北京市政府購買公共養老服務問題探析

關煜穎

摘 要：隨著我國人口老齡化趨勢日益嚴重，養老需求在迅猛增加。政府購買養老服務作為一條十分具有發展前景的道路，更需要政府與社會各界等多層面的合作協調。圍繞北京市購買養老服務的現有成果、尚存問題與解決途徑展開論述，在此基礎上對推進政府購買公共養老服務提出相關針對性的對策建議。

關鍵詞：政府購買;公共服務;養老服務;北京市

中圖分類號：C913.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）30-0038-02

隨著改革開放以來，我國人口老齡化的程度不斷加劇，以居家養老為主的單一養老模式已經不能適應社會的發展要求。因此，扶持養老服務與養老服務多樣化成為社會養老的大趨勢。

一、北京市政府購買公共養老服務的現狀

北京作為我國政治、文化與科技中心，對國家各地方政府的養老制度構建與完善起著標志性的示范作用。北京市政府積極調動社會資源，為本地老年群體提供良好的養老服務，積累了諸多寶貴經驗，也取得了一些成果。

1.在政策支持上，北京市政府不斷更新惠民政策。2009年初北京市政府提出了“9064”養老服務格局，2010年實施了“九養政策”，2013年加大了用于建設養老服務設施土地供應量，支持家庭和社區護理服務并鼓勵個人開展就近便民服務。2014年8月出臺《關于做好政府購買養老服務工作的通知》，在購買服務內容上對居家、社區及機構養老服務均作出了具體的內容界定。2015年《北京市居家養老服務條例》開始實行，意在滿足居家老人的社會化服務需求。2017年后，北京市養老服務在面臨供給結構與快速增長的需求不匹配、市場化程度不高、服務質量有待提升等問題的情況下，出臺《關于全面放開養老服務市場進一步促進養老服務業發展的實施意見》《北京市養老服務機構信用信息管理使用辦法》等文件，以促進該行業的規范標準發展。

2.在資源投入上，北京市政府不斷制定與完善養老服務業的投資計劃。2016年已初步確定市財政安排首期資本金投入至少2億元;2017年各區的養老驛站與服務中心數量不斷增多，市財政支持資金達15 920萬元，撬動社會資金投入2.6億多元[1]。在家政服務業、老年餐飲業、康復保健等方面加大力度支持社會力量參與。2019年初，北京市開始了城企聯動普惠養老服務這一行動的企業及儲備項目的征集備選，對符合條件的企業給予資金支持，著力引導企業為就近轄區內老年人提供形式多樣的社區養老服務。

3.在具體實踐上，北京市政府積極倡導各區購買養老服務，鼓勵各區根據自身的發展情況尋求切實符合需求與現狀的養老模式，建立以“居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”[2]，均有不俗的成績。各區縣全力推動社區養老服務中心與驛站建設，目前16個區縣共有460家養老服務機構[3]，社區及醫院康復機構166家，殘聯康復機構36家。政府“著力解決老年人、殘疾人等困難群眾中的托底保障群體、困境保障群體、重點保障群體的特色供餐、就近用餐、營養配餐的需求，兼顧一般保障群體”[4]，努力增加老人幸福感。近年來，除專業護理人員外，政府還將中高等職業院校老年服務與管理專業的在校學生納入了養老服務人才體系，養老服務更加邁向專業化。到2020年，本市的養老服務市場要全面放開，“養老服務政策體系更加完善、行業質量標準更加科學規范，市場監管機制有效運行，服務質量明顯改善，群眾滿意度顯著提高，養老服務業成為促進首都經濟社會發展的新動能。”[5]為促進首都養老服務業社會化、產業化發展奠定堅實基礎。

二、北京市政府購買公共養老服務存在的問題

1.社會組織準入資格方面的問題。降低養老服務的準入門檻的具體標準尚在磨合階段，各級人大及政府都應在充分了解各地方需求后將相關文件條例進行調整更新，盡快建立健全養老服務組織準入標準。另一方面，從服務的質量角度考慮，更應細化組織中從業人員的資格條件。服務人員應受過專業培訓且通過考核，掌握相關技能，且工作人員的數量應有保障，如此才能滿足我國日益增長的養老服務需求。

2.資金籌措方面的問題。養老服務業投資長、見效慢、回報低等特征使其往往不易吸引大規模社會投資，導致養老服務業社會化程度不強。一方面，政府吸引社會資本特別是民間資本的政策力度還不夠，應加強政策宣傳與普及以吸引更多社會資金。另一方面，政府投入資金的考量機制有待完善。《北京市養老服務機構監管辦法（試行）》明確了養老服務機構收到的政府部門財政性補助資金要納入監管范疇，但資金的使用效率和社會滿意度尚難以量化。

3.服務質量監督評價方面的問題。目前獨立的外部監督機制的規模與效力還不夠強，第三方監督機制還待完善。因此，提升客觀性和公正性，對棘手的問題進行更加專業、客觀中立的反饋與分析是當務之急。此外，需再加大利用社會公眾和媒體的影響力與專家監督機制。重視內部監督機制，加強外部監督機制，內外兼修，可以使政府的購買工作更為順暢，服務的質量更佳。

三、完善北京市政府購買公共養老服務的對策

1.完善相關的招投標政策，吸引優質資源。政府購買養老服務的首要環節是進行招標活動，首先，要健全相關招投標體系。在養老機構的準入資質審查環節中，招投標管理機構應充分發揮宏觀職能，強化備案、書面報告與公示等制度。其次，建立對招投標的監督與投訴制度。招標活動前，政府應嚴格審查投標方的資質資格，確保準入資格公平。在招標過程中更要監督檢查其中有無徇私的情況發生并堅決糾正。招標活動結束后，要監督合同的簽訂和履行，對于后續的細節工作亦不能放之任之。最后，嚴格把控招投標專家的評標環節。評標專家的準入資格應當進行嚴格審查，落實評標專家回避制度與評標專家名單的保密制度。實行現場通知與封閉式評標，從而縮小時間差并盡可能消除分數懸殊太大的情況，保證公平。

2.拓寬政府籌集養老資金的渠道。籌資難是政府與相關社會組織的共同難題，因此更要充分發揮主動性，拓寬籌資渠道，激勵、引導社會投資。其一，適當調整稅率激勵企業投資。財政部在有關公益性捐贈稅扣除方面亦有規定：“企業通過公益性社會團體……用于公益事業的捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。”[6]2019年4月國務院發布《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》，提出“聚焦減稅降費，養老服務機構符合現行政策規定條件的，可享受小微企業等財稅優惠政策”[7]。由此可見，企業投資實際上是一個雙贏局面，即密切了企業和社會的關系，也形成了良性的社會互動機制。其二，完善激勵制度鼓勵社會捐贈。在當前的政府政策上中央和地方都出臺了促進民間組織融資的政策，以地方投入為主，鼓勵社會捐資，中央予以適度補助。如通過利益導向機制增加捐贈，吸引企業與社區進行合作以引資等方式。其三，要積極開發與增加養老金融產品種類。養老金融是一種儲蓄投資機制，“是養老金在金融市場投資以實現自身保值增值，同時促進金融市場發展”[8]，包括社會基本養老保險、商業養老保險、養老儲蓄、養老基金等金融服務方式。但是，許多“金融機構并沒有充分分析老年人心理、生理及其金融需求，更沒有針對其特點進行產品創新。這使得中國養老金融產品及服務體系相對于發達國家還很單薄”[9]，這一點不得不引起我們的重視。

3.健全養老服務質量監測體系。制定標準化、操作性強的評估標準是完善養老服務評價機制的首要一環。規范養老服務評價指標體系應遵循客觀性、科學性原則。評價指標應是符合客觀事實與老年人需求的，切實可行的，且應遵循獨立性與完整性兼顧原則，即應選取對老年人養老生活影響較大的指標，這些指標綜合在一起又應全面、系統地覆蓋社區養老服務的各方面，以便直觀地對各服務機構的服務質量進行比對，幫助服務機構改善服務質量。完善養老服務質量反饋制度是保證養老服務的質量重要保障。從服務質量的反饋機制來說，要支持行業協會、養老機構開展養老護理員技能等級的評價工作，如評選星級養老護理員、對不同等級的養老護理員實行差異化激勵政策等。從對服務機構的反饋機制來說，政府主管部門應及時向服務機構反饋定期監督的結果，并向社會公布。建立對服務提供方的約束和激勵機制是提高養老服務水平主要動力。《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》提出，要建立養老服務褒揚機制。對于先進集體和先進個人進行評比與表彰，以加強養老護理人員的社會價值感，提升其社會地位，從深層次提升養老服務質量。同時，培育發展大型養老服務商，扶持龍頭企業開展的公益性項目，打造口碑品牌，為其他服務提供商樹立榜樣。

4.科學借鑒國外相關做法和經驗。切實有效的政府養老法律法規體系是日本、美國、英國等發達國家長久以來在購買公共養老服務上一貫的特點。日本政府自1959年起不斷頒布如《國民年金法》《老年福利法》等法律，不但對服務人員有嚴格的專業要求，且其第三方評估機構發展得較為完善，為其養老服務質量提供了保障。美國采取了三種老年人社區養老顧模式，即自然退休社區、獨立居住社區與持續照顧退休社區來應對多樣化的社會養老服務需求。英國政府《步入高齡化白皮書》指出社區對高齡人群的照顧服務是由地方政府、社會組織、志愿性組織以及非正式支持網絡共同為服務對象提供照顧，法律法規體系較完備。

在社區養老服務工作中發揮社會志愿者組織的作用是不可或缺的。志愿者隊伍可以降低部分政府用于購買服務的財政投入，并在社區中潛移默化地起著帶頭與示范的作用，影響著社區中有能力與條件參與服務的人，給社區及社會營造了良好的服務氛圍。

不斷豐富社區養老服務種類是必然趨勢。老年人因自身情況各不相同，個性化需求也較大。但當前居民社區的養老服務種類還較為單一，以疾病治療、生活護理、餐飲服務等為主。與此相比，國外的養老服務種類就豐富許多。譬如，日本的養老服務人員會就老人的精神狀態、表達與理解能力等定期上門進行詢問觀察并做詳細的評估記錄。因此，社會及社區在增加服務種類的同時，還必須根據實際情況，為老人制訂適合其自身的服務計劃。

在今后的養老服務發展工作中，政府應繼續鼓勵各區發展培育有自身特色的養老服務，向提升老齡人口幸福感的目標前進。作為首都的北京，如何建立一套可行性高的監管體系，使各項流程與服務真正落到實處是最亟待解決的現實問題。同時，還需從實踐中總結經驗，以期對其他城市養老服務模式提供真正可借鑒之處。

參考文獻：

[1]? 北京市民政局宣傳教育部.在推進養老服務驛站中都采用了哪些做法？[EB/OL].北京市民政局宣傳教育部網站，2018-08-07.

[2]? 中國人民共和國中央人民政府.國務院關于加快發展養老服務業的若干意見[EB/OL].中央政府門戶網站，2013-09-13.

[3]? 關于公開北京市居家養老服務設施摸底普查情況的公告[EB/OL].北京市民政局網站，2018-05-16.

[4]? 關于進一步加強老年人助餐配餐服務工作的意見[EB/OL].北京市民政局網站，2019-01-04.

[5]? 北京市人民政府辦公廳印發《關于全面放開養老服務市場進一步促進養老服務業發展的實施意見》的通知[EB/OL].中華人民共和國國家發展和改革委員會網站，2017-09-29.

[6]? 中華人民共和國民政部.中國慈善發展報告[R].北京：社會科學文獻出版社，2012：20-25.

[7]? 國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見[EB/OL].國務院辦公廳網站，2019-04-16.

[8]? 胡繼曄.養老金融：理論界定及若干實踐問題探討[J].財貿經濟，2013，（6）：43.

[9]? 陳藝.中國養老金融業發展現狀分析[J].經濟研究導刊，2013，（4）：84.