當前土地利用現狀數據存在的問題及對策研究

石偉

摘要：土地利用現狀數據是實施規劃管理和土地批、供、用、補、查的基礎，是政府制定宏觀決策的基本依據。由于土地調查頂層設計和制度的原因，當前土地利用數據存在一些瑕疵和缺陷，本文立足當前土地利用現狀數據存在的問題及其原因進行分析，提出解決對策，旨在為未來土地利用現狀調查監測工作提供一些思路。

Abstract： The current status data of land use is the basis for implementing planning management and land approval， supply， use， supplement and inspection， and is the basic basis for the government to make macro-decisions. Due to the top-level design and system of land survey， there are some flaws and defects in the current land use data. This paper analyzes the problems existing in the current land use data and its causes， and proposes solutions to provide some ideas for the future land use status survey and monitoring work.

關鍵詞：土地調查;數據;問題;對策;研究

Key words： land survey;data;problem;countermeasure;research

中圖分類號：F301? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）31-0062-02

0? 引言

土地利用現狀數據是反映土地利用要素的狀態、特征和動態變化、分布特點等現狀情況，是規劃和自然資源管理工作的基礎和依據。過去，自然資源管理職能分散在多個部門，各部門對土地利用現狀的調查和管理技術標準各不相同，導致數出多門、相互打架。為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，2018年黨和國家機構改革，成立自然資源部，將自然資源調查監測職能統一交由自然資源管理部門負責，為下一步全面開展自然資源調查，徹底解決土地利用現狀數據有關問題墊定了堅實的基礎。

1? 土地利用現狀調查概述

土地利用現狀調查是《土地調查條例》明確的一項制度，是以區（縣）為單位，按照統一的規程規范和分類標準，查清各類土地類型、數量、權屬、分布的土地資源普查工作，其目的是為建立土地登記、統計，編制國土空間規劃和全面實施土地管理，制訂國民經濟和有關政策等服務。我國于1984年至1996年開展第一次土地調查（簡稱“一調”），全面查清了全國土地資源狀況，但受當時的技術限制，電子化程度較低，成果應用困難。2007年至2010年開展了第二次土調查（簡稱“二調”），首次采用全國統一的土地利用分類國家標準，首次采用政府統一組織、地方實地調查、國家掌控質量的組織模式，首次采用覆蓋全國的遙感影像作為調查底圖，首次建立了統一標準的市、縣土地利用數據庫，實現了圖、數、實地三者一致，為全面、嚴格實施土地管理奠定了基礎，形成了覆蓋全國的集影像、圖件、表格、數據庫為一體的成果集。為在第二次土地調查成果基礎上全面細化和完善土地利用基礎數據，掌握更加翔實準確的國土利用現狀和自然資源變化情況，進一步完善國土調查、監測和統計制度，實現成果信息化管理與共享，國務院于2017年起啟動了第三次國土調查（簡稱“三調”）。為全面掌握土地利用現狀動態變化狀況，從一調完成至今，國家每年組織開展了一次年度土地變更調查。

2? 當前土地利用現狀數據存在的問題

2.1 數據現勢性不強? 當前的土地利用現狀數據主要是在二調基礎上，通過開展歷年變更調查，對各類變化信息進行更新后形成。二調至今已過去十余年的時間，受變更調查基礎圖底精度和組織方式的影響，近年來土地利用現狀數據更新的重點內容和對象為，國家遙感監測發現的疑似存在建設行為的圖斑和地方征轉用報批及土地整治竣工項目涉及的相關圖斑，對農村區域因農業結構調整和其他自然因素引起地類變化的數據更新沒有跟上，耕地、園地、林地、草地等農用地變化情況未得到真實體現，導致全市耕地、林地、草地等數據失真。此外由于二調時期在調查成果質量監管體系建設方面的制度不健全，很多地方只側重于對最終成果的監管，未建立嚴格的過程質量控制體系，一定程度上也影響了調查成果的質量。

2.2 數據精度不高? 二調統一采用國家下發影像作為調查底圖，部分地區影像分辨率在2至5米之間，調查底圖精度不高、分辨率低、現勢性差，加之部分山區地形地貌復雜，云多霧重，客觀不利條件也為調查底圖制作及其精度帶來不利影響，造成地類判讀困難，信息采集缺失。另外二調采用1：1萬比例尺開展調查并成圖，成果為全市國土資源宏觀管理提供了基礎支撐，但調查成果在中觀、微觀管理層面暴露出了不少矛盾，成果精度已越來越不能適應新時代自然資源管理工作的需要。

2.3 動態監測和數據更新手段單一? 一調結束以后，國家每年部署開展遙感監測，提取年度變化圖斑下發地方開展年度土地變更調查工作，極大地保護了土地利用現狀數據的現勢性。但另一方面，土地利用現狀數據主要采取集中被動方式開展成果更新。每年由國家層面統一開展遙感監測，提取變化信息，于年底前下發各地集中開展變更調查，地方形成成果后報國家審核，國家層面于次年7月前完成成果核查及確認。由此可知，現狀監測和數據更新有以下特點：一是國家統一開展遙感監測;二是年終集中開展變更調查;三是成果形成過程長。被動單一的監測和數據更新手段無法實時快速獲取第一手信息，數據應急支撐作用難以發揮。

2.4 與行業管理數據標準不一致? 近年來我國先后開展了土地調查、森林資源調查、水資源普查、草地資源清查、地理國情普查、濕地調查等調查工作，通過不同的數據源獲取了大量的基礎數據，為經濟社會發展和重大宏觀決策的制定提供了基礎支撐，但長期以來，我國自然資源按類型分別由國務院各部門管理，水利、農業、林業等分頭管理，自然資源調查監測工作分頭組織，各部門根據自身工作需要形成獨立的調查標準和技術體系，調查監測在對象、范圍、內容等方面存在重復交叉，調查方法也各不相同，導致調查監測缺乏頂層設計，國土、水利、農業、林業等部門獲得的數據不一致，數據之間相互打架，不利于實施山水林田湖草整體保護、系統修改和綜合治理，調查數據因標準不同影像共享應用，難以發揮其基礎支撐作用。

3? 主要原因分析

3.1 現行國土調查監測周期較長? 國務院2008年發布實施的《土地調查條例》規定，根據國民經濟和社會發展需要，每10年進行一次全國土地調查。根據土地管理工作的需要，每年進行土地變更調查。2019年頒布的《土地調查條例實施辦法》明確，土地利用變更調查要以上一年度土地變更調查結果為基礎，全面查清本年度土地利用變化狀況，更新土地利用現狀圖件和數據庫，匯總上報各類土地利用變化數據，統一時點為每年12月31日。就國土調查而言，10年間，許多土地利用現狀發生了巨大變化;就年度變更調查而言，由于其只關注年度建設用地、耕地等重點地類的變化情況，對非重點地類的草地、林地等地類的變化數據，在歷年的變更調查中未能及時予以調整糾正，導致數據現勢性不強。

3.2 土地利用變化調查監測體系亟待完善? 目前的土地利用現狀調查仍然處于碎片化模式，沒有形成一套完整的體系，土地、森林、草原、濕地、水等自然資源調查的分類標準、技術規范、數據平臺尚未整合，工作組織方面偏重于開展周期性調查，監測方面更多是立足于宏觀監測、常規監測，尚未建立動態監測工作體系。未圍繞國家重大戰略部署及專項工作，針對特定地區，對耕地和建設用地等土地利用變化情況進行適時的動態監測，適時檢查土地利用總體規劃及年度用地計劃執行情況，動態核查每年土地變更調查匯總數據。

3.3 動態監測技術手段應用不足? 當前土地利用數據的獲取，主要依賴于國家下發的遙感影像，尚未掌握全覆蓋、全天候、全要素、全方位的地方遙感信息獲取能力。比如，遙感應用與云計算、大數據、人工智能等前沿技術尚未交叉融合，沒有結合業務工作和決策管理需求，建設業務流程清晰、標準規范統一、數據配套管理的遙感業務應用系統，動態監測尚未實現自動化、規模化、定量化、智能化。

4? 對策及建議

4.1 建立科學、統一的調查監測體系? 以三調為契機，集土地、林地、草地、水、濕地等自然資源于一體，構建科學、統一的自然資源調查監測體系，內容包括統一的組織實施、統一的法規依據、統一的調查體系、統一的分類標準、統一的技術方法、統一的數據平臺，基于此，全面查清我市各類自然資源的本底情況，從而形成重慶市自然資源一張圖，為構建我市自然資源監測管理平臺提供基礎本底數據。

4.2 構建自然資源監測管理平臺? 以自然資源統一調查為基礎，將山水林田湖草專項調查、空間管控、物聯感知、資源開發利用、生態修復等信息集成與融合，實現全市范圍內土地、礦產、森林、草原、濕地、水等自然資源統一調查、監測與分析評價，同時與自然資源確權登記、資產統計核算、開發利用、空間管控、監督實施及生態修復等各類業務管理實現互聯互通，一方面各類業務管理數據實時動態集成并反映到監管平臺，以及時展示自然資源動態狀況，另一方面監管平臺將最新的自然資源狀況推送至各業務管理部門，為業務管理工作提供基礎數據參考，從而實現真正意義上的自然資源智能監管。

4.3 建立統籌兼顧、層次明晰的常態化監測框架? 建立包含宏觀監測、常規監測、精細監測和應急監測在內的自然資源常態化監測框架。其中，宏觀監測采取全天候遙感監測，一般為中低分辨率遙感監測，突出大范圍的宏觀變化;常規監測包含土地利用年度變更調查、地理國情監測等常規監測任務;精細監測可結合當地的地理位置和戰略地位，重點針對特定區域和重要專題開展高精度細化監測;應急監測可在突發情況下，快速響應，整合天空地一體的監測手段對目標地區實施快速監測。

4.4 探索自然資源動態監測工作模式? 自然資源調查監測工作的開展應具有前瞻性，應主動探索自然資源動態監測工作模式，建立包含事前發現、事中處置和事后監管為一體的常態化監測管理模式。事前發現主要借助多手段遙感監測、傳感器監測和物聯感知等技術對大范圍及重點區域的特定指標進行日常監測和預警，及時發現問題;事中處置指發現問題后快速響應，調度多種手段快速監測目標區域，制定處置方案，指導事件處理;事后監管指事件處置后，對問題整改、恢復、維護等情況進行跟蹤監測和監管，確保事件處置執行效果和長效監管。

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