我國養老金入市監管體制完善探析

竇艷玲 張健明

摘 要：隨著人口老齡化形勢的日益嚴峻，通貨膨脹率的居高不下以及“債務”缺口的迅猛遞增，養老金保值增值刻不容緩，對養老金入市運營進行有效監管迫在眉睫。而現有的監管體制并不能有效地管控風險，因此，有必要集中力量完善養老金入市監管體制。基于此，著重從完善養老金入市監管體制的必要性、瓶頸和實現路徑這幾個方面切入，并展開深入探討。

關鍵詞：養老金;投資運營;監管體制

中圖分類號：F830.91? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）30-0066-02

一、研究背景與文獻綜述

1.研究背景與問題提出。為了積極響應黨的十九大提出的全面建成可持續的社會保障體系的號召，為了積極應對2019年將實現的“十五連漲”，為了積極緩解通貨膨脹、人口老齡化和空賬運轉帶來的巨大養老金支付壓力，為了有效遏制擠占和挪用養老金的監守自盜現象，更為了提升人民的幸福感、獲得感和保障銀發老人的生活質量，我們應該集中力量做好養老金入市的保駕護航工作，尤其是監管體制的完善方面。

2.文獻綜述。近年來，我國一些學者對養老金入市監管進行了許多積極的探究。李穎（2016）聚焦養老金入市的社會監督問題，借鑒先進國家的經驗，在完善養老金信息公開機制、設置專門監管機構等方面提出建議。萬永潔（2016）通過梳理和借鑒英國和美國等國家的先進經驗，在完善養老金入市監管立法、監管體制的選擇等方面提出建議。唐坤和呂倩西（2016）認為，養老金監管機關權責不清、缺乏獨立性，借鑒臺灣先進經驗，在明確行政機關權責關系、建立社會保險監督委員會等方面提出建議。

就養老金入市而言，學界對養老金入市監管的研究匱乏，很少以獨立成文的形式對其進行深入研究，而且大多數學者集中研究監管立法，對于監管機構和社會監管方面研究較少且尚淺，然而監管機構自身的獨立性和社會監管的外部力量的強化對于監管體制的完善來說可謂是非常關鍵的兩環，值得深挖。因此，養老金入市監管體制完善的研究空間和研究價值不可小覷。

二、完善養老金入市監管體制的必要性

1.從安全性來講。養老金作為人們的“養命錢”，關乎人們的生存保障和生活質量，稍有閃失，會威脅到社會的和諧和穩定。因此，為了有效管控養老金入市的風險，強化養老金入市的外部監管力量迫在眉睫。

2.從可控性來講。何文澤將養老金入市風險分為：市場風險、法律政策風險以及經營風險，前兩個風險是系統性風險，風險分散的可能性較小，而經營風險是非系統性風險，風險分散的可能性較大，顯然從經營風險著手，風險管控效果會倍增。因此，為了有效管控道德和操作等經營風險，嚴密的監管體制不容缺位。

3.從低效性來講。正是由于監管機制的低效性，養老金被擠占挪用的現象才屢禁不止。其中轟動一時的，當屬2006年曝光的上海社保案，“保命錢”被監守自盜了八年才水落石出。可見，監管力量的薄弱滋生了貪腐官員暗度陳倉的機會。同時，2011年的西南證券案也暴露了基金投資運營的監管漏洞，因此，強力完善監管體制勢在必行。

三、完善養老金入市監管體制的瓶頸

1.監管機關權責不清，缺乏獨立性。目前，我國養老金入市監管現狀主要是以行政監督為主，審計監督和社會監督為輔。首先，我國具有養老金監管職責的部門一般身兼數職，分身乏術。如人社部、財政部以及審計署都兼具一定的監管職能，但各監管部門權責不清，且易受行政部門的牽制。因此，有必要設立獨立的監管機構，專司養老金監督職責。其次，在2011年我國社會保險法中明確規定社會保險監督委員會只能向行政主管機關提出咨詢和建議，并無相應獨立的決定權[1]。由此暴露出養老金監督構架存在著行政監督和社會監督職能不清、監督委員會性質不明等問題。

2.社會監管力量有待激活。一是公眾監督有心無力。首先，在《辦法》中明確規定養老金入市運營要接受政府監督，導致政府身兼運動員和裁判員兩職，難以真正做到公平和高效。其次，公眾缺乏專業的養老金管理知識以及主張監督權的意識。大多數公眾只知道按時履行養老保險的繳費義務，但對股票、投資回報率等專業知識一無所知，且對養老金入市保持著置身事外的觀望態度，缺乏主張和申請監督權的意識[2]。二是輿論監督受到抑制。由于養老金的投資運營和收益等信息披露不及時、透明度不高，導致新聞媒體難以及時獲得可靠的信息來源，從而抑制輿論監督力量的發揮。

3.監管法律仍不完善。西方發達國家在養老金監管方面積累了較為成熟的法制建設經驗，如英國1961年出臺了《信托投資法》作為養老金的監管法律。然而，我國目前并未出臺關于養老金監管的專門法律，顯然在監管立法方面仍需下苦功夫[2]。首先，相關法律法規不完善。目前我國養老金入市的監管法律依據主要是《社會保險法》，但其相關法條大多都是授權性法條，表述模糊且缺乏可操作性，導致具體監管問題無章可循。同時，在2015年頒行的《基本養老保險基金投資管理辦法》也是以“辦法”的形式出臺的，法律層次和法律效力較低[3]。其次，執法和處罰力度乏弱。近年來社保基金被擠占挪用的事件屢禁不止，可見相關部門對違法行為的執法震懾力和處罰措施乏力。

四、完善養老金入市監管體制的實現路徑

1.厘清各監管部門權責關系，建立社會保險監督委員會。著力在監管機制方面為養老金入市做好保駕護航的工作。首先，人社部、財政部等各監管部門應在各自監管范圍內厘清權責關系，在監管重合領域做好協調配合，切勿推諉扯皮，造成監管真空。其次，英國在2005年4月組建了養老金監管局，并賦予其獨立的執行權[3]。政府可借鑒英國的獨立性原則，建立獨立且專業的社會保險監督委員會，也賦予其獨立的執行權，負責養老金投資管理和信息披露情況的日常內部監管，并加強投資管理人和托管人資質的嚴格把關和審核[4]。同時，監督委員會應由多方利益代表組成，如參保人、社會保障界和金融界的權威專家等。還可借鑒臺灣社會保險監督委員會成員占比1/4的原則，重點突出監督委員會的專業且獨立的監管職責和作用[5]。

2.完善基金信息公開機制，普及財政金融知識。養老金入市的運營情況與參保者的利益直接掛鉤。首先，應完善養老金信息公開機制，保障參保者的知情權和安全感。一方面，政府應甄選和培訓高素質的人才隊伍專職為參保者講解和普及養老金的運營原理和流程。另一方面，政府應設立專門的網站門戶，及時公開透明養老金的投資方向和收益等相關信息[2]。其次，應普及財政金融知識。從公眾自身而言，應改變旁觀者的姿態，提高主人翁的意識，積極主動學好基本理財金融和社會保障等相關知識，密切關注養老金的運營管理的動態信息，發現不良情況要及時舉報或是給予建議。

3.完善養老基金監管法律，加大執法和處罰力度。有效的法律監管是維持養老金入市良好運營的重要前提。當務之急，立法部門應蹄疾步穩地盡快完善基金監管的相關法律，填補監管真空。首先，應盡快出臺相關配套的可操作的行政法規以指導監管實踐，讓監管部門有章可循。同時，相關法律不能僅僅局限于“辦法”的形式，應該出臺更高法律層次和效力的監管保障，賦予其更高的法律權威和震懾力。其次，在法律層面上強化執法和處罰力度，對于監管部門問責不到位和處罰懈怠的情況制定具體的處罰措施，賦予監管部門懲罰決定權。此外，可增設“養老金詐騙罪”，還可明確規定具體的損害賠償責任，以此來震懾基金挪用等違規操作[3]。

目前我國正處于定量投資監管階段，實施嚴格的數量投資限制可能會限制投資組合的多樣性，對投資收益帶來負面影響。因此，我國應逐漸完善養老金制度、利好發展資本市場和不斷提高投資管理能力，逐步過渡到“審慎人”監管模式[6]。同時，強調養老金監管部門自身的獨立性，完善外部的社會監督環境和法制監管環境，通過強化內外雙層監管力量以嚴密完善養老金入市監管體制。

參考文獻：

[1]? 劉俊棋.養老金入市的國際經驗借鑒與我國的政策選擇[J].科技和產業，2012，（9）：135-139.

[2]? 李穎.養老金入市社會監督探討[J].合作經濟與科技，2016，（15）：112-113.

[3]? 萬永潔.養老金入市監管制度研究[D].成都：西南政法大學，2016.

[4]? 黃宗錫.加強養老金入市運作監管的問題研究[J].中國鄉鎮企業會計，2017，（5）：34-35.

[5]? 唐坤，呂倩西.我國基本養老金運營及監管權責機關[J].重慶行政（公共論壇），2016，（2）：55-57.

[6]? 封進.養老基金入市，如何為其設置“安全鎖”[J].人民論壇，2017，（1）：84-85.

Analysis on the Construction of the Supervision System of Pension Entering the Capital Market

DOU Yan-ling，ZHANG Jian-ming

（Shanghai University of Engineering Science，Shanghai 201620，China）

Abstract：With the increasingly serious population aging，the high inflation rate and the rapid increase of the“debt”gap，it is urgent to preserve and increase the value of the pension.And it is imminent to supervise the operation of the pension entering the capital market.However，the existing supervision system can not effectively control risks.Therefore，it is necessary to concentrate on perfecting a supervision system for the pension entering the capital market，mainly discusses the necessity，constraints，and conditions of the supervision system of pension entering the capital market.

Key words：pension;investment operation;supervision system