城市黑臭水體治理及運行維護的長效機制研究

儲誠山 侯小菲

摘 要：城市黑臭水體治理是一項系統、復雜的工程。由于黑臭水體治理涉及的部門多范圍廣、部門管理條塊分割、治理資金來源渠道單一且數量有限、治理和運行維護的長效機制未能有效建立等諸多因素，目前我國城市黑臭水體普遍存在治理難度大、治理效果差的共性問題。因此，在分析城市黑臭治理難點的基礎上，從管理機構建設、資金籌措、運行維護等方面提出了確保水體“長治久清”的長效機制。

關鍵詞：黑臭水體;治理;運行維護;長效機制

中圖分類號：X524? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）29-0068-02

引言

城市黑臭水體是指城市建成區內呈現令人不悅的顏色和（或）散發令人不適氣味的水體的統稱。城市黑臭水體不僅影響居民生活、危害群眾身體健康，而且破壞河流生態系統、損害城市景觀。因此，城市黑臭水體治理已經成為地方各級人民政府改善城市人居環境，促進城市高質量發展的重要工作內容。然而，由于城市水體黑臭成因復雜、影響因素多，整治任務艱巨，建立黑臭水體治理和運行維護的長效機制，對于黑臭水體治理、實現“長治久清”異常關鍵和重要。

一、城市黑臭水體治理難點分析

由于黑臭水體治理涉及的部門多范圍廣、部門管理條塊分割、治理資金來源渠道單一且數量有限、治理和運行維護的長效機制未能有效建立等諸多因素。目前，我國城市黑臭水體普遍存在治理難度大、治理效果差（年年治理，年年黑臭）的共性問題。

（一）環保基礎設施不足

城市排水設施老舊且不完善，城中村和城鄉結合部管網空白多，污水直排、雨污合流制溢流等問題比較突出，生活污水未經處理直接排入水體形成黑臭。例如，2017年齊齊哈爾市城市建成區排水管網密度為5.12公里/平方公里，僅為全國平均值的46%，雨污分流滯后，錯接和混排常見，其中昂昂溪納污坑塘成為全國最大的黑臭水體。

同時，城市污水處理設施建設滯后，污水處理能力不足，污水處理廠的污水溢流嚴重，溢流的污水直接進入水體形成黑臭。比如，銅川市建成區污水處理率僅為76.8%，污水處理廠溢流嚴重，雨季溢流量為5 000—11 000立方米/天（約為全市日污水處理量56 000立方米的10%—20%），溢流出的未經處理的污水直接進入漆水河，加劇了漆水河水體惡臭。

（二）缺乏系統性和整體性

一是整治工程項目布置較為零散，建設偏重于重點河段和節點，尚未形成上下游、左右岸、岸上岸下、干流支流全流域全面治理的局面。例如，水利系統的萬里安全水體水系項目，側重于城市防洪，對生態護岸和河道底泥清理考慮少;下游河道清淤項目未能結合上游垃圾清運體系建設。

二是黑臭水體治理中存在多頭管理、責任不清的問題，污水管網權屬復雜和污水管網與污水處理廠運維主體不一致問題，常造成工作銜接不到位，形成管理盲區。以銅川市為例，銅川市的黑臭水體主管部門為城市管理局，河流水體的水質監管為環保局，雨污水管網和污水處理廠主管部門則為住建局，而污水管網和污水處理廠由不同的單位運行維護。

三是監測體系不完善，管網信息化水平低，河流水環境和管網問題識別不精準，嚴重影響決策的合理性和執行效率。在銅川市的調研中發現，由于缺少管網管理信息系統，以及管理人員頻繁變動等因素，主管部門甚至無從掌握全市的雨污水管網數量、分布狀況。

（三）重工程建設，輕運維管理

黑臭水體整治工程重視工程項目建設內容、建設規模及技術方案，對建成后的運營管理模式缺少細致分析，導致項目建成后因運營責任運行經費、人員等問題而難以持續運行，嚴重影響了項目建成后的環境效益發揮。

（四）資金投入不足，資金來源渠道單一

城市黑臭水體治理是一項系統性工程，從治理項目類別看，涉及到控源截污、內源治理、生態修復、水系連通、活水保質和黑臭水體治理能力建設等項目。黑臭水體治理資金投入巨大，單純依靠地方財政資金難以承受，例如，銅川市漆水河32公里的黑臭水體，其綜合治理資金達15億元之多，而銅川市2018年地方財政收入僅為23.10億元。由于黑臭水體治理具有公益性，項目投資收益率低，因而社會資本投入較少。目前，黑臭水體治理中尚未建立起有效的財政投入機制和社會融資渠道，各地的黑臭水體治理主要依靠政府財政投入，投資渠道較為單一，資金缺口大。

二、城市黑臭水體治理的長效機制

為有效進行黑臭水體治理，確保水體“長治久清”，須從管理機構建設、資金籌措、運行維護等方面建立長效機制。

（一）補環保基礎設施短板

針對城市污水管網不配套、污水處理能力不足、截流的污水未經處理異地排放、雨污合流等問題，需加快補齊城市雨污管網欠賬、污水處理能力和再生水利用能力不足、垃圾收運體系不完善等環保基礎設施短板，從而實現精準截污。針對城市斷頭河、死水溝和死水塘，重點恢復水系統的完整性和連通性，改善水動力條件，修復水生態系統，提升水體自然凈化能力，實現城市水環境持續改善。

（二）建立完善黑臭水體治理考核問責機制

建立完善黑臭水體河湖長制，為每處黑臭水體確定河湖長，明確責任主體的工作職責、責任清單、工作要求和考核獎懲。將城市黑臭水體治理任務納入各級政府和相關部門的目標責任考核體系，并將考核獎勵結果作為衡量各級領導班子政績的重要內容和干部提拔任用的重要依據。建立領導干部責任追究機制，落實領導干部生態文明建設責任制，嚴格實行“黨政同責、一崗雙責”。對于責任單位和責任人履職不力，造成生態環境損害的，嚴格按照有關規定追究責任。

（三）建立河湖水體保護的聯合執法機制

成立由黑臭水體主管部門、公安部門和環保部門組成的聯合執法工作領導小組，加大對沿河偷排污水、亂建亂占、損壞排水管網設施等違法行為的查處力度。加強對小、散、亂排污戶的管理，規范沿街經營性單位和個體工商戶污水亂排直排，對沿河（湖）工業生產、餐飲、賓館、洗車、洗滌等個體工商戶未經批準擅自納管、偷排、未辦理排水許可證等行為進行聯合執法，完善執法監督。建立整改清單，對不符合要求的排水戶要限期整改，對整改不到位的將按照規定從嚴予以處罰。

（四）提升黑臭水體監測監管能力

開展城市污水和雨水管網普查，整合現有污雨水管網信息系統，建立綜合管網地理信息系統，提高黑臭水排查效率和準確性，為精準截污提供支撐。在黑臭水體易發區建立監測點位，開展定期取樣監測;添置黑臭水體水質和底泥測試設備，滿足黑臭水體認定的及時性要求，及時監控水質指標和底泥指標，為制訂精準防治方案、底泥風險評價提供依據。開展黑臭水防治和管理知識培訓，提高黑臭水防治整體能力。整合環保監管平臺、管網地理信息系統、河湖長制管理平臺，實現“廠、網、河（湖）”數據聯動、信息共享。

（五）建立“廠、網、河（湖）”一體化治理和運營維護機制

按照“統籌建設、協調運行”理念，以流域為單位，加快推進 “廠、網、河”一體化運營管理，對環保基礎設施進行全要素管理，通過統一管理、科學調度，提高流域水環境管理水平。根據我國黑臭水體的管理權限，可由城市的住建部門（極少數城市的黑臭水體主管部門為城管局）牽頭，開展探索污水處理廠、市政污水管網與河（湖）水體聯動的“廠、網、河（湖）”一體化治理和運營維護模式，建立以市政府為統籌主體、主管部門為監管主體、第三方專業服務機構為服務主體的“三位一體”運維管理體系，明確分工職責、運營維護范圍、標準、績效考核評價指標及費用與績效掛鉤機制等。

（六）建立多渠道資金籌措體系

一是利用市場化機制促進生態環境保護，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場機制。大力推廣政府和社會資金合作模式，在污水處理及配套管網工程、垃圾處理、污水處理、水生態修復等需要長期運維的項目中，探索推行“投融建管營”一體化投融資模式。二是加大財政資金投入和保障力度，建立健全財政保障制度，堅持將黑臭水體治理列入財政預算管理，并作為公共財政支出的優先保障領域，加大黑臭水體治理投入力度。三是拓寬財政資金籌措渠道，大力盤活財政存量資金，并積極爭取上級（國家級和省級）資金支持，保障黑臭水體治理資金來源。

參考文獻：

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[2]? 銅川市人民政府[R/OL].http：//www.tongchuan.gov.cn/.

[3]? 王曉玲，王鴦鴦，苗忠梅，等.我國城市黑臭水體成因分析及治理建議[J].中國環保產業，2018，（12）：52-53.

[4]? 趙曄.城市黑臭水體整治實現長制久清存在的風險與對策[J].給水排水，2019，（4）：44-49.

[責任編輯 張宇霞]

收稿日期：2019-08-19

基金項目：天津市哲學社會科學規劃項目（TJYY16-010）階段性研究成果之一

作者簡介：儲誠山（1969-），男，安徽岳西人，副研究員，從事應用經濟學和生態環境研究。