新中國成立70年來國防交通建設發展歷史回顧

國防交通是為國防建設服務的鐵路、道路、水路、航空、管道、郵電通信等組成的交通體系，是實施國家防務的重要物質基礎，也是國防動員的重要內容，對于捍衛國家主權、領土完整和安全具有十分重要的意義。新中國成立70年來，我國國防交通建設經歷起步與探索、創新和奮斗，在提高平時服務、急時應急、戰時應戰能力，推動軍地資源優化配置、合理共享，促進經濟建設和國防建設協調發展等方面取得了巨大成就，積累了寶貴經驗。認真總結其發展特點和規律，對于深化理性認識，促進我國國防交通事業快速發展，具有重要意義。

一、70年來國防交通事業的發展歷程

經過70年的建設發展，我國國防交通事業發生了翻天覆地的變化，規模和范圍不斷擴大、能力和水平不斷提高。

（一）新中國成立初期艱難起步。新中國成立初期，百廢待興，國家主要致力于國民經濟的恢復，國防交通工作的重點是恢復被戰爭破壞的交通線路和興建必要的、急需的交通設施。雖然尚未建立獨立的組織機構，但由于國防建設和保障抗美援朝戰爭的需要，國防交通建設被提到了黨和國家的重要議事日程，并被列入國民經濟長期建設規劃?！?950年11月軍委軍事運輸司令部成立，隨后在各大軍區、海軍、空軍組建軍事交通機關，在鐵路、水路沿線組建軍事代表辦事機構，由軍區實施垂直領導，負責組織和監督軍事運輸任務的完成?！雹賱Ⅳ斆瘢骸盾娛陆煌▽W》，北京：解放軍出版社，1999年，第51頁。1951年1月，總參謀部、鐵道部、交通部聯合頒發了《中央人民政府人民革命軍事委員會軍事運輸機關臨時條例》，第一次就國防交通有關事宜作出規定，并將其列為軍事交通機關和鐵道、交通部門的基本職責和共同任務。抗美援朝戰爭結束后，現代戰爭中的交通運輸及平時動員準備，作為一個戰略問題引起黨、國家和軍隊的高度重視。在“一五”計劃期間，根據國家過渡時期總路線的要求，國防交通運輸以鐵路建設為主，改造利用既有線路，修建一些必要的新線，相應發展內河和航海運輸以及公路、航空運輸。“建設項目主要布局在長江以北，包頭、蘭州以東原有鐵路沿線。重點修建了通達少數民族地區的康藏、青藏、新藏、青新、川黔、滇黔等干線公路。”①陸士井：《中國公路運輸史》，北京：人民交通出版社，1990年，第324頁。1958年開始的“大躍進”，造成國民經濟畸形發展，交通運輸一度出現全面緊張，導致運輸秩序混亂?！敖涍^1962年以后的全面整頓，交通運輸設備得以整修，運輸秩序得以整頓?！雹诳偤筌娊徊浚骸吨袊嗣窠夥跑娷娛陆煌ㄊ贰?，北京：解放軍出版社，1989年，第424頁。按照當時“準備打仗”的戰略方針，國家從加強戰備需要出發，結合“三線”建設和“三北”國防工程建設，修建了一批具有重要戰略意義的國防公路、干線鐵路和交通戰備工程設施。1965年4月，國防部、鐵道部、交通部聯合頒發《中國人民解放軍駐鐵路、水路沿線交通運輸部門軍事代表試行條例》。這一時期，國防交通的組織、制度和理論建設全面啟動和發展，初步形成了我國國防交通體系的框架，為后續的建設發展打下了良好的基礎。

（二）“文革”中緩慢前行。自1966年5月開始的“文化大革命”，使國防交通工作遭受嚴重干擾和挫折，成立于1963年的軍委和各大軍區交通戰備規劃小組，因“文化大革命”終止了工作。軍委對國防交通體制進行調整，總參軍事交通部劃歸總后建制，改稱總后軍事運輸部，各軍區軍事交通部也劃歸后勤部。1969年2月，鐵道兵學院軍事交通系被撤銷，從此，軍交部門的干部直接來源于部隊，軍交干部的培養主要依靠在職學習。盡管如此，由于全國上下“準備打仗”，戰備的“弦”繃得很緊，國防交通建設仍被擺到了重要位置，國防交通基礎設施建設仍有所發展，其中戰場交通網路建設是重點。這一時期，毛澤東、周恩來、鄧小平、葉劍英等都曾親自提出或審定一些重要國防交通建設項目和建設規劃。③參見總后軍交部：《中國人民解放軍軍事交通工作大事記》，北京：解放軍出版社，1985年，第158頁。國家投入大量經費用于交通建設，每年有幾千公里公路竣工，10年間共修國防公路3萬余公里。特別是結合軍事要求建成的貴昆、成昆、京原、湘黔、青藏、南疆等干線鐵路和天山公路、蘭宜公路等干線公路，以及整治的戰備航道，形成了我國國防交通的戰略骨架。

（三）十一屆三中全會以后全面發展。1978年十一屆三中全會以后，國防交通建設適應新形勢要求，堅持平戰結合，在深化改革中全面發展。這一時期，軍隊建設指導思想發生戰略轉變，從立足于早打、大打、打核戰爭的臨戰狀態轉到和平時期建設軌道上來。同時，隨著改革開放的不斷深化，社會主義市場經濟體制逐步確立。國防交通建設適應這一新的形勢，圍繞提高綜合保障能力和快速反應能力，加強交通戰備全面建設。國務院、中央軍委和各大軍區、各省、自治區、直轄市交通戰備領導小組相繼恢復，組織機構逐步健全。1986年，全國交通戰備平戰結合會議召開，明確了新時期交通戰備工作的指導思想，制定了“全面規劃、突出重點、平戰結合、著眼未來”④總后軍交部：《中國人民解放軍軍事交通工作大事記》，第232頁。的十六字原則。1987年5月，大興安嶺北部發生特大森林火災，擔任撲火任務的部隊和救災物資能否從千里之外以最快的速度運往災區，成為撲火救災的關鍵。交通運輸部門采取了一系列非常措施，大大提高了運輸保障能力，使參加撲火救災的3.5萬多名指戰員、1000多臺汽車和7000多噸物資，均比計劃提前運到撲火前線，為撲火救災贏得了寶貴時間。⑤參見總后軍交部：《中國人民解放軍軍事交通工作大事記》，第258頁。

（四）新形勢下跨越式發展。20世紀90年代后，國防交通建設著眼新的形勢任務，實現了跨越式發展。1995年國務院頒布的《國防交通條例》，將國防交通基本任務釋義為“完成軍事運輸和交通保障任務”。保障戰時和平時的國防交通順暢，從而保障部隊的機動和裝備物資的運輸，是國防交通的根本任務和主要目標。1998年夏季，我國長江、嫩江、松花江流域發生特大洪水，黨中央、國務院、中央軍委迅即決定大規模動用軍隊投入抗洪搶險戰斗。在歷時57天的運輸保障中，完成鐵路輸送抗洪部隊421列，約26萬人，10余萬噸物資。沈陽、南京、廣州三個軍區出動車輛1.6萬多臺，運送人員102萬人次，物資52萬噸。航空輸送成建制部隊77架次，1.2萬余人。出動船艇200多艘次,輸送2.4萬人次。民航部門為配合空軍緊急空運，共飛行2710架次，利用民航航班運輸救災人員和物資。這次部隊大規模投入抗洪搶險戰斗，是對軍隊機動輸送能力和國防交通應急動員體制的一次全面檢驗。這一時期，修建了大批具有軍事交通意義的交通道路，促進了國防交通網路規模的擴大和結構的改善；交通專業保障隊伍建設得到加強；國防交通體制在改革中得到不斷完善，綜合保障能力和快速反應能力得到增強。2007年，國務院、中央軍委出臺《關于進一步加強交通戰備工作的意見》，對各類國防交通保障計劃和動員方案進行了明確。此后全國各軍區以及省、市、自治區和鐵道、交通、電信、民航等部門的戰時交通保障計劃基本編制完成，并根據信息化戰爭的特點和軍事斗爭的重點進行了必要的補充調整。各級國防交通主管機構還在原有計劃的基礎上編制了應急交通保障計劃。2008年組建交通運輸部，國防交通體制改革邁出實質性步伐。

（五）新時代深度融合發展。黨的十八大以來，國防和軍隊改革不斷深入，軍民融合發展已上升為國家戰略，國防交通進入深度融合發展的新階段，國防交通建設突飛猛進，為加快建設軍地一體的戰略投送體系奠定了堅實基礎。以大中型運輸企業為依托，在戰區范圍內實現了利用大型民航貨機裝載裝備和建制部隊跨區遠程航空投送，推進運輸投送更深程度的融合，打造了新型的戰略投送能力。為了維護國家安全和發展利益、深化軍民融合、提升戰略投送能力，推動國防交通建設依法運行、持續發展，2016年9月3日，十二屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《中華人民共和國國防交通法》，并于2017年1月1日起施行。這是黨的十八大以來第一部國防軍事立法，它的出臺標志著我國國防交通建設和發展進入了新時代。依托國家和軍隊信息化資源，加強了國防交通指揮控制、數據保障、基礎環境、空間地理平臺及標準規范建設，拓展了國防交通信息專網延伸，進一步實現了信息網絡通道互聯互通，提高了基于信息系統的國防交通體系保障能力。例如，2017年四川九寨溝發生地震時，相關部門通過“民用運力動員潛力實時掌控與指揮調度平臺”，在1個小時內調動位于九寨溝縣方圓200公里內的4706名司機，作為救援行動的后備力量。同年，國家國防動員委員會印發《規劃》，部署“十三五”期間國防交通建設工作，明確“聚焦能力、體系推進，創新驅動、融合發展，強化法治、厚植根基，軍民兩利、集約高效” 5項任務，為今后建設發展進一步指明了方向。

二、70年來國防交通建設發展的主要特點

（一）經濟水平影響國防交通建設的總體規?！，F代交通工具和交通設施是生產力與科學技術發展的產物，經濟實力是國防交通建設與發展的基礎。生產能力和科技水平不僅直接關系到交通工具、交通線路和交通設施等建設的數量和質量，也關系到交通資源（鋼鐵、橡膠、石油、煤炭等）建設狀況。因而，可以說經濟發展水平決定著國防交通總體建設發展的規模水平。通常，國防交通發展規模與經濟水平成正比。新中國成立以來，隨著國民經濟的快速發展，我國鐵路、公路、水路、航空等立體交通建設得到全面推進。目前，全國各戰區間，以及從戰略后方到主要戰役方向，基本形成了以鐵路為骨干，以公路、水路、航空為分支的戰略、戰役國防交通體系。到2015年底，我國公路總里程達457.73萬公里，鐵路總里程12.1萬公里（高鐵1.9萬公里），油氣管道11.2萬公里，萬噸級以上泊位2221個，全國民航運輸機場多達210個。

（二）國防交通的建設發展具有國防建設和經濟建設雙重效益。歷史表明，幾乎所有的重要交通干線在經濟建設和國防建設中都發揮了作用。歷史上許多國防交通干線最初修建時完全是或主要是從國防角度出發，其后卻在經濟建設中也發揮出重要作用。20世紀60年代中期，越南戰爭期間，為了援越抗美，我國在廣西南部開始修建防城港，隨后盡管戰爭形勢朝著有利于越南的方向發展，但周恩來總理指示：不管越戰停戰與否，防城港都要擴建為對外貿易的港口。1973年，越、美和平談判簽字，美軍撤出越南，針對防城港今后的去向問題，周總理又指示：“防城港要繼續擴建?！雹僦泄矎V西壯族自治區委員會黨史研究室：《周恩來與廣西》，廣西：廣西人民出版社，1998年，第206頁。根據周總理的指示，防城港建設成一個萬噸級碼頭。改革開放后，防城港作為我國距越南最近的海港，成為廣西對外開放的重要港口和西南地區的重要出海通道。

（三）戰爭既破壞又促進國防交通的建設發展。戰爭的各個環節都離不開交通，國防交通為戰爭提供保障和支持。在國防交通發展過程中，戰爭起著相反相成的作用。一方面，戰爭對國防交通產生破壞作用。戰爭中，作戰雙方總是想方設法破壞對方的交通條件和設施。在抗美援朝戰爭期間，中國人民志愿軍一切補給完全依靠國內供應，交通主要依靠鐵路、公路。聯合國軍仰仗其空中優勢，對朝鮮北方鐵路、公路實施狂轟濫炸，特別是對以鐵路為重點的后勤補給線進行所謂的“絞殺戰”。①參見張連松：《近現代戰爭后勤史》，北京：海潮出版社，2003年，第264頁。中國人民志愿軍為確保交通補給線的暢通，采取了搶修、搶運、防空三位一體的作戰方針，敵炸我修，始終保持運輸不斷。三年間，共向前方運送部隊和作戰物資23.2萬余車，從朝鮮接運回國傷員8762車，建設了一條打不爛、炸不斷的鋼鐵運輸線，徹底粉碎了美帝國主義的“絞殺戰”。另一方面，戰爭也促進了國防交通的發展。在戰爭中有時需要新修和改造許多交通線路。例如，中越邊境自衛還擊作戰初期，在云南方向，有關部門動員了1.4萬多輛汽車，在縱深200多公里的地域內活動，交通相當擁擠，有時在一條100多公里的路段就行駛著8000多車輛。一條四級公路最大日通車量曾達2000輛，超過設計標準好幾倍。②參見池湘慶：《關于綜合運輸現狀和發展問題》，《國防交通》1988年第2期。部隊出擊時，曾經出現過兩個軍密集行駛在同一條公路上的情況，如果不是我軍掌握住制空權，后果是不堪設想的。當時戰區指揮機關及時向中央報告，國家立即撥款2.5億元搶修了公路，從而保障了作戰任務的完成。

三、70年來國防交通建設的經驗啟示

（一）采取平戰結合、軍民融合的原則，確保國防交通建設可持續發展。平戰結合、軍民融合，始終是我國國防交通建設與發展所堅持的一條基本原則。“在國防交通建設過程中，既考慮到平時國家和地方交通建設要求，又考慮戰時需要；既滿足軍隊和國防需要，又兼顧經濟和社會發展需要。交通建設平戰結合、軍民融合，是交通本身具有的經濟、軍事雙重性質和任務決定的，也是世界各國普遍采取的做法?！雹鬯螌W先：《軍事后勤學教程》，北京：解放軍出版社，2002年，第273頁。我國采取的主要形式是在國家和地方交通建設中貫徹國防要求，盡可能在制度上保證軍隊有關部門和國防交通主管機構對重大交通建設計劃和具體建設項目的知情權、建議權和參與權。改革開放以來，國防交通建設的科研和建設投資改變了過去單純依靠國家投入，社會受益的傳統模式，本著“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，把風險與效益很好地結合起來，引入了投資主體多元化，建設資金多渠道的機制。國家為支持交通發展，批準建立了鐵路、公路、港口、內河及機場建設基金，從而使交通建設有了一個長期、穩定的資金來源。出臺了中央和地方合資建設鐵路的政策和吸引國外資金投資建設交通設施的政策和規定，充分調動各方面建設交通設施的積極性。

（二）堅持政府統籌規劃，確保國防交通的協調發展和重點建設。國防交通工作既是軍隊后勤保障工作的一個方面，又是國家交通運輸的一個部分，既是軍事活動，又是經濟活動。因此，國防交通工作必須從全局出發，協調發展。國防交通的基礎是國家交通，國家交通是實施交通保障的依托?，F代國防交通是一種“大交通”概念，它是涉及軍隊和地方、平時和戰時、前方和后方等諸多要素的大系統，需要從戰略和全局高度進行總體籌劃和設計。而統籌規劃是為了更好地把握重點。只有重視研究解決交通保障中的重點難點問題，才能不斷提高整體保障能力和快速反應能力。因此，國防交通建設必須在黨中央的領導下，著眼全局，超前考慮，統籌規劃，在此基礎上，根據軍事斗爭準備的需要，不斷調整和改變國防交通的建設規劃和節奏。十一屆三中全會以后，主要是對戰時指揮工程，搶修、搶建設施和防護工程進行調整和完善，使戰備工程設施向現代化、科學化方向發展，搞好綜合利用，為經濟建設服務。《國防交通條例》頒布后，根據國家、地方交通建設的發展情況，各級國防交通主管機構及時修改補充了交通戰備規劃，重點加強了主要作戰方向以及通往戰役后方和戰略縱深的道路建設，逐步開辟了新的空中軍事運輸航線。實踐證明，充分發揮“大交通”優勢，貫徹軍地協作、資源共享理念是抓好國防交通建設的必由之路。各級國防交通主管機構要在國家和地方交通建設中積極提出貫徹國防要求的合理化建議，管好用好國家專項建設資金，有效改善重點地區、重點方向的交通條件。

（三）加大戰略運輸力量的投入，確保國防交通建設適度超前。交通在經濟建設和國防建設中都具有先行的作用。國防交通戰略運輸網建設，在整個國防建設進程中應適度超前，否則會影響國民經濟和國防建設的穩步和持久發展。歷史上因國防交通戰略運輸網建設超前而在戰爭中占得先機，并最終獲勝的例子不勝枚舉。從某種意義上講，未來信息化戰爭中“打后勤”，打的就是部隊的投送能力、機動能力和物資補給能力。因此打贏未來信息化局部戰爭，強大的戰略投送能力和戰場運輸能力，顯得尤為重要。經過四十年改革開放，我國已成為世界第二大經濟體，物資生產、裝備制造、運輸投送等能力空前提升，支撐戰爭潛力巨大。因此，在發展國防交通的進程中，可以適度超前設計，加大投入，特別要利用現代科技研發形成對敵領先優勢，讓“長板”更長；以戰略海、空運為重點，繼續保持高速鐵路發展優勢，開展航天科技的國防交通領域運用，大力發展國防交通數字化裝備，提高國防交通保障的現代化水平。

（四）建立健全組織、完善法規，確保國防交通建設依法管理。國防交通建設涉及面廣、周期長、標準高。我國交通運輸實行的是分系統、分行業管理，而國防交通是一個不可分割的整體，其建設與管理涉及政府、軍隊、企業等眾多部門和行業，具有高度的多元性、綜合性和復雜性。作戰力量的聚集和形成對抗必須依靠交通來完成。特別是信息化條件下，大量的物質流更需要交通來支撐，戰爭潛力的轉化也需要交通運輸來實現。這些都需要國家設立專門機構來統一領導。改革開放以后，各級政府成立了國防動員委員會，將國防交通納入國防動員范疇，使國防交通的組織領導得到了強化。同樣，依法管理，作為國防交通適應市場的主要手段，也是確保國防交通建設的有效手段。但市場經濟的發展使人們的經濟利益觀念增強，追求企業經濟效益與國防交通的國防效益要求有時會發生矛盾，國防交通建設投資體制改革，也會使部門、地區的利益與國防交通所要求的全局利益發生矛盾，這些矛盾都是國防交通建設特殊性與市場經濟普遍規律之間存在較大差異造成的。對此，國防交通工作既要適應市場，又要超越市場，充分體現國家意志的強制性，根本的辦法就是建立健全各項法律制度，依法實施管理。2017年1月1日起施行的《中華人民共和國國防交通法》，用法律明確和規范政府、軍隊、企業和公民在國防交通活動中的責任、權利和義務，有利于調整國防交通傳統發展模式，重塑國防交通現代組織形態，轉變國防交通運作方式，健全完善國防交通基本制度，提高國防交通工作的法治化水平，因此，我們必須在未來的國防交通建設實踐中加以貫徹，切實發揮出這一法規的應有效能。