人民軍隊審計制度的建設(shè)與發(fā)展

軍事審計制度，是指軍事審計機構(gòu)檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他財政收支、財務(wù)收支相關(guān)資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財政收支、財務(wù)收支真實、合法和效益的法律法規(guī)。人民軍隊的審計制度誕生于革命戰(zhàn)爭時期，發(fā)展于社會主義革命和建設(shè)時期、逐步完善于改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，特別是黨的十八大以后，人民軍隊審計制度實現(xiàn)了革命性體系性重塑。

一、革命戰(zhàn)爭時期人民軍隊審計制度

1927年9月，秋收起義部隊在三灣改編后，實行經(jīng)濟民主制度，連隊成立士兵委員會，代表士兵參與部隊經(jīng)濟監(jiān)督，這是人民軍隊建立審計制度的初步嘗試。1932年2月17日，中華蘇維埃共和國中央革命軍事委員會頒布《經(jīng)濟公開條例》，依照該條例規(guī)定，紅軍各級普遍建立審查委員會，履行軍事經(jīng)濟監(jiān)督職能，是紅軍中最早的審計機構(gòu)。《經(jīng)濟公開條例》作為紅軍軍事審計工作的首部法規(guī)，主要包括三項內(nèi)容：一是賬目審查，二是賬目公開，三是賬簿及單據(jù)保存。1934年2月20日，中華蘇維埃共和國臨時中央政府頒布《中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會審計條例》，它是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命政權(quán)頒布實施的第一部專門的審計法規(guī)。《條例》共19條，規(guī)定了建立審計監(jiān)督制度的目的、審計職權(quán)、審計體制、審計范圍和任務(wù)、審計工作報告制度、審計程序等。《條例》規(guī)定中央審計委員會審查的事件包括海陸空軍預(yù)算、決算，從而將軍事審計納入了國家審計范疇。

抗日戰(zhàn)爭時期，中央軍委機關(guān)和八路軍、新四軍均廣泛建立軍事審計機構(gòu)，為加強軍隊財經(jīng)管理發(fā)揮重要作用。1938年11月，中央軍委設(shè)立財政委員會，下設(shè)審計處。凡軍委所屬后方各機關(guān)、部隊、學(xué)校之按月或臨時收支預(yù)決算，必須先行送交審計處審核。1939年，八路軍總供給部財政處下設(shè)審計科負責審計工作。1941年，八路軍總部頒布《審計條例》，規(guī)定總部設(shè)立總審計委員會，各戰(zhàn)略區(qū)設(shè)審計委員會，旅團設(shè)審計組。實行三審制度，團級為初審，旅級為復(fù)審，戰(zhàn)略區(qū)（師）為決審，總部為最后稽核備案。1941年1月，新四軍在軍財經(jīng)部下設(shè)審計科負責審計工作。4月，新四軍軍分會發(fā)出通知，規(guī)定了師、旅、團審計權(quán)限。

解放戰(zhàn)爭時期，人民軍隊迅速發(fā)展壯大，為嚴格財經(jīng)管理，確保后勤供應(yīng)，奪取全國勝利，中央軍委更加重視審計工作。1948年12月，中央軍委召開后勤會議，要求野戰(zhàn)軍、大軍區(qū)、軍、二級軍區(qū)，均應(yīng)設(shè)立審計委員會，各團與分區(qū)要設(shè)有審計小組，這些審計機構(gòu)的職責，不僅限定于審核和批準各種預(yù)決算，掌握人員馬匹數(shù)目，而且還必須有組織、有計劃地去檢查和督促各后勤機關(guān)貫徹各種制度，克服貪污浪費現(xiàn)象。1949年1月后，人民解放軍統(tǒng)一整編為4個野戰(zhàn)軍和5個大軍區(qū)，各野戰(zhàn)軍和大軍區(qū)按中央軍委要求，結(jié)合自身實際，健全審計機構(gòu)，制定審計法規(guī)，開展審計工作。1949年6月，中央軍委頒發(fā)《中國人民革命軍事委員會后勤部供給制度（草案）》，統(tǒng)一了全軍審計制度。

二、社會主義革命和建設(shè)時期人民軍隊審計制度

新中國成立后，軍隊經(jīng)費開始由國家供給。中央人民政府政務(wù)院（后改稱國務(wù)院）是批準軍費開支的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。1950年2月，在國務(wù)院總理兼軍委副主席周恩來的直接領(lǐng)導(dǎo)下，成立了由總后勤部部長、總參作戰(zhàn)部部長和國家財政部常務(wù)副部長組成的“三人審計委員會”，協(xié)助總理工作，凡各項軍費預(yù)算的確定和撥款數(shù)額，均先由“三人審計委員會”審查，報總理審批后方能生效。抗美援朝戰(zhàn)爭爆發(fā)后，臨時性的開支增多，1950年11月，又將原“三人審計委員會”改為由中央財經(jīng)委員會宋劭文、財政部戎子和、總后勤部楊立三、宋裕和及張令彬組成的“五人審查小組”，規(guī)定凡各項軍費開支，均由總后勤部根據(jù)各軍區(qū)、軍兵種、總部各部門和志愿軍司令部、后勤部提出申請，然后經(jīng)由聶榮臻代總參謀長簽署意見后轉(zhuǎn)呈中央財經(jīng)委員會。屬一般性的預(yù)算開支，報中央財經(jīng)委員會主任陳云、副主任薄一波、李富春批準；屬重要預(yù)算開支的，轉(zhuǎn)呈周總理批準后，交“五人審查小組”辦理。

20世紀50年代，東北、華北、西北、華東、中南和西南六大行政區(qū)相繼在財政部門設(shè)立了審計機構(gòu)，亦兼負軍事審計職能。如華東區(qū)在軍政委員會財政部經(jīng)費管理處設(shè)立了軍費審計科，西北財政經(jīng)濟委員會審計處負責審核轄區(qū)內(nèi)軍隊一切經(jīng)費開支。

中國人民解放軍總部、各大軍區(qū)和各級部隊在各自職權(quán)范圍內(nèi)制定頒布一系列軍隊審計法規(guī)制度。如總部制定的審計法規(guī)《1950年財務(wù)制度》，其中第4章專門對軍隊審計工作進行了規(guī)范。各大軍區(qū)按照中央軍委的要求，相繼頒發(fā)了本軍區(qū)的審計規(guī)章，如1951年2月，西南軍區(qū)發(fā)布《1951年度財務(wù)制度》，其中第七章為審計制度。4月，西北軍區(qū)發(fā)布《1951年供給關(guān)系與預(yù)算、決算制度》，其中第5部分為審計制度。5月，華北軍區(qū)發(fā)布《1951年供給財務(wù)制度》，其中第5章包括審計制度的內(nèi)容。同月，華東軍區(qū)也發(fā)布《1951年財務(wù)制度》，其中第4章為審計制度。各大軍區(qū)發(fā)布的審計制度，內(nèi)容主要包括審計的職權(quán)和范圍、審計機關(guān)的設(shè)立及分工，各級審計機關(guān)的職責等。1954年后，軍事審計監(jiān)督制度被軍事財政監(jiān)察制度取代，審計部門被撤銷，審計工作改由財務(wù)部門負責辦理。為規(guī)范、指導(dǎo)財務(wù)部門的審計工作，1961年5月總后勤部頒發(fā)了《中國人民解放軍審計制度》，規(guī)定軍事審計的方式以事前審計和送達審計為主。由于當時軍隊審計力量不夠充足，軍事審計較少使用就地審計，這也導(dǎo)致了一些問題，如東北軍區(qū)審計部門在總結(jié)1963年的審計工作時，發(fā)現(xiàn)因為審查預(yù)算很少進行實地了解情況（人少難以做到），只能從預(yù)算中審核，常常發(fā)生與實際不相符合的現(xiàn)象，上半年情況特別嚴重，曾有22項軍費預(yù)算大于決算20%多，同時將經(jīng)費積壓相當長時間，甚至有半年之久。在審計方法上，審查書面資料的方法運用最為普遍，審計人員主要依據(jù)財經(jīng)法規(guī)、標準、制度，對各級部隊的相關(guān)預(yù)算表、決算表、計算表和憑證、賬簿進行審查。在運用審查書面資料方法的同時，也在一定程度上對部隊的人員、武器裝備實力，以及糧食、現(xiàn)金等展開調(diào)查、統(tǒng)計、核實。

三、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期人民軍隊審計制度

改革開放以后，人民軍隊依據(jù)憲法和法律，重新建立了軍事審計機構(gòu)、健全審計制度。1985年7月31日，中央軍委批準成立中國人民解放軍審計局，1992年8月改稱解放軍審計署，編制在總后勤部。與之相適應(yīng)，總參謀部、總政治部、總裝備部和各大軍區(qū)、軍兵種也成立了審計局，軍級單位則成立了審計處。1987年1月，我軍頒發(fā)《中國人民解放軍審計工作條例（試行)》。經(jīng)過試行修訂后，于1995年4月10日中央軍委正式向全軍頒布了《中國人民解放軍審計條例》（2007年1月中央軍委又重新修訂）。該《條例》是我軍在新形勢下組織實施審計監(jiān)督的基本法規(guī)，它的頒布施行，對于推動我軍審計工作的發(fā)展，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用，具有重要的意義。

該《條例》共7章46條，其內(nèi)容主要包括：軍隊審計機構(gòu)和人員，審計部門職責，審計部門職權(quán)，審計工作程序，獎勵與處罰，附則等。其中，第1條規(guī)定：“為了加強軍隊的審計監(jiān)督，維護軍隊財經(jīng)秩序，提高軍事經(jīng)濟效益，促進軍隊革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國審計法》和軍隊實際情況，制定本條例。”這說明國家審計法是軍隊制定審計法規(guī)的直接法律依據(jù)。第7條規(guī)定：“中國人民解放軍審計署，在中央軍事委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全軍的審計工作。”這說明，軍隊負責審計事務(wù)的最高機構(gòu)是中國人民解放軍審計署，審計署直接對中央軍委負責，并對包括軍委各總部機關(guān)在內(nèi)的一切部門的相關(guān)業(yè)務(wù)進行審計。第2條規(guī)定：“軍隊實行審計監(jiān)督制度”；第3條規(guī)定：“一切有經(jīng)濟活動的軍隊單位和部門，依照本條例規(guī)定接受審計監(jiān)督。”這就明確了軍隊審計部門依照本條例規(guī)定的職權(quán)和程序，對各級各部門、各企業(yè)事業(yè)單位的財務(wù)收支、國有資產(chǎn)，以及其他有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益進行審計監(jiān)督，而且軍隊審計部門依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他部門和個人干涉。軍隊審計部門作出的審計決定，被審計單位和有關(guān)單位必須執(zhí)行，并應(yīng)當向?qū)徲嫴块T報告執(zhí)行情況。我軍《審計條例》不僅規(guī)定了審計機構(gòu)及其制度，而且還賦予軍隊各級審計部門具有實施監(jiān)督檢查權(quán)和對被審計單位、個人的行政處理權(quán)以及經(jīng)濟處罰權(quán)。為保證軍隊審計工作的有效展開，該《條例》還規(guī)定了軍隊審計采取雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即“對本級首長和上一級審計機關(guān)負責”。各單位的審計部門對本級首長負責并報告工作，日常工作由本級后勤機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，未設(shè)立審計機構(gòu)的單位，審計工作由本單位財務(wù)部門負責，各級審計部門的審計業(yè)務(wù)都要以上級審計部門領(lǐng)導(dǎo)為主，下級審計部門應(yīng)當如實向上級審計部門報告工作。

中央軍委頒布《審計條例》，從軍事法規(guī)上確立了我軍現(xiàn)行的審計制度，各總部、軍兵種和大軍區(qū)據(jù)此進一步制定審計規(guī)章，使我軍審計工作全面走上了法治化軌道。如：1996年4月總參謀部、總政治部、總后勤部頒發(fā)《軍隊審計工作程序規(guī)定》，1997年4月總參謀部、總政治部、總后勤部頒發(fā)《中國人民解放軍裝備審計規(guī)定》，2000年6月總后勤部頒發(fā)《軍隊預(yù)算外經(jīng)費審計暫行規(guī)定》，2002年2月總后勤部頒發(fā)《軍隊物資、工程、服務(wù)采購審計規(guī)定》，2005年1月總政治部、總后勤部頒發(fā)《軍隊領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟審計評價標準（試行)》等幾十個全軍性的審計規(guī)章。與此同時，各大單位及其審計部門還結(jié)合本單位實際，頒發(fā)了各類審計制度規(guī)定300多個。這些審計規(guī)章及規(guī)范性文件，基本涵蓋了我軍經(jīng)濟活動的方方面面。

四、黨的十八大后人民軍隊審計制度

黨的十八大以來，黨中央、中央軍委對軍隊審計工作高度重視。習(xí)近平先后40多次批閱軍隊審計工作情況，19次作出重要指示，為新形勢下做好軍隊審計工作指明了前進方向，提供了根本遵循。2013年底，習(xí)近平在軍委擴大會議上明確提出要進行軍隊審計制度改革；2014年10月，習(xí)近平在古田全軍政治工作會議上，親自宣布將解放軍審計署從總后勤部劃歸中央軍委建制領(lǐng)導(dǎo)；2015年11月，習(xí)近平在軍委改革工作會議上提出組建中央軍委審計署，改革審計監(jiān)督體制，全部實行派駐審計；2016年6月，全軍審計系統(tǒng)按“區(qū)域設(shè)置、統(tǒng)管統(tǒng)派”新方式運行，至此軍隊審計體制實現(xiàn)了革命性體系性重塑；同年12月，中央軍委發(fā)布最新修訂的《軍隊審計條例》，按照審計監(jiān)督全覆蓋的根本要求，新增了政策法規(guī)審計、價格行為審計、無形資產(chǎn)審計、軍民融合項目審計等內(nèi)容；建立了干預(yù)審計工作行為登記報告制度，細化了審計回避的具體情況；明確了廉潔從審紀律，完善了審計信訪制度，并進一步強化了對審計權(quán)力行使的監(jiān)督等。