對比和啟示：歐洲、美國和中國三國綠證機制的優劣

文 | 時璟麗

作者供職于國家發展和改革委員會能源研究所

“十四五”初期，陸上風電、光伏發電成本將基本具備經濟競爭力，屆時將實現全面去補貼。在消費側，強制性的責任權重機制和自愿性的綠色電力認購機制將對可再生能源電力發展具有長效作用。

可再生能源綠色電力證書及交易機制是國際上促進可再生能源電力發展的機制之一。一般情況下，其產生過程是：政府對可再生能源發電企業或項目進行認證，通過認證后的企業或項目每產出一定量（通常為1兆瓦時）的可再生能源電力，即可獲得一份合規的綠色證書。綠色證書可以與物理電量捆綁銷售，也可單獨銷售。作為可再生能源發電計量憑證，綠色證書可以用于完成可再生能源電力配額計量，也可作為用電企業和個人消費綠色電力的證明，也可進行交易和兌換貨幣，在不同國家和地區具體規則有一定差別。

歐洲和美國綠色證書機制已經實施多年，以下針對綠色證書機制尤其是自愿認購市場，對比機制建立目的、特點和實施情況，希望對完善我國綠色證書機制以啟示。

歐洲：綠色證書自愿市場與配額強制市場、電價或溢價政策并行，相互獨立且范圍不交叉

歐洲綠色證書的正式名稱為Guarantees of Origins（來源擔保證書，以下簡稱GO），于2002年開始實施，所有歐盟成員國以及挪威、瑞士認可和實施GO制度。所有GO都要提供有關技術類別和發電項目信息等，可再生能源發電企業和電量購買企業、電力用戶可進行雙邊交易（2017年前GO可在歐洲能源交易所市場進行開放交易，2017年開始只能在發電企業和買方之間進行雙邊交易），交易可跨境，可與電力銷售相互獨立。由于GO交易所受的限制較電力市場交易少，歐洲GO市場一體化程度高。

操作方式上，歐盟通過2009/28/EC指令，要求所有歐盟成員國必須建立國家GO登記處，建立了名為“歐洲能源證書系統（EECS）”的聯合標準，并成立發行機構協會（AIB）負責管理。目前，20個歐洲國家符合EECS要求并使用AIB系統。通過各國國家登記處，可追蹤每一個GO的發行、轉讓和撤回。如果電力消費者購買了GO，并作為交付或消費綠色電力的證明，則在證書登記處就相應取消GO，避免重復計算。GO有效期為自出具之日起12個月，即頒發的GO必須在12個月內交易或取消，否則證書過期，從系統中撤回。

歐洲GO機制實際是綠色證書自愿市場，挪威、瑞典等國家同時建立了有配額義務的綠色證書強制市場，但與GO系統是相互獨立的，且明確GO不能用在管控特定電力消費者的配額機制上。

此外，已經獲得固定電價（F I T）或溢價（FIP）政策的電量也被排除在GO機制之外，如德國長期以來對可再生能源實施固定電價機制，有資格獲得GO的可再生能源電量僅為可再生能源總電量的14%左右。2019年上半年德國可再生能源電量在其全部電力生產量中占比達到44%，如果德國用電企業或個人想要獲得100%可再生能源電力，可行方式之一是購買GO。

鑒于上述原因，德國購買方所購的大部分GO都是從其他國家進口的。GO價格由各可再生能源發電企業確定，近年來GO市場供大于求，價格水平較低，各國之間GO價格差異也較大，如比利時帶有GO的電價比無GO的電價高出1-2歐分/千瓦時，德國則為0.5-0.8歐分/千瓦時，挪威則僅約0.2-0.3歐分/千瓦時。從市場量看，2015年歐洲交易的GO量達到5500億千瓦時，約占可再生能源發電總量的一半，覆蓋面較廣泛。

美國：自愿交易與強制市場并存、采購和交易方式靈活多樣的格局

美國綠色電力市場運行已有20多年的時間，通過各州政府的推動和市場主體的積極參與，強制市場與自愿交易量增加，在推進可再生能源發展、提高綠色電力消費意識方面作用和顯現度加大。

美國的強制市場基于電力市場和配額制，被稱為規范市場，電力銷售企業在特定時間段內需要采購或達到一定比例的可再生能源發電量，很多州以零售電量百分比作為配額標準。電力銷售企業可自行生產可再生能源電力，或者從其他可再生能源發電企業購買可再生能源證書，來滿足配額標準要求，不能達到要求和完成履約的責任主體會受到相應懲罰，如繳納未履約罰金（各州金額不等，一般10-50美元/兆瓦時）。目前，美國有37個州和哥倫比亞特區及4個領地實施了可再生能源強制配額制度或非強制的目標要求。在實施強制配額制度的29個州中，2017年100%完成要求的州數占比達到86%。

相比強制市場，美國的自愿市場供應渠道、購買方式更加多樣且機制靈活，通常均附帶有可再生能源綠色證書。目前已經形成規模的方式有八種，其形式和主要特征如表所示，其中自愿非捆綁可再生能源證書購買方式在總綠色證書市場中占比最大，接近一半左右，近年來美國綠色證書供應量和需求均有較大幅度增長，由于可再生能源發電成本降幅快，綠色證書價格下降顯著，2014-2017年降幅超過50%，2018年以來相對平穩。

此外，美國建立了綠色電力的追蹤機制，通過帶有發電主體必要信息（技術類別、項目位置和所屬企業、裝機容量、建成時間、綠色證書電量時間等）的唯一可再生能源綠色電力證書編號，在強制市場和自愿市場中，實現了記錄綠色證書、避免重復計算和追蹤交易。

中國：發揮強制性的責任權重機制和自愿性的綠色電力認購機制對可再生能源發展的長效作用

2006年可再生能源法實施以來，在各項政策尤其是可再生能源電價、費用補償、全額保障性收購等發電側政策機制的有效推動下，我國可再生能源電力市場規模迅速增加。為引導全社會綠色消費，促進可再生能源消納利用，2017年我國在全國范圍內試行可再生能源綠色電力證書核發和自愿認購，建立了綠色證書核發和認購平臺及交易體系，并于當年7月1日正式啟動認購交易。

綠色證書交易實施兩年有余，但自愿市場交易進展緩慢，截至2019年10月中，風電核發證書2323萬份，掛牌562萬份，交易33177份；光伏發電核發證書355萬份，掛牌72萬份，交易160份。

原因是多方面的，最主要的原因是綠色證書出售收益替代國家電價補貼的定位，尤其是規定僅進入國家電價補貼目錄的項目才能出售綠色證書，而這些項目建成時間相對早，成本、價格和補貼水平相對高，造成核發和掛牌的綠色證書價格始終偏高，影響了個人、用電企業采購積極性。目前平臺上風電、光伏綠色證書價格分別為128.6-320.5元/份、600.7-772.3元/份，與歐洲GO的價格和美國非捆綁證書價格相比，相差了約10倍。

此外，一些企業雖有綠色消費意識，但在行業競爭有壓力下，能源成本仍是其主要考慮因素，尤其是在現有機制下，通過在電費中征收可再生能源電價附加，除了部分不按規定欠繳附加的自備電廠等外，實際上很多企業已經為可再生能源消費和電價補貼做出了一定貢獻，在自愿市場上再次購買綠色證書需要更強的意識，付出更多的成本。

另外，相比美國，我國的綠色證書認購和交易沒有開啟二級市場，購買方式單一，優點是啟動容易、操作簡單、不需追蹤，但也影響了市場量。

2019年我國出臺了幾項重要的可再生能源發展關鍵機制，其中可再生能源電力消納保障機制、規模化推動風電光伏無補貼平價上網項目政策的結合實施，將有助于激發綠色證書自愿認購市場。

一方面，2 019 年第一批無補貼平價項目中，風電451萬千瓦，光伏發電1478萬千瓦，市場化交易項目147萬千瓦，從項目申報和目前進程看，預期大部分項目在2020年并網。風光無補貼平價項目的八項支持措施之一是，平價和低價項目可按國家可再生能源綠色證書管理機制和政策獲得可交易的綠色證書，并通過綠色證書交易獲得收益補償，國家也將通過多種措施引導綠色證書市場化交易。近期我國風光發電成本實現了大幅度下降，平價項目意味著自2020年開始將可能有大量的價格低廉的綠色證書供應（折合幾分錢/千瓦時）。

另一方面，根據可再生能源電力消納保障機制，承擔消納責任權重的市場主體完成消納量的補充方式之一是自愿認購綠色證書，2020年是消納保障機制全面監測評價和正式考核的首年，加上超過激勵性消納責任權重的消納電量折算的能源消費量不計入該地方或企業“十三五”能耗“雙控”考核的獎勵機制，將形成購買綠色證書的新需求。

歐洲和美國綠色證書機制的共同點之一是自愿交易和強制市場并行，不同之處是美國兩個市場既可結合、相互關聯運行，也可獨立運行，綠色證書可用于滿足兩個市場并且通過有效的追蹤機制避免重復使用。歐洲不但自愿和強制兩個市場不交叉，而且與電價或溢價政策范圍也不重疊。參照歐美經驗，可通過機制設計和調整來完善適合我國發展情況和需求的綠色證書交易和管理模式。

目前我國已明確將消納保障機制和綠色證書自愿認購關聯，但從當前政策文件中的原則性條款看，以自愿認購綠色證書來作為完成消納責任權重的補充方式，存在二次使用或重復計算的問題，建議在后期具體規則設計中予以考慮和避免。

根據當前形勢，預期“十四五”初期我國陸上風電、光伏發電成本將基本具備經濟競爭力，屆時將實現全面去補貼，即發電側的價格激勵政策退出；因此在消費側，強制性的責任權重機制和自愿性的綠色電力認購機制將對可再生能源電力發展具有長效作用。建議參考國際經驗，拓寬綠色證書交易方式，并探討跨部門支持政策，如將綠色證書認購與企業綠色產品認證、稅收優惠等逐步關聯，形成可再生能源消費氛圍，發揮可再生能源綠色消費引領機制的作用。