能源市場的活力與公正監管

文 | 盧延國

作者系山東能源監管辦黨組成員

市場活力和公正監管是一個硬幣的兩面，沒有公正監管就不會有公平競爭，也就談不上市場活力。

建立和完善現代能源監管體系是能源體制革命的核心，在全面落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰略的過程中，監管工作的地位和作用日益突出。黨的十八大特別是去年以來，國家能源管理和監管機構積極推進“放管服”改革，一批新的行政審批事項進一步取消和下放，能源行業監督管理方式發生了深刻變化，能源管理和能源監管“一體兩翼”新格局基本形成。

國家發改委黨組成員、國家能源局局長章建華履新不盈一年，幾乎走遍了全部能源監管派出機構；強調要持續加強和完善能源市場監管，不斷創新監管理念和方式；市場活力和公正監管是一個硬幣的兩面，沒有公正監管就不會有公平競爭，也就談不上市場活力。

“派” 與 “駐”：公正監管的前提

派駐監管是推進能源領域治理體系和治理能力現代化的重要方式。能源局派駐地方的18個監管機構肩負著對駐在地進行能源監管的重要職責。作為能源監管的重要形式和載體，必須理順好“派”與“駐”的關系。具體說，就是要樹立“派”的權威，發揮“駐”的優勢。“派”與“駐”互為表里，相輔相成，“派”是“駐”的前提，“駐”是“派”的基礎。

樹立好“派”的權威，要提高站位，守住底線，嚴格執法。“派”的權威在于派出機構代表國家履行能源監管職責，發出的是國家的聲音，體現的是國家的意志，這也意味著派出機構首先要對國家能源局、也必須對國家能源局負責。而這份權威的生命在于依法依規、公平公正監管，沒有公正監管，“派”的權威便是紙糊的老虎、掛歷上的花瓶。一定意義，“派”的角色與定位，是嚴格執法、公正監管的底氣和基礎。沒有公正監管，就不會有公平的競爭、規范的秩序，市場活力也就無從談起。只有強化監管，才能保障能源市場秩序規范、活力豐沛。

以2018年為例。各能源派出機構執法力度不斷加大，對監管發現的問題敢于亮劍，特別是多個歷年來沒有作出行政處罰的派出機構，均實現了辦案數量、處罰金額的突破。嚴肅查處一批典型違法違規案件，罰沒金額超千萬元，釋放出維護市場公平公正公開的強烈信號，行政執法和稽查的利劍作用逐步顯現，“硬”度明顯加強，維護了市場主體的合法權益，保障了市場活力，與此同時，監管權威也明顯提升。

發揮好“駐”的優勢，“駐”的優勢首先在于貼近基層、貼近企業、貼近群眾，“春江水暖鴨先知”。派出機構要做好國家能源局的“手和腳”，做到嚴格監管，公正監管，真正把能源監管的責任落細、落實，把應向國家能源局報告的內容匯報及時、準確、全面，起到“千里眼”和“順風耳”的作用。同時，結合駐地的實際，通過建立定期會商、重要情況通報、聯合排查、聯合執法等機制，形成同向發力、協作互動的工作格局，做好能源政策、信息的上傳下達，在提升監管效能上下功夫，當好國家能源局和駐地聯系的橋梁和紐帶，服務駐地能源高質量發展。

“派”與“駐”的關系又會受到其他關系的影響，導致權威削弱、優勢淡化。比如，監管機構與監管對象的關系、與地方政府的關系等等，決不能把監管與被監管的關系變成了一種利益關系，甚至成為“利益共同體”。習近平總書記多次講到建立“親”、“清”的政商關系，充滿了辯證法的深刻性，抓住了問題的關鍵，開出了對癥的藥方。

監管機構和監管對象建立“親”、“清”關系同樣重要而且是必然選擇，真正做到各安其道又并行不悖，有交集而無交易。公正監管就是監管機構對監管對象最大的“親”，而“清”是公正監管的最大保證。“清”即是清廉，“公生明，廉生威”，只要做到了公正監管、清廉相處，“派”、“駐”之間相輔相成的關系便會不斷鞏固，市場的秩序和活力便會得到保證。

當然，關系如何僅是一種表象，根本的是不能和監管對象不能在大是大非面前失去原則和立場，不能忘記“派”的使命和責任，不讓權力外溢或變相讓渡，讓公權力成為某些組織、機構巧取豪奪的工具，增加監管對象負擔，失去公平公正。《墨子·公輸》里講“治于神者，眾人不知其功，爭于名者，眾人知之”。能源監管，規范的是市場秩序，保持的是市場活力，維護的是包括個體利益又超越個體利益的公共利益。“眾人不知其功”常常難免，面對“守閭者不內”，必須有足夠的淡定坦然，有不忘初心的堅守和擔當。如是，公正監管方可落地落實。

“管” 與 “理”：讓市場充滿活力

2019年《政府工作報告》指出：加快建立統一開放、競爭有序的現代市場體系，放寬市場準入，加強公正監管，打造法治化、國際化、便利化的營商環境，讓各類市場主體更加活躍。政監合一的管制模式建立后，更需要從理論上弄通能源監管怎么“管”的問題。處理好“管”與“理”的關系，決定著能源監管的價值取向。無論是管理還是監督，都是“管”，在計劃經濟下，對經濟乃至一切社會事務的管理，都是為了“管住”，追求的經常會是一種簡單的服從，特別是“一個企業感冒全行業吃藥”的“一刀切”式管理，易操作、見效快，但卻常常會陷入“一放就活、一活就亂，一亂就管、一管就死”的怪圈。表面上，這是管理手段的問題，實質上是思維方式的僵化。

監管是新生事物，新時代的能源監管必須堅持新的理念，適應新的要求。管理上的“死管”必然導致“管死”，而不是關系的理順，“一棍子趕了滿河鴨”的“硬管”，貽害經濟社會的發展。

在當前能源監管機構、人員、專業支撐不足的形勢下，應堅持回應性監管，逐步建立起以治理組織網絡為基礎的對話平臺，保證各個監督主體應有地位，提高各監管主體的能力，形成社會各方共治的監管格局；在監管方式上，剔除單一的監管模式和監管路徑，強調監管主體多元性和監管手段多樣化，對被監管對象不同情況采取差別性對待和處理，逐步建立起分級監管、聯合懲戒等新型監管方式。要變“管”為“理”。所謂“理”，就是治理、理順，使之通達，也就是依法理順市場的內在關系，保障市場機制的順暢運行。

近年來，國家能源局在化解煤電過剩產能、光伏產業政策調整、優化煤炭產業結構等方面，體現出“理”的智慧，實現了產業“瘦身”和產業升級的雙贏。當前，能源改革已進入深水區，以電力改革為例，儲能、售電、增量配網等新模式、新業態不斷涌現，“大眾創業、萬眾創新”蔚為大觀。“不日新者必日退”。創新監管理念，采取開放、包容、審慎的態度進行包容性監管，保護市場主體的創新活力未有窮期。

正如“警察跟在小偷后面”一樣，監管也不能走到監管對象的前面去，而是要秉持“魔高一尺，道高八寸五”的理念，在大的法律框架下，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，放寬準入限制，按照“三個區分開來”的精神，支持監管對象改革創新，探索建立精準務實的監管機制和模式，通過動態的風險監測與管理，切實把該管的管好，把該交給市場的交給市場，實施包容性監管，加大市場主體的自由度，為創新元素競相迸發、創新活力充分涌流營造良好環境，激活能源市場一池春水。

“局” 與 “辦”：區域監管新格局

能源體制改革已進入深水區，站在更高起點上，新時代能源監管的任務更艱巨、涉及面更廣泛、推進程度更深入，加強協同配套、系統集成有著更為重要的現實意義。注重改革的系統性、整體性、協同性，是近年來以習近平同志為核心的黨中央全面深化改革取得重大突破的經驗所在。今年9月，習近平總書記在河南考察時指出，黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展，是重大國家戰略。在區域發展戰略全面實施的大背景下，區域監管已成為能源監管的重要組成等部分，必須著力強化能源區域監管。

強化區域監管首先要明確“局”與“辦”的定位，處理好“局”與“辦”的關系。這里講的“局”是指國家能源局派出的6個區域能源監管局，“辦”則是指12個省能源監管辦。我們的監管工作靠體制機制的優勢方有今天的成就，特別是當下，必須更加注重監管的整體性、協同性、系統性，不可能靠一個部門、一個單位的單打獨斗，一塊好鐵能打幾顆釘子呢？尤其是讓各能監辦的“能”字實至名歸，就必須充分整合集聚區域內各監管機構的力量，實現協同監管，區域內尚不能形成合力，遑論跨部門聯動。可以說，能不能把“局”、“辦”關系理順好，直接影響著能源監管工作的成效。

當然，強調區域監管絕不是簡單地理解成以區域局為單位組織監管，而是發揮好區域局在區域內的組織協調指導的平臺作用，建立適應新時代新形勢的區域監管體系和工作機制。

從監管的層面上來講，二者的關系應該既不是傳統意義上的上下級隸屬關系，也不是簡單的平行并列，而是形成你中有我、我中有你的格局，相融相輔，合作相成，既可以“區域局+監管”的模式，亦可以“監管辦+區域”的模式，只要形成監管合力，只要提高監管能效，其他的個體的考量羈絆無足輕重。

就監管來說，一個區域，常常資源相近、地域相連，無論是從監管對象的關聯度、企業屬性還是從能源資源稟賦、監管力量整合、能源供給一體化等各個方面來說，沒有理由不進行區域內的監管流程和機制再造，以集中力量進行專業監管、深度監管、充分監管、更大范圍監管。

區域監管局負責協調組織有關跨省（區、市）能源監管業務。圍繞落實中央關于建設區域系統發展新機制工作精神，研究推動區域能源市場機制創新，在區域內牽頭組織開展重點專項監管、問題監管、聯合執法、交叉檢查等工作，省監管辦應積極支持配合，形成區域能源協同發展新機制，逐步建立起新型的局、辦關系，在監管工作中體現“集中力量辦大事”的優越性，靠機制創新、流程再造解決工作開展不平衡、工作關系不順暢、監管合力不夠強的矛盾和問題，努力為新時代能源高質量發展提供監管保障。