上海居民世紀大動遷的歷程
——慶祝中華人民共和國成立70 周年系列訪談

2019-12-05 01:06:42口述賀耀祖

上海房地 2019年11期

口述/賀耀祖

[編者按] 20 世紀90 年代，乘著改革開放的東風，上海開始進行大規(guī)模的城市更新建設，尤其是浦東開發(fā)開放、市政基礎設施建設、舊區(qū)改造等，使城市面貌煥然一新。這些變化都離不開艱辛的城市居民搬遷工作。賀耀祖，曾任上海市房地產(chǎn)管理局拆遷處處長，參與了上海動拆遷實施細則的制訂，是上海1990 年代百萬居民大動遷的親歷者和實踐者。

日前，我們就上海房屋拆遷問題，專程采訪了賀耀祖同志。賀耀祖于1965 年從部隊復員到市房地局工作,1991年擔任上海市房地產(chǎn)管理局拆遷處籌備組負責人、拆遷處處長，從20 世紀90 年代開始，負責上海“舊區(qū)改造”“市政基礎設施建設”“浦東開發(fā)開放”的房屋拆遷和居民安置工作。至2000 年，上海完成了百萬居民“世紀大動遷”，大大地改善了市民居住條件，促進了上海城市經(jīng)濟社會的發(fā)展。

采訪當天，天氣炎熱，賀耀祖精神抖擻地來到上海市房產(chǎn)經(jīng)濟學會會議室。他思路敏捷，饒有興趣地與我們聊起上海居民動遷的往事。訪談中我們體會到當年居民動遷工作的艱難，其中也不乏動人的故事。

上海居民“世紀大動遷”：圍繞“舊改”“市政”“浦東開發(fā)”三大任務

1991 年至2000 年，上海圍繞“舊區(qū)改造”“市政基礎設施建設”“浦東開發(fā)開放”三大任務，在“一年一個樣，三年大變樣”口號的激勵下，加快了城市建設步伐，完成了超過100 萬居民房屋的拆遷和安置工作，顯著地改善了市民的居住條件，優(yōu)化了城市功能和城市布局，使上海城市面貌發(fā)生了根本性的改變。

舊區(qū)改造。20 世紀90 年代以前，上海在城市建設方面步伐緩慢，欠債較多，積累了很多問題，特別是住房、城市基礎設施和交通問題。當時，上海城市居民的住房十分緊張，有幾十萬戶居民家庭的人均居住面積低于4 平方米，其中還有三萬戶居民家庭人均居住面積低于2.5 平方米。根據(jù)當時的統(tǒng)計，上海的困難戶、結(jié)婚戶、特困戶、外地調(diào)滬無房戶等總戶數(shù)達到6.9 萬戶，同時還有急需解決的53 萬平方米危房問題，98 萬平方米棚戶問題，以及214 萬平方米“破舊簡屋”問題，這些就是當時所稱的“365”危棚簡屋改造的范圍。1992 年底召開的上海市第六次黨代會上，時任市委書記吳邦國代表市委、市政府立下軍令狀：力爭在2000 年前新建住宅超過6000 平方米，完成全市365萬平方米的危棚簡屋改造。

早在1990 年，鄧小平同志到上海考察，就專門談了房地產(chǎn)問題，提出可以搞土地批租來推動舊區(qū)改造。隨后上海就開始了房屋拆遷工作，但體量比較小。鄧小平同志南方講話后，在加快住房建設方面，上海首創(chuàng)了“按照市場經(jīng)濟規(guī)律，采取土地批租”的辦法來逐步解決住房資金問題，想通過舊區(qū)改造來改善上海居民的居住條件。土地批租改變了傳統(tǒng)的土地利用模式，變國有土地無償使用為有償使用，提高了土地的使用效率。這種方式探索了一條利用國內(nèi)外資金加快舊區(qū)改造的新路子。1992 年3 月，上海盧灣區(qū)“斜三基地”，也就是現(xiàn)在的打浦路附近，作為第一塊“毛地”被列入批租項目，7 月開始拆遷，成為上海第一塊利用級差地租完成舊區(qū)改造項目的地塊。第二塊土地是1992 年5 月至6 月審定的，項目基地在北京東路、浙江路和福建路一帶。由于缺少建設資金，市政府決定通過土地批租來推動舊房改造。當時，我們的主要任務是考慮怎么配合土地批租來進行房屋拆遷和居民動遷。舊區(qū)改造遇到的第一個問題就是房屋拆遷問題，1992 年李鵬同志簽發(fā)了《城市房屋拆遷管理條例》，使房屋拆遷工作有了法律依據(jù)。

市政基礎設施建設。這是上海城市建設的另一個欠賬，1990 年上海人均擁有道路僅2.28 平方米，每萬人擁有公交車數(shù)量僅7.43 輛。1985 年開始，上海的城市規(guī)劃部門就針對城市道路網(wǎng)存在的各種缺陷，組織各方專家著手進行上海城市高架汽車專用道路系統(tǒng)的調(diào)研，規(guī)劃設計了一個占用土地少、交通效率高的城市高架快速交通體系，以增強中心城區(qū)路網(wǎng)交通能力。除市政道路以外，上海排水設施問題也很嚴重，下大雨后，由于排水不暢，馬路積水嚴重，需要增建大量的雨水泵站來防止馬路積水。改善蘇州河水質(zhì)，進行蘇州河合流污水處理。為改善城市交通狀況，需進行地鐵工程以及站臺建設等重大工程。這些市政基礎設施建設項目的實施，也都涉及大量的房屋拆遷。

上海內(nèi)環(huán)線高架道路是通過世界銀行貸款建造的第一條高架道路。1991 年7 月至8 月，由于上海政府沒有資金，便通過世界銀行貸款解決了內(nèi)環(huán)高架道路建設的資金問題。內(nèi)環(huán)高架道路建設項目從普陀區(qū)開始進行房屋拆遷，這一工程涉及盧灣、黃浦、靜安、閘北、楊浦、長寧、徐匯等多個區(qū)。為了統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署，上海市專門成立了市高架指揮部，各區(qū)也都成立了區(qū)高架指揮部，指揮部除了籌措資金外，還要籌措動遷房源。

浦東開發(fā)開放。20 世紀90 年代初的浦東，除了一小部分沿江地帶屬于黃浦區(qū)，其他地方都屬于郊縣。陸家嘴地區(qū)也遠沒有現(xiàn)在那么繁榮。那時候因為交通不便，大家都不愿意要浦東的房子，有句話就是“寧要浦西一張床，不要浦東一間房”。盡管浦東屬于上海，但連接浦東浦西市區(qū)段的黃浦江卻沒有一座跨江大橋，過江只能乘輪渡，交通極為不便。1987 年11 月發(fā)生“陸家嘴輪渡線慘案”，擺渡過江的擁擠人群發(fā)生踩踏事件，造成死16 人、重傷30 人、近百人受傷的悲劇。隨后，為了開發(fā)浦東、加強浦東浦西的交通連接，上海開始大量興建隧道和橋梁。

1988 年12 月15 日，被譽為“世界第三大疊合梁斜拉橋”的南浦大橋開始建設，1991 年11 月建成通車。1991 年4 月29 日，市委、市政府對外宣布，要在黃浦江東段，建設一座連接黃浦江兩岸的“世界第一斜拉橋”——楊浦大橋，兩年后楊浦大橋建成通車。其間，居民動遷工作也在艱難地進行著，直到楊浦大橋建好，居民動遷安置工作還沒有全部完成。地鐵建設使上海每年的居民動遷量變得更大。1991 年剛開始時每年有5 萬至6 萬戶，1993 和1994 年動遷量最大，最大的一年動遷量有10 萬戶。

剛開始的居民動遷安置以實物安置為主，按照一定的人均居住面積標準分配住房。經(jīng)過1991 年和1992 年大規(guī)模拆遷以后，政府就沒有足夠的住房來進行安置了。于是，上海開始大量建設動遷安置房。后來，動遷安置的現(xiàn)房也不夠了，又著手建設期房來解決上海動遷居民的安置問題。作為期房的安置房一部分在浦東，一部分在閔行，主要分布在莘莊、嘉定和浦東一帶，由于距離市區(qū)比較遠，當時的動遷居民安置被上海市民戲稱要搬到“新加坡”，剛開始時居民還不太愿意去，后來大家也都慢慢接受了。居民通過動遷安置，居住條件基本上得到了改善，但也不可能一下子改善很多。1993 年至1994 年世界銀行專門到上海來考察內(nèi)環(huán)高架道路項目的居民動遷安置情況，追蹤拆遷戶調(diào)查，看看他們是否真正被安置了。在當時的住房條件下，拆遷戶的安置確實是符合標準的，最起碼安置房都有獨立的廚房和衛(wèi)生間，居民的居住條件基本上都得到了改善。世界銀行官員到拆遷安置小區(qū)實地察看之后，對居民的安置工作是比較放心的。

浦東開發(fā)開放，拆遷安置工作是重點。開發(fā)浦東新區(qū)的居民動遷量要達到全市居民動遷量的六分之一。1992 年浦東剛開發(fā)時，還沒有成立管委會，浦東的第一張拆遷許可證是浦東陸家嘴（現(xiàn)中國人民銀行總部）地塊。浦東新區(qū)管委會于1993 年成立，后來陸家嘴金融區(qū)、金橋加工區(qū)、張江高科技區(qū)、外高橋保稅區(qū)等地方也開始拆遷。當時我們遇到的問題是：房屋拆遷是適用《土地法》還是《房屋拆遷條例》？浦東新區(qū)當時的做法是通過土地征用將集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀瑥亩M行土地儲備。經(jīng)多方研究商議后，我們按照國有土地上的城市拆遷法規(guī)進行居民房屋拆遷安置，解決了浦東新區(qū)開發(fā)的房屋拆遷問題。

創(chuàng)新動遷居民的安置方式：從實物化安置到貨幣化補償

經(jīng)過幾年的城市開發(fā)，上海的住房建設量也增加了許多，每年住宅竣工量大約有1500 萬平方米，住房供應比較充足。與此同時，上海房地產(chǎn)市場不斷完善，上世紀九十年代初的商品房價格比較便宜，每平方米大約在2000 元左右，拆遷房價格每平方米在1500 元左右。1996年以后，考慮到居民希望貨幣補償?shù)囊庠福瑒舆w安置也逐步轉(zhuǎn)向市場化，1998 年以后開始進行貨幣化安置，當時的住房評估價格約為每平方米3000 至4000 元，居民可以拿錢自己去市場購房。通過貨幣化的補償，拆遷居民自行購買市場的房屋，既消化了一部分商品房，又滿足被拆遷居民的住房選擇要求，被拆遷住戶的利益也能得到保障，既滿足了市場的需要，也解決了居民的居住問題。

在補償方式上是按人頭進行補償，人頭補償?shù)难a償水平比較低。2000 年以前的房屋補償為成本價+獎勵費，沒有體現(xiàn)房屋價值，后來逐步轉(zhuǎn)向市場化。到了2000 年，開始用市場評估法按房屋的市場價值進行補償。

我們根據(jù)市政府的財政能力逐步提高動遷安置標準，主要考慮如何為被拆遷戶的安置提供方便。當時，舊區(qū)改造的居民住房條件都很困難，人均住房面積大多在2 至3平方米，能改造到4 平方米已經(jīng)不錯了。但也有很多家庭不屬于解困的范圍，我們通過房屋拆遷幫助居民家庭改善了住房條件。當時的經(jīng)濟狀況還不太好，只能達到這樣的水平。現(xiàn)在的拆遷補償要比當年好多了，不能按照現(xiàn)在的眼光來看當時的拆遷補償。當年動遷補償?shù)闹饕芫褪蔷用褚蠛芨撸豢赡苣贸龊芏噘Y金來一下子把問題都解決了。現(xiàn)在資金跟上了，這個矛盾也逐步解決了。這幾年，我聽說市政府感覺拆遷成本很大，提出要壓縮一點，前些年一戶人家動遷，多的可以拿到3 至4 套安置房，而現(xiàn)在只能拿1 套安置房了，其余用貨幣補償，逐步減少實物安置。

居民陽光動遷安置：上海動拆遷工作的制勝法寶

上海的動遷安置工作總體上矛盾比較少，解決得也較好，主要有以下幾個方面的原因。

一是上海的拆遷實行“五公開”制度和嚴格審核制度。“五公開”即動遷政策公開、安置房源公開、安置家庭人口和住房條件公開、安置補償方案公開。動遷居民都知道誰家什么情況，分配什么樣的房子。總體來說，上海的動遷安置工作比較穩(wěn)定。上海的拆遷許可證審核非常嚴格，我們拆遷部門在審批的時候會認真審查有沒有房源、有沒有保障資金，按照國家的規(guī)定，資金、房屋要到位，條件具備了才核發(fā)拆遷許可證。

二是從行政、組織方面理順上下關系。我們所做的第一個動作是放權給各個區(qū)縣。以前市房管局拆遷處人員只有五六人，不僅要完成上級布置的各項工作，還要解決動拆遷等相關的問題，人手非常緊張。后來，根據(jù)上級精神，我們積極依靠區(qū)縣拆遷科，發(fā)揮區(qū)縣拆遷科的工作積極性，使拆遷工作落到實處。這樣就擴大了隊伍，組建起一支精干的區(qū)縣拆遷管理隊伍。第二個動作是讓各區(qū)縣成立房屋拆遷公司，當時每個區(qū)都成立了兩三支拆遷隊。拆遷公司成立的目的，就是由各個拆遷公司來承擔所有的拆遷工作，行政部門主要起監(jiān)督指導作用。上海的拆遷安置資金都是由區(qū)政府來控制的，拆遷公司與安置資金無關聯(lián)。市房管局局長要求拆遷單位必須是國有單位，不允許私人成立房屋拆遷公司。當時推行國有經(jīng)濟體制改革，國有公司要逐步私有化，因此，有些國有拆遷公司轉(zhuǎn)制成了民營，我們局長當即找我過去說，馬上把所有民營拆遷公司重新轉(zhuǎn)為國有公司，不是國有公司不能做房屋拆遷工作。第三個動作是安置資金用于專項拆遷安置，不允許拆遷公司打包承包。安置資金不能挪為他用，尤其不能用于拆遷公司發(fā)放獎金。我們允許拆遷公司在安置項目完成以后發(fā)放一部分獎勵，但獎勵款不是來自安置資金。因為獎勵金由拆遷人從其他途徑籌集，所以不會牽涉到安置資金。過去商業(yè)開發(fā)商可能會把一筆資金整體打包給拆遷公司，拆遷公司必然會千方百計地克扣動遷費。拆遷方案要經(jīng)過市區(qū)房管局來審批，我們不允許將安置資金用于承包。

拆遷處和拆遷科類似于裁判，主要任務是分析碰到問題怎么解決，沒有利益牽涉其中。沒有利益關系，其行為就會規(guī)范化，相關拆遷單位就會按照法規(guī)和政策走正常流程。上海的拆遷工作不能說沒有一點問題，但是處理得很好，在政策上也盡量多為老百姓著想，按照法律法規(guī)來裁決怎么安置，這樣就保證了公正性。

三是依法拆遷。市委領導明確指示要依法拆遷，我們把參加拆遷管理的區(qū)縣同志組織起來，集中學習相關的法規(guī)和文件精神，讓大家做到心中有“一本賬”，使他們能夠在未來的工作中對拆遷公司以及動拆遷經(jīng)理給予正確的引導。我當時在區(qū)里說，一切拆遷行為要依法，居民提出的問題一定要解決。2004 年以后我們請律師到基地來參與動遷安置工作，各區(qū)也都很重視拆遷工作。當時，居民有種想法，認為在安置補償上總是先搬遷的家庭吃虧。我們一貫堅持的做法是前后搬遷方案一致。有時，一些搬遷居民會鬧到我的辦公室來，我都按正常程序來處理。當時市房管局每周四的信訪，我都在第一線接待老百姓。

四是要做好拆遷中的政治思想工作。我們要求拆遷公司做“五心”公司，即要有愛心、熱心、耐心、細心、恒心。在拆遷公司中設立黨支部，做好拆遷工作人員的思想工作。我們認為要做好拆遷戶的思想工作，首先要做好拆遷人員的思想工作。拆遷人員的素質(zhì)提高，跟居民溝通的時候，也要講一點藝術，講一定的方式方法。

為百姓排憂解難：居民動遷安置中的動人故事

上海市政府對居民動遷安置工作很重視，要求動遷安置房的交通和配套要跟上，動遷安置房造到哪里，公共交通就要開通到哪里，對基本的民生保障問題都有所考慮，動遷安置房小區(qū)的交通、公共設施配套、教育和菜場等問題都很重要，在小區(qū)建設開始的時候就要跟上，不能等房子建好以后啥都沒有。當時，在浦東新建的動遷安置小區(qū)，就考慮了交通、就醫(yī)、教育和菜場等問題，讓動遷居民沒有后顧之憂。

那時，對大世界對面的黃浦區(qū)金光公司，電視臺專門制作了有關動遷安置的電視節(jié)目，拍攝了動遷居民搬到了哪里，生活設施怎么樣。上海電視臺制作了好幾部這樣的電視節(jié)目，如成都路南北高架的居民動遷安置等。

在整個動遷安置過程中，絕大部分搬遷居民都很配合，有很多讓我印象深刻的事例。浦東開發(fā)拆遷時碰到一個專門賣金魚的個體戶，一直不肯搬走，影響該基地完成拆遷任務。后來浦東新區(qū)有關部門找我們?nèi)ド塘浚紤]到養(yǎng)金魚的特殊情況，商量以后，以換地方式進行補償安置。后來他覺得拆遷人員處處為他著想，就說不要換地方了，最后還把金魚送給了拆遷人員。動遷安置就是一個互相體諒的過程，要考慮居民的現(xiàn)實需要和感受，要讓被動遷居民感到你工作做到位了，你體諒他，他也會體諒你。

閘北區(qū)有個居民，喜好收藏石頭人，有的甚至是菩薩石像。拆遷時，區(qū)拆遷部門找了個地方，專門給他安放菩薩像，然后再拆房子，安置房建好以后，再把菩薩請回來。我覺得這是很人性化的做法，要考慮到被動遷居民的具體情況，不同的情況有不同的解決方法。

審批權下放：完成上海百萬居民“世紀大動遷”的體會

在制訂居民動遷安置政策時要充分考慮老百姓的需求，既要穩(wěn)定，又要連貫。首先是理順動遷安置工作的行政組織機制，在市級層面不需要有太大的權力，權力下放，調(diào)動各區(qū)的積極性，市房管局做好協(xié)調(diào)工作。其次是在動遷安置過程中要把政治思想工作做到位。

在房屋拆遷過程中，市房管局拆遷處和區(qū)房管局拆遷科是行政管理部門。拆遷主體是建設方，這塊地塊給了誰，誰就是建設方。例如，市政公司作為建設方來拆遷科申報拆遷許可證，他是拆遷主體。拆遷公司是接受拆遷方委托的拆遷工程的實施部門，行政管理部門對拆遷公司起指導作用。區(qū)房管局拆遷處負責核發(fā)拆遷許可證，拆遷許可證發(fā)了以后，拆遷公司要按照拆遷許可審批的拆遷方案、拆遷資金、拆遷安置房規(guī)定來做。行政管理部門主要監(jiān)督拆遷公司是不是按照政策規(guī)定，是不是符合有關的程序要求。