東京住房租賃體系發展研究

文/閆玉強

2019 年7 月16 日，財政部、住房和城鄉建設部發布了《2019 年中央財政支持住房租賃市場發展試點入圍城市名單公示》，北京、上海、廣州、深圳等16 個城市成功入選，①從而在國家層面首次提出了以中央財政補貼支持與完善住房租賃市場的發展。當前，在我國“租購并舉”的住房政策下，發展租賃市場是完善房地產市場調控長效機制的重要組成部分。有效盤活存量市場、促進租賃市場的良性發展仍是我國房地產市場亟待完善的重要方面。尤其是對我國的特大城市而言，租賃市場的充分發展對于解決常住人口的住房困難問題尤為重要。但由于我國住房發展起步較晚，住房租賃市場仍不夠成熟，有待于進一步完善。本文對東京住房租賃體系進行分析，以期對我國大城市及特大城市完善住房租賃體系能有所助益。

一、東京住房租賃市場發展簡史

（一）東京住房市場的變遷

如圖1 所示，從1952 年以來東京新建住宅數量的變化趨勢看，東京住宅建設的發展歷程可以分為三個階段。第一個階段為1952-1972 年，東京的新建住宅數量持續增加，并在1972 年達到第一個峰值，約為22.8 萬套。第二個階段為1972-1987 年，東京新建住宅數量波動較大，但每年均在10 萬套以上。1978 年達到第二個峰值，約為19.5 萬套。1987 年達到第三個峰值，約為22.8 萬套。第三個階段為1991 年至今，每年新建住宅數量處于10 萬-20萬套之間，總體處于較為平穩的狀態。2013 年以來，每年新建住宅數量穩定在約15 萬套。

圖1 東京1952-2018年每年新建住宅數量

從1952 年以來東京各類住宅的新增數量與租賃住宅占比情況看，如圖2 所示，租賃住宅供應較為集中的時期主要有兩個。第一時期是1952-1971 年。由于大量人口涌入東京，城市住房供不應求。為了解決這一問題，在東京政府的主導下，租賃住宅的供應持續增加。第二個時期是80 年代中后期。當時的日本政府為了促進租賃市場的發展，于1986 年完全廢除了《地代家賃統制令》，［2］放松了對租金與地價的限制，使民營租賃住宅的建設數量劇增。1987 年，東京的租賃住宅新增量約有16 萬套，占新增住宅數量比例達到歷史最高值72.36%。2011 年以來，新建租賃住宅占比仍在穩定上升。2018 年，租賃住宅在新建住宅中所占的比例仍達到50.80%。

圖2 東京1952-2018年各類住宅新增量及租賃住宅占比的變化趨勢圖②

（二）東京住房租賃市場發展歷程

根據上文對東京住宅建設歷程的梳理，結合東京住房政策與已有文獻對東京住房發展階段的判斷，本文將東京租賃住宅發展歷程劃分為以下三個階段。

1.戰后住房總量不足以滿足基本需求（1945-1980年）。第二次世界大戰后的東京面臨著住房總量不足與大量人口涌入的問題。僅在1955-1964 年這10 年間，東京都市圈內人口就增加了約500 萬。為了應對東京人口劇增所帶來的住房不足問題，這一時期以政府主導的住宅金融公庫、東京都住宅協會（現為東京都住宅公社）和日本住宅公團三大支柱為主，建設了大量的住宅，［3］其政策成效十分明顯。1968 年，東京的住宅總量超過了家庭戶數，總量不足的問題得以解決。

2.泡沫經濟時期租賃住宅市場的轉型（1980-2000年）。20 世紀80 年代后期，日本進入了泡沫經濟時期。東京市中心的地價隨之暴漲，導致市中心的商業辦公設施越來越多，住宅越來越少，住宅區向遠離城區的郊區外遷，隨之而來的是大量城市人口的外流，造成城市的空心化日益加重，并由此引發了一系列社會問題，如市中心社區活力下降、商店減少與公共設施不足等。為了解決職住不平衡與城市中心空心化日益加劇的困境，東京都于1988 年設立了由專家、學者、政府官員組成的“住宅政策懇談會”，并于1988 年7 月出臺了《東京都設計許可綱要》，放松了容積率標準，規劃了中高層居住專用土地，實施了高層居住誘導計劃，1990 年又建立了“都民住宅制度”，1991 年建立了“優良民營租賃住宅制度”；1997 年修訂了《建筑標準法》。這一系列政策組合使市中心在此期間興建了一大批高層與超高層住宅公寓，促進了以中等收入階層為對象的租賃住宅建設，進一步緩解了職住不平衡與城市空心化問題。這一時期租賃住宅的存量也奠定了東京租賃住宅市場的長期發展。

3.租賃住宅市場的穩定發展（2000 年至今）。進入21世紀后，東京都自20 世紀90 年代開始的人口老齡化和少子化趨勢日趨嚴重。盡管全國在少子化趨勢下人口不斷減少，然而東京都的人口卻持續增加。由于東京都住宅總量早已能夠滿足居住需求，東京都住宅政策不再只關注住宅數量，以2006 年日本《住房基本法》［4］為轉折點，東京都在2006 年也制定了《東京都住宅基本條例》［5］，這標志著東京都住房政策的重心開始由 “注重數量”轉向“全面提升居住品質”，租賃住宅的發展也更加注重對居住品質的要求。東京租賃住宅市場進入優質多樣化的時代。

二、東京住房租賃市場現狀

從住宅總量推移的角度看，東京的住房總量在1968年即超過了家庭總戶數（圖3），截至2018 年末，東京的住房總量約766.7 萬套，套戶比約為1.13。1968 年以來，東京的住房總量長期處于供大于求的狀態，這也導致了許多房屋的空置。東京政府出臺了一系列政策以盤活存量住房，減少空置率，其中包括完善租賃市場的發展。

圖3 東京住宅存量與家庭戶數的變遷

從租賃市場占整個住宅市場的比例看，根據《東京都住宅總體規劃2016-2025》［6］，截至2013 年，東京約有310 萬戶家庭選擇居住在租賃住房中，租賃住房的住戶占比為51.1%（圖4），遠高于日本全國租賃住房住戶占比36.5%的水平。東京的租賃住房市場主要由三部分構成：第一，由私人或機構提供的市場化租賃住宅，約243.2 萬戶居民，占整個租賃市場的比例約為78.5%。第二，由政府提供的保障性租賃住房，約50 萬戶居民，占市場比例約為16.1%，其中，由東京都供應的公營住宅住戶為26.8萬戶，占市場比例約為8.6%，由都市再生機構供應的公社住宅住戶為23.2 萬戶，占比約為7.5%。第三，給予住宅③，約16.8 萬戶居民，占比約為5.4%。從租賃住房的供給結構看，如圖5 所示，自1998 年以來，東京新建私人租賃住宅的戶型結構均為小戶型，戶均面積集中在40-50 平方米之間。這種供給結構滿足了大量城市單身青年群體的居住需求。

圖4 東京住宅所有權關系的構成與變遷

圖5 東京私人租賃住宅的開工數量及戶均面積的變遷

三、政府引導租賃市場發展的政策

（一）設立專門的管理機構對租賃市場進行管理

2004 年，日本依據《獨立行政法人都市再生機構法》，將原有的都市開發公團與日本區域開發公團合并重組為都市再生機構（簡稱UR）。該機構主要聚焦于城市區域的住房問題，主要管理和運營租賃住宅，為城市的中低收入人群提供資助。值得一提的是，都市再生機構在日本租賃市場的發展過程中，起到了不可磨滅的作用。當前，都市再生機構不再進行新建開發，主要側重于促進城市更新與現有租賃住宅的運營，其不僅注重租賃住宅的供給數量，更注重提高質量。租賃住宅管理的重點區域主要在都市圈與市區。截至2013 年，都市再生機構管理的住房約有85.55 萬套，其中約有56%的住房位于東京都市圈④，位于東京市的約占27%，具有高度的地域集中性。［7］都市再生機構致力于提高居住品質，滿足多元化的居住需求，除通過重建等提供新的租賃住宅外，還為滿足老年人、育兒家庭、青年家庭等不同群體的需求，進行了住宅無障礙化、設備更新、室內裝飾搭配等革新，進而通過改善住房裝修條件和美化社區環境，提升居住區的魅力（圖6）。

圖6 UR租賃住宅實景

此外，日本政府在各地方政府還設有住宅公社，主要負責轄區內公共住房的租賃、出售等運營管理。東京還在區市町村設有居住支援協會，加強政府與非營利組織和團體的協作，以此借助社會機構的技術支持與咨詢支持更好地匹配租住需求信息。居住支援協會由不動產團體（住宅交易管理企業、租賃住宅管理機構、房主等）、居住支援團體（NPO、社會福祉法人等）、地方公共團體（住宅·福祉部局，都道府縣市町村）三方組成，提供對私人租賃的居住支援服務，包括可入住租賃住房信息的發布與匹配等，以確保想要租賃住宅的居民得到適合的房屋。

（二）鼓勵多主體供應租賃住宅的政策

1.租賃住宅供應的金融支持。東京對于租賃住宅供應的金融支持主要由日本政府主導下的住宅金融支援機構提供的租賃型政策貸款與社會金融機構的多元化金融產品提供的租賃住宅發展資金組成。租賃型政策貸款的特點是貸款利息低，貸款額度大，可以滿足新建租賃住宅與改建租賃住宅的融資需求。

（1）租賃住宅政策性貸款支持。1950 年成立的住房金融公庫在日本戰后重建與住房發展過程中起到了重要作用。隨著利率市場化與財政壓力的不斷積壓，日本于2007 年廢除了在住房市場持續57 年的住房金融公庫，同年改革成立了住房金融支援機構。與住房金融公庫不同，住房金融支援機構加強了與民間金融機構的合作，以市場化方式運作為主，減少了對政府財政資金的依賴。日本政府針對不同租賃市場主體提供政策性低息住房貸款，如國土交通省聯合住房金融支援機構推出的針對不同市場主體的政策性保障租賃貸款（表1），利息低于同期商業銀行1-3 個百分點，并且采用固定利率（表2），便于貸款者對還款作提前規劃，向供應主體提供多種類型的貸款選擇，以促進租賃住宅的建設供應。此外還有針對出租房屋修繕的政策性貸款等。

表1 日本住宅金融支援機構租賃住宅部分政策性貸款（2019 年8 月26 日）

表2 日本住宅金融支援機構租賃住宅部分政策性貸款利率（2019 年8 月26 日）

（2）多樣化的金融產品。除針對租賃住宅的貸款支持外，日本還鼓勵金融機構開發針對租賃住宅的金融產品，如日本住宅金融機構發行的針對住宅的抵押貸款支持證券（MBS）以及導入租賃住宅的REITs 等。日本的REITs（房地產投資信托，又稱J-REIT）于2001 年9 月推出，截至2019 年8 月26 日，共有62 家REITs 正在運營，總市值達15.7 萬億日元，平均收益率為3.64%。⑤當前，日本REITs 投資租賃住宅的資金非?；钴S，約有7 家專門運營住宅的REITs，20 余家REITs 的資產組合中包含住宅物業，并且這個趨勢還在不斷增強。這不僅提高了租賃住宅的供應量，也為投資者帶來了穩定的收益。

REITs 投資的區域，主要集中在東京大都市圈與其他都市圈周邊。以日本Nippon Accommodation Fund 為例，該公司披露的最新一期公告顯示，截止到2019 年2 月，其投資組合中，租賃住宅的投資比率在90%以上，在東京23 區的投資比率超過80%，并且主要投資的租賃住宅戶型為青年單身公寓，占比約為82.5%。⑥良好的租金回報率促使一些大的房地產商進入租賃住宅市場。這不僅解決了租賃住宅建設的資金需求，也提升了整個行業的服務質量。

2.補貼與稅收優惠。除對租賃住宅建設的金融支持外，政府還出臺了針對開發商、運營機構與私人出租房主的較為多樣的補貼與稅收政策，以此提高私人與企業供應租賃住宅的積極性。日本對持有住房課稅，包括固定資產稅與都市規劃稅。因此，在以土地私人所有為主的日本，民眾不樂于持有住宅。政府規定，如果在持有土地上興建租賃住宅或是改建租賃住宅，固定資產稅可以得到一定減免，這大大激發了民間租賃住宅的供應。此外， 2009 年6 月4日日本開始實施《長期優良住宅普及促進法》［8］，以此促進優良存量住宅的流通。出租滿足條件并且通過認定的長期優良住宅也可以享受稅收上的優惠。長期優良租賃住宅主要由民間建設，通過認定后，地方公共團體可購買后租賃給中等收入家庭，并由地方公共團體負責運營管理。除上述政策外，東京還通過租金保證支付保險與對原有住房的恢復承諾等，降低房主出租的風險，保障房主的權益。

（三）政府供應保障性租賃住宅的策略

東京政府供應的租賃住宅范圍非常廣泛，保障體系覆蓋人群，既包括低收入和中低收入者（廉租住宅），也包括中高收入者（改善性租賃住房：公社住宅與都市再生機構住宅）。還專門對青年育兒家庭與老齡家庭提供適應性住房設計與優先供應租賃住宅的便利，從而滿足不同層次人群的多元化住房需求（表3）。

表3 東京住房保障體系

從入住與退出條件看，公營住宅與公社住宅對收入和資產等均設有嚴格的限制，優先供應住房困難的多子女青年家庭與老年家庭。定期評估入住者的收入與財產情況，對于居住期間超過預設收入線的入住者，鼓勵其自愿退出，對不退出的加收與周邊同類出租房屋的租金相近的金額，以此保證住房保障政策的公平性與精準性。

四、對我國大城市的啟示

從日本東京的住房租賃體系看，供應主體的多元化、民營機構運營管理的專業化以及政府保障的廣泛化是其租賃市場的主要特點。由于國情與住房發展階段的不同，東京的租賃住房發展體系與政策不一定完全適用于我國大城市現階段的租賃住房體系建設，但其租賃體系的完善與租賃市場社會資本的活躍對于我國大城市進一步完善住房租賃體系仍有以下幾點啟示：

一是要加快完善多主體供應體系的建設，進一步完善以市場租賃為主、政府保障為輔的租賃體系。強化政策設計對住房租賃市場的引導，鼓勵和引導社會資本與機構進入住房租賃市場，減少政府直接投資。我國住房租賃市場之所以活躍程度有限，主要是因為租賃住房成本租金大于市場租金，企業難以贏利，做不愿意投資。因此，可以借鑒東京政府，通過金融稅收政策設計支持住房租賃市場發展。

二是政府要完善保障性租賃住房的供應體系。一方面要盤活存量，通過房源轉化和改造，有效增加住房供應；另一方面要規范公租房與廉租房的運營管理，高效利用現有存量，完善公租房與廉租房的申請和退出機制。

三是強化政府對租賃住房市場的規范化管理。完善各大城市現有的住房租賃公共服務平臺功能。

注釋

①參見2019 年中央財政支持住房租賃市場發展試點入圍城市名單公示（http://www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/zhs/201907/t20190718_3302984.html）。

②東京統計年鑒對商品房的分類1966 年才有，為了統一比較口徑，本文將1965 年之前分類中的的“その他（其他）”一欄歸為商品房。

③日本政府鼓勵企業為職工提供低房租的公司宿舍和單身宿舍，給予房租補貼、住宅融資以及利息補助等，通稱為給予住宅。

④東京都市圈包括東京、神奈川縣、千葉縣和埼玉縣。

⑤參見http://en.japan-reit.com/.

⑥參見https://www.naf-r.jp/file/en-ir_library_term-2d16758fe799186faaaeec130126c105ba135400.pdf.