以教師與學生為重點的大學章程實施細則制定方略

陽慧玲

[摘 ? ? ? ? ? 要] ?大學章程的生命力在于執(zhí)行，但我國高校大學章程普遍存在可操作性不強的問題，基于保持大學章程的權(quán)威性與切實發(fā)揮大學章程作用的綜合考量，應(yīng)當借鑒西方國家大學章程執(zhí)行的有益經(jīng)驗，遵循程序性與相互調(diào)適原則，以教師民主議事與學術(shù)自由規(guī)則和學生民主議事與自由發(fā)展規(guī)則為重點，制定大學章程實施細則，為順應(yīng)高校自治趨勢、銜接大學章程與校內(nèi)規(guī)章制度探索法治之路。

[關(guān) ? ?鍵 ? 詞] ?大學章程;實施細則;程序性

[中圖分類號] ?G645 ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標志碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號] ?2096-0603（2019）27-0023-03

依據(jù)《中央部委所屬高等學校章程建設(shè)行動計劃（2013—2015年）》，2015年全國112所“211工程”高校章程全部完成核準發(fā)布工作？譺？訛。自2014年開始，各省市普通高校的章程核準工作也全面啟動，目前已基本完成。通過觀察教育部及各省教育廳網(wǎng)站上公布的各高校章程文本來看，其總體框架基本依據(jù)《高等學校章程制定暫行辦法》的要求制定。

一、大學章程實施的重要性及障礙

為保障大學章程的實效性，教育部于2014年發(fā)出《關(guān)于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》，指出要“健全執(zhí)行機制，切實發(fā)揮高校章程的作用。章程的生命力在于執(zhí)行。”近幾年，根據(jù)我國學界對大學章程的研究狀況可知，其側(cè)重點從章程性質(zhì)、制定主體、制定原則、法律地位等宏觀層面向?qū)嵤顩r、保障機制等微觀層面的問題研究轉(zhuǎn)變，這表明大學自治與自主趨勢要求大學章程在劃定主辦機關(guān)與高校權(quán)責界限、明確高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)層與教授群的管理與學術(shù)自由界限等方面切實發(fā)揮作用，為高校的長期發(fā)展提供制度保障。

要擔負起高等教育培養(yǎng)人才、追求學術(shù)自由的歷史使命，實現(xiàn)高校自治已經(jīng)成為國家與社會的共識。但各個高校由于主辦機關(guān)、辦學層次、社會影響等方面的不同，需考慮在具體執(zhí)行時要面對不同的校情、教情、學情，需要與校內(nèi)規(guī)章制度實現(xiàn)有效銜接，基于保持大學章程的權(quán)威性與保障高校執(zhí)行大學章程的自由度的綜合考量，在維持當前利益格局的情況下，各高校只能在法律框架內(nèi)，以原則性、宏觀性、寬泛性為標準制定大學章程，在此基礎(chǔ)上適當突出本校特色。這在制定之初就已不可避免其在實施之時出現(xiàn)可操作性不強的結(jié)果，這也是各高校擔心要將之細化修改又恐殊多限制的無奈之舉。但高校治理觀念的提出與發(fā)展，使得高校明晰辦學自主權(quán)利、保障教授治學方式、實現(xiàn)學術(shù)自由目標等需求成為政府與社會共識，迫切需要大學章程真正落地并發(fā)揮作用。現(xiàn)實與理想的沖突需要采取折中的辦法予以解決，在大學章程之下，另行制定實施細則成為合理的選擇。

二、制定大學章程實施細則的必要性

在西方國家，大學章程一直被視為大學的“憲章”，并伴隨現(xiàn)代大學制度的轉(zhuǎn)型而不斷進行修正。英國大學章程對治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定非常明確，而且操作性強。其重要組成部分——規(guī)則（Regulations）是對章程的細化，如校長任職資格、校務(wù)委員會成員選舉程序等。美國的大學其教授民主參與學校事務(wù)的程度是比較高的，主要依賴于學校的管理與決策制度安排，保證了教授群體參與大學民主管理的權(quán)利。如耶魯大學有學院一級的教授會作為學院的管理機構(gòu)，密西根大學教授參與大學事務(wù)管理的主要途徑是大學評議會（University Senate）。按照密西根大學章程的規(guī)定，大學評議會的組成、權(quán)限、地位、成員任期、換屆、議事規(guī)則等均有詳細規(guī)定。法國大學章程突出多元化的執(zhí)行主體，如巴黎第一大學章程中規(guī)定行政管理委員會的成員包括校內(nèi)代表和校外代表。意大利大學章程對校長、學術(shù)委員會、董事會、教師與學生的權(quán)利義務(wù)等做了明確規(guī)定，其基本架構(gòu)包括大學與政府之間的關(guān)系、大學內(nèi)部群體之間的關(guān)系兩個維度。

上述國家大學章程具有的普遍特點包括多元化的執(zhí)行主體、明晰的權(quán)責分配、法制化的執(zhí)行程序、完善的監(jiān)督制度、良好的執(zhí)行文化？譹？訛等，所構(gòu)成的完善的運行機制保證了大學的可持續(xù)發(fā)展。這些國家的大學章程不僅規(guī)定詳盡，而且可操作性強，對不同主體所擔負的職責有明確的權(quán)力內(nèi)容、權(quán)力執(zhí)行程序的規(guī)定。其執(zhí)行程序通過法制化，賦予了大學章程應(yīng)有的權(quán)威和地位，保證了執(zhí)行主體所應(yīng)具備的法律屬性和法律效力。執(zhí)行的法制化進程又促成了良好的執(zhí)行文化，保障大學所追求的學術(shù)自由的實現(xiàn)。

國外的大學章程本身即具有較強的可操作性，其原因在于章程中關(guān)于執(zhí)行主體、議事機構(gòu)、議事規(guī)則、監(jiān)督保障等規(guī)定相當詳盡，并且為適應(yīng)現(xiàn)代大學制度的發(fā)展，國外大學的章程也在隨之進行修改，其提案、行文、審議、公布等方面的程序性規(guī)定是值得借鑒的。而且“在國外，即便是章程本身，一般也會附有細則，對章程本身做出進一步說明。”？譺？訛因此，我國高校在大學章程之下另行設(shè)計并制定實施細則，不僅可以響應(yīng)依法治校方針，為切實發(fā)揮大學章程的作用提供可行之策，而且可以順應(yīng)高校自治趨勢，為銜接大學章程與校內(nèi)規(guī)章制度探索法治之路。截至目前，通過搜索中央部委所屬高等學校主頁，還沒有發(fā)現(xiàn)哪一所高校制定了大學章程實施細則，關(guān)于“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長負責”管理體制的實現(xiàn)、學校各類組織之間的地位與關(guān)系、學校內(nèi)部管理機構(gòu)的人員組成、議事規(guī)則等問題均未做出統(tǒng)一規(guī)定。

三、大學章程實施細則制定方略

大學章程實施細則的制定是既保證大學章程權(quán)威性與延續(xù)性，又保持大學內(nèi)部治理靈活性與規(guī)范性的理性選擇，具有承上啟下的重要作用，其制定需要遵循兩個原則，突出兩個重點內(nèi)容。

（一）大學章程實施細則制定原則

大學章程實施細則既要對大學章程中具有模糊性的概念做出準確界定，又要對大學內(nèi)部人員與組織的權(quán)限與職責做出合理劃分，因此其定應(yīng)當遵循兩個原則：一是程序性原則;二是相互調(diào)適原則。

1.程序性原則。在依法治校的背景下，高校內(nèi)各項事務(wù)的處理均需在法治框架內(nèi)進行，而法律制度有兩種類型，一是實體性法律，體現(xiàn)對實質(zhì)正義？譻？訛的追求;二是程序性法律，體現(xiàn)對程序正義的追求。有學者將程序正義分為純粹的程序正義、完善的程序正義以及不完善的程序正義？譼？訛，這一理論將案件或事件處理的程序或過程的重要性作了開拓性闡述，不僅對法律界而且對社會政治、經(jīng)濟領(lǐng)域同樣適用。大學章程作為大學的“憲章”，是大學自治、學術(shù)自由、社會使命等實質(zhì)正義的載體，但要真正將大學章程得到切實執(zhí)行，需要制定符合程序正義的制度提供保障。正如諺語所說：“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”（Justice must not only be done， but must be seen to be done.）。“人們看得見的方式”在此處即指大學章程實施細則中具有可操作性的程序性規(guī)則，尤其要重視規(guī)則中的教職員工與學生的廣泛參與性、學校領(lǐng)導(dǎo)到普通員工的地位平等性、決議與問責的責權(quán)一致性。

2.相互調(diào)適原則。高校的各類主體依據(jù)身份的不同，可以分為教育者的教職員工群體與被教育者的學生群體，而教育者依據(jù)地位的不同，又可以分為作為管理者的黨委與行政人員與作為被管理者的普通教職員工。細察兩種分類，學生群體與教職員工群體并不屬于上下級的命令與服從關(guān)系，普通教職員工與黨委、行政人員也不具有行政級別上的隸屬關(guān)系。在教育教學過程中，高校的各類主體主要依靠相互協(xié)調(diào)、合作來完成各自的任務(wù)與工作，黨的政策、行政命令只能在黨委、行政系統(tǒng)內(nèi)貫徹執(zhí)行，而不能用以強制其他主體執(zhí)行。這是學術(shù)自由的內(nèi)在要求，也是高校自治的必然要求。對此，美國的麥克拉夫林（M.Mclaughlin）在其提出的教育政策互適模式中認為：“教育政策執(zhí)行是教育政策執(zhí)行機構(gòu)與受影響者之間對教育政策目標和手段做相互調(diào)適的動態(tài)平衡過程，有效的政策執(zhí)行取決于兩者的互相適應(yīng)的程度。”？譽？訛要保障各類主體最大限度的適應(yīng)性，需要在大學章程的實施細則中制定各主體廣泛討論的事前程序、各主體充分參與并擔負權(quán)責的事中程序、依據(jù)情勢變更的事后程序等。

（二）大學章程實施細則制定的重點

在高校中，教師是學校辦學的主要依靠力量，學生是學校教育教學活動的主體，這兩類主體的權(quán)利義務(wù)分配必須重點關(guān)注并切實保障。當前各高校的大學章程中管理體制與組織機構(gòu)占據(jù)了大部分篇幅，在實施細則的制定中有必要對教師與學生的相關(guān)權(quán)益保障機制予以補充。

1.教師民主議事與學術(shù)自由規(guī)則

要激發(fā)高校教師群體的積極性與主動性，雖然我國高校管理“去行政化”的呼聲日高，但不可否認，目前各高校普遍存在泛行政化、泛趨利化、泛集權(quán)化？譹？訛情況，而且國家目前加大教育投入，提出各項教育規(guī)劃、計劃、人才項目，各高校要集中力量爭取立項、入圍，行政力量對高校管理具有并且需要較大影響的現(xiàn)狀短時間之內(nèi)無法改變。但“錢學森之問”？譺？訛言猶在耳，時間證明繼續(xù)高校管理的行政化現(xiàn)狀無法解決這一世紀之問。而對如何解答這個問題，有三位學者給出了“民主”“自由”“爭論”的答案？譻？訛。雖然高校人才培養(yǎng)模式的癥結(jié)遠非上述三個答案能夠解決，但至少在各高校大學章程開始實施的基礎(chǔ)上，提升議事規(guī)則的民主度與學術(shù)管理規(guī)則的自由度，如為教代會、學術(shù)委員會、教授委員會等非行政組織的“聽取”和“建議”職權(quán)適當增加“表決”權(quán)限，為其成員的產(chǎn)生范圍、選舉程序、任職期限做出明確規(guī)定，為科研工作適當減少量化指標，為科研經(jīng)費使用適當去除不必要的簽字審批手續(xù)，這都將為高校治理走上法治化軌道、解決上述世紀之問邁出重要的一步。作為高校主辦者與管理者需要轉(zhuǎn)變觀念，要明確“在現(xiàn)代民主社會中，大部分公民寧愿自行管理自己的事務(wù)，也不愿意別人主宰自己的命運，哪怕別人做得要比自己更好。”？譼？訛

2.學生民主議事與自由發(fā)展規(guī)則

在當代民主法治文化的熏陶下，高校大學生的權(quán)利意識也得以增強，一方面涉及自身事務(wù)的管理，如學生會、團組織、社團等事務(wù)積極參與;另一方面涉及自身權(quán)益的維護，如評獎評優(yōu)的認定、違紀違規(guī)行為的申訴等。對前者，各高校統(tǒng)歸學工部門管理，都已有較為成熟的管理機構(gòu)與規(guī)則，需要填補的空白在于針對學生課外活動的學分應(yīng)當進行專門規(guī)定，將其與課程學習的學分制度相互貫通，通過完善，對學生的評價體系以促進學生的自由發(fā)展。對后者，普通異議或申訴可以設(shè)置簡易程序，但涉及學生受教育權(quán)的處分、開除、不予發(fā)放畢業(yè)證書等重要問題則需要慎重對待。自田永訴北京科技大學、劉燕文訴北京大學案之后，大學生起訴高校的案例日趨增加？譽？訛，因此依據(jù)《高等教育法》與教育部第41號令《普通高等學校學生管理規(guī)定》，各高校均已制定了相關(guān)制度處理學生申訴。其問題在于高校對學生的管理重結(jié)果而輕程序，對學生的違紀或違規(guī)行為往往未能提供讓學生充分參與的機會就已做出處理決定，而參與恰恰是學生擁有話語權(quán)并主宰自己命運的重要途徑。因此，大學章程實施細則應(yīng)當將重點放在事前調(diào)查、事中聽證、事后救濟方面，將矛盾在進入訴訟程序之前予以解決。

大學章程中所涉及內(nèi)容的實施規(guī)則一般都散見于各項規(guī)章制度之中，均是各高校根據(jù)自身狀況、發(fā)展趨勢、社會需求的變化而產(chǎn)生的歷史與文化的積累，對制定統(tǒng)一的實施細則具有重要的參考價值，但規(guī)章制度一般都制定于大學章程產(chǎn)生之前，其效力與內(nèi)容必然存在沖突。大學章程實施細則上啟大學章程，下接規(guī)章制度，既要使大學章程與規(guī)章制度不相沖突，又要將大學章程相關(guān)規(guī)定落到實處，需要充分研討大學章程需要細化的內(nèi)容，另一項重要工作則是需要切實把握規(guī)章制度需要立、改、廢的部分。

編輯 武生智