公辦基礎(chǔ)教育集團背后的經(jīng)濟學淺析
——構(gòu)建現(xiàn)代中學財務管理制度的基礎(chǔ)研究

李雷

從文獻檢索的結(jié)果來看，國內(nèi)教育集團化的研究始于職業(yè)教育的職教集團，基礎(chǔ)教育集團化的研究始于民辦教育，比如浙江寧波的華茂教育集團、廣東廣州的信孚教育集團等。文章中指出，民辦基礎(chǔ)教育推進集團化的目的在于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，降低成本；公辦基礎(chǔ)教育推進集團化的目的在于擴大優(yōu)質(zhì)教育資源總量，提升基礎(chǔ)教育資源的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展水平。“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”，對于公辦基礎(chǔ)教育集團同樣適用。對公辦基礎(chǔ)教育集團背后的經(jīng)濟學原理進行深入的分析，能夠更簡便、直觀的解釋、指導集團內(nèi)部管理機制的選擇和運行。

一、公辦基礎(chǔ)教育集團的管理方式

公辦基礎(chǔ)教育集團化的組團模式，在傅榮的《新時代集團化辦學的廣州模式探索》一文中指出有直接建校、委托管理、合作幫扶等。廣州市以“章程治理、內(nèi)涵共生、文化引領(lǐng)”為綱領(lǐng)，截至2019年4月3日共組建39個教育集團，覆蓋學校202所、學生27萬人。在崔學鴻《集團化辦學的關(guān)鍵問題分析與策略選擇—基于多所集團學校辦學實踐的理性思考》一文中有關(guān)于不同集團化辦學模式所采用管理策略的論述，“差異化管理策略是復合型教育集團可以采用的有效治理方式”，對于“內(nèi)生型”、“加入型”、“聯(lián)盟型”等不同類型的教育集團內(nèi)的學校應該確定不同的管理邊界，采取不同的管理策略。從對以往集團化辦學模式和管理方法的論述來看，公辦教育集團對集團內(nèi)部學校產(chǎn)權(quán)、資金的統(tǒng)一控制權(quán)越大，則管理的集中度越高，反之管理越松散，即資源的集中度和管理的集中度基本成正相關(guān)。

二、公辦基礎(chǔ)教育集團的產(chǎn)業(yè)化

公辦基礎(chǔ)教育集團的擴張很容易讓人跟教育產(chǎn)業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)化聯(lián)系在一起，認為教育集團就是教育產(chǎn)業(yè)化的體現(xiàn)，教育集團就是標準化流水線的復制與再造，以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，這種將教育集團化與公司集團化混淆的觀點顯然有失偏頗。從以往的資料來看，經(jīng)濟學界、教育學界一直對于“教育產(chǎn)業(yè)”和“教育產(chǎn)業(yè)化”存在不同意義上的爭論。這種爭論也導致了普通民眾對于“教育產(chǎn)業(yè)化”概念的模糊和對“教育產(chǎn)業(yè)化”的排斥。加上教育集團信息公開透明度不夠，以致于民眾對目前出現(xiàn)的各種教育集團的認識和選擇存在了相當大的困惑和分化，反而影響了教育集團的進一步發(fā)展。

吳華在《發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)的理論與政策研究》中提出，教育產(chǎn)業(yè)化的本質(zhì)是“建立關(guān)于教育活動的專業(yè)化社會分工體系”，其目的就是提高教育活動的效率，它不涉及教育活動本身的目的。廣州市教育局在集團化辦學的相關(guān)文章中提到“堅持規(guī)范有序，健全集團內(nèi)部治理體系。堅持頂層設(shè)計，統(tǒng)籌師資配置，保障經(jīng)費投入，健全評價體系，建立集團化辦學督導評估機制。堅持協(xié)同發(fā)展，加強集團內(nèi)涵建設(shè)。注重質(zhì)量和內(nèi)涵的整體提升與數(shù)量的有序擴增相結(jié)合，創(chuàng)新人才聯(lián)合培養(yǎng)和貫通培養(yǎng)機制，促進全市教育資源優(yōu)化配置。堅持文化引領(lǐng)，打造和而不同辦學文化?！惫k基礎(chǔ)教育集團的產(chǎn)業(yè)化只能是以政府為主導，通過資源的配置，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學校的輻射作用，以點帶面，提升整個集團的的辦學水平。通過政府主導的公辦教育集團能夠通過強有力的行政手段體現(xiàn)出政府辦學意圖，直接影響教育教學活動的效率，對教育教學活動進行全方位的監(jiān)控，進而提升整個教育集團所覆蓋學區(qū)的辦學水平。另外，由于教師資源的不可復制性，急速擴張也會帶來相應的弊端，應避免“削峰填谷”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

三、公辦基礎(chǔ)教育集團的契約關(guān)系

契約關(guān)系或者合同關(guān)系來源于《中華人民共和國合同法》的“合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務關(guān)系的協(xié)議”。2018年07月29日《中國教育報》的《基礎(chǔ)教育集團化辦學在矛盾中前行 》一文中提到“建立周期化的集團化辦學契約關(guān)系。除了固定品牌授權(quán)、民辦直屬學校集團等特例外，基礎(chǔ)教育階段的集團化辦學不應該是無固定期限的”。

公辦基礎(chǔ)教育集團由于法人性質(zhì)和辦學性質(zhì)的公益性，在成立教育集團的過程中存在較多的辦學政策、產(chǎn)權(quán)、人事等方面的限制。在對公辦基礎(chǔ)教育集團的契約關(guān)系的分析中應著重從以下幾個方面展開：

（一）辦學目的

契約是發(fā)生在當事人之間的一種法律關(guān)系，所有的關(guān)系的產(chǎn)生都是為了一定的目的，個人、企業(yè)間的契約關(guān)系一般是圍繞利潤產(chǎn)生，目的基本是為了追求利潤的最大化。公辦基礎(chǔ)教育集團在其發(fā)展的過程中也經(jīng)歷過不同的需求階段。早期，公辦基礎(chǔ)教育集團成立的目的是為了集中優(yōu)秀生源，提升學校生源水平和社會影響力；現(xiàn)在，公辦基礎(chǔ)教育集團成立的目的是為了“擴大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，帶動薄弱學校、農(nóng)村學校和新建學校辦學質(zhì)量快速提升，提高教育發(fā)展的平衡性和協(xié)調(diào)性，推動基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展水平整體提升”。辦學目的的轉(zhuǎn)變也意味著公辦基礎(chǔ)教育集團將承擔著更重要的社會責任，由向社會索取變?yōu)橄蛏鐣貓?，體現(xiàn)出更強的公益性。公辦基礎(chǔ)教育集團辦學的目的性更多的應該由政府來主導，由教育集團來實現(xiàn)政府的職能。辦學目的層面的契約關(guān)系則首先應該由教育主管部門通過行政管理的手段直接寫入公辦基礎(chǔ)教育集團的章程。

（二）辦學模式

辦學模式問題是公辦基礎(chǔ)教育集團背后所有經(jīng)濟學相關(guān)內(nèi)容的關(guān)鍵核心所在。該問題不僅關(guān)系到前面論述的公辦基礎(chǔ)教育集團的管理方式，而且關(guān)系到后續(xù)的產(chǎn)權(quán)、勞資關(guān)系等一系列問題。因此，辦學模式的論述應該是公辦基礎(chǔ)教育集團章程中除去辦學目的以外最重要的部分，應該予以重點關(guān)注。辦學模式的選擇除去行政命令等因素外，還涉及到民辦學校投資者利益，針對辦學模式的相關(guān)契約，應該是公辦基礎(chǔ)教育集團建設(shè)中的綱領(lǐng)性文件。辦學模式的相關(guān)契約中應該主要包括：第一，教育行政管理部門的行政管理行為，即學校隸屬關(guān)系、經(jīng)費來源、人員編制等；第二，公辦基礎(chǔ)教育集團內(nèi)部各個學校間的關(guān)系及集團內(nèi)部管理架構(gòu)的設(shè)置等；第三，涉及到民辦學校的投資收益條款。第一、第二條決定了整個公辦基礎(chǔ)教育集團的組團方式，即前面論述中所提到的“內(nèi)生型”、“加入型”、“聯(lián)盟型”等，同時也就確定了公辦基礎(chǔ)教育集團的契約框架和產(chǎn)權(quán)治理體系等問題。這兩條對公辦基礎(chǔ)教育集團后續(xù)的發(fā)展和管理等起到?jīng)Q定性的作用，此類契約簽署前一定要全面征求上級主管部門意見，并且與各個成員學校做好充分的溝通、協(xié)商、談判等。

（三）產(chǎn)權(quán)及勞資關(guān)系

（1）國有資產(chǎn)的完整性。產(chǎn)權(quán)問題中的國有資產(chǎn)流失一直是制約國有企業(yè)改革的重要一環(huán)，在教育行業(yè)同樣如此。如果教育集團中的學校都為公辦學校則不會產(chǎn)生此類情況，而如果其中加入了民辦學校，特別是民辦公助、公助民辦等學校以后則會存在較大的國有資產(chǎn)流失的風險，逐漸成為目前審計的重點。資產(chǎn)流失不僅涉及到土地使用權(quán)、建筑物、資金等，而且涉及到教育品牌形象等較多的無形資產(chǎn)。公辦基礎(chǔ)教育集團承擔著重要的國有資產(chǎn)管理的任務，如何在政策范圍內(nèi)提升各種場地、資金的利用效率是公辦基礎(chǔ)教育集團發(fā)展成功與否的基礎(chǔ)。國有資產(chǎn)的完整性也應由同級教育、財政主管部門通過行政管理的手段直接寫入公辦基礎(chǔ)教育集團的章程。

（2）產(chǎn)權(quán)清晰。在公辦基礎(chǔ)教育集團組建過程中，如何清晰地梳理好各項資產(chǎn)的權(quán)屬是對確保國有資產(chǎn)完整的最好支撐。由于公辦基礎(chǔ)教育集團辦學的外延，集團內(nèi)的學校將涉及到各種類型，不僅包括公辦學校、民辦學校，還將包括不同層級、區(qū)域政府的學校，另外還包括不同辦學階段的學校的加入，比如已經(jīng)開始辦學的學校，尚未投入使用的學校等。因此，在教育集團成立前，應該對不同類型的學校的產(chǎn)權(quán)進行逐一梳理分析后寫入辦學章程或者協(xié)議。主要包括幾個方面的內(nèi)容，第一是土地、建筑物等不動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬；第二是配套教育教學設(shè)備的產(chǎn)權(quán)歸屬；第三是后續(xù)投入資金、設(shè)備形成資產(chǎn)的歸屬；第四無形資產(chǎn)的歸屬、價值、使用范圍及方式方法的確定；第五是產(chǎn)權(quán)歸屬問題不僅包含國有私有之間的歸屬，而且包含不同層級、區(qū)域政府之間的歸屬。這些資產(chǎn)權(quán)屬問題都應由專業(yè)人員或者專業(yè)機構(gòu)進行清產(chǎn)核資后予以明確，而且此項工作應該在教育集團成立前完成。

（3）人事勞資關(guān)系

公辦基礎(chǔ)教育集團在發(fā)展的過程中，涉及到的不僅僅是資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，還有很大部分是教職員工人事勞資關(guān)系的解決問題。

第一，目前來看，公辦基礎(chǔ)教育系統(tǒng)中，教職員工多為事業(yè)編制，但是由于學校隸屬關(guān)系的問題，同一教育集團內(nèi)部員工享受的工資福利并不完全相同，比如省教育廳直屬學校、市教育局直屬學校、不同區(qū)教育局直屬學校等，工資福利政策存在一定程度的差異。特別是在國家壓縮、控制事業(yè)單位編制的環(huán)境下，不同級別、不同區(qū)域管轄的公辦中小學、幼兒園組建教育集團后，怎么解決工資福利差異化的問題也是擺在教育管理部門及教育集團管理層面前的重要難題。從激勵教職員工積極性的角度來講，肯定是將不同學校教職員工的工資福利水平全部提升至集團內(nèi)水平最高的學校的標準最好，但是涉及到的政策方面的限制很難去突破。此問題的解決不應留給公辦基礎(chǔ)教育集團內(nèi)部去解決，而應該在公辦基礎(chǔ)教育集團成立之前以行政干預的形式來完成。

第二，從廣州公辦基礎(chǔ)教育集團的情況來看，其中的民辦學校多為公辦名校掛名的學校，辦學規(guī)?；九c公辦學校相當。由于歷史原因，此類民辦學校與公辦學校關(guān)系密切、辦學歷史較長、有一定的社會聲譽，但在一定程度上存在著產(chǎn)權(quán)不清、辦學場地混用、人事糾紛等一系列問題。人事糾紛由于涉及到個人切身利益，動一發(fā)而及全身，解約風險和成本較高，公辦基礎(chǔ)教育集團中涉及到的此類學校、人事關(guān)系應盡量以穩(wěn)定為前提，保持進入公辦基礎(chǔ)教育集團前后人事關(guān)系、工資福利穩(wěn)定，以發(fā)展教育教學為主。

第三，由于二胎政策放開，新學校（校區(qū)）生育潮的到來，很多公辦學校都有數(shù)量較多的勞務派遣人員來填補教職員工的缺口。此類教職員工合同期多為1-2年，流動性大，但是不乏有已工作3-5年的人員，而且已成為學校中堅力量，由于年齡、家庭等原因并沒有轉(zhuǎn)為事業(yè)編制人員。此類人員工作穩(wěn)定性差，幸福指數(shù)低，但是又充當著救火隊員的角色，在公辦基礎(chǔ)教育集團中也是不可或缺的，集團應專門針對此類人員制定相應的工資福利制度及職稱晉升體系，幫助他們解決實際困難。

在新時代集團化辦學的形勢下，嚴格遵循教育教學規(guī)律的同時，了解、分析、遵循集團化辦學背后的經(jīng)濟學規(guī)律，不僅能夠做到依法依規(guī)辦學，而且能夠充分利用集團內(nèi)部的各項資源，激發(fā)集團學校的內(nèi)生活力和內(nèi)在動力，在公辦基礎(chǔ)教育集團化辦學潮流中做出特色、做到突破，更好地滿足社會對基礎(chǔ)教育的需求。