農業農村部鄉村產業發展司司長曾衍德解讀國務院《關于促進鄉村產業振興的指導意見》

6 月17 日，國務院印發了《關于促進鄉村產業振興的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確了鄉村產業的內涵特征、發展思路、實現路徑和政策措施等，是今后一個時期我國鄉村產業發展的階段性綱領性文件。為便于各地、各類經營主體更好地了解《意見》精神和重要政策措施，近日，農業農村部鄉村產業發展司司長曾衍德對《意見》進行了解讀。

問：鄉村產業內涵特征是什么？與過去的鄉鎮企業和現在的城市企業有什么差別？

答：《意見》開宗明義，在帽段對鄉村產業概念作了闡述。就內涵而言，鄉村產業根植于縣域，以農業農村資源為依托，以農民為主體，以一二三產業融合發展為路徑，地域特色鮮明、創新創業活躍、業態類型豐富、利益聯結緊密，是提升農業、繁榮農村、致富農民的產業。就特征來講，鄉村產業來源于并改造提高于傳統種養業和手工業，具有產業鏈延長、價值鏈提升、供應鏈健全，農業功能充分發掘，鄉村價值深度開發，帶動鄉村就業結構優化、農民增收渠道拓寬等特征。就外延來說，鄉村產業包括種養業、鄉土特色產業、農產品加工流通業、休閑旅游業、鄉村服務業等，鄉村產業中的鄉土特色產業拓寬農業門類，農產品加工業提升農業價值，休閑旅游業拓展農業功能，鄉村服務業豐富農業業態。

可以說，鄉村產業是姓農、立農、為農、興農的產業。鄉村產業立足于種養業，但又不局限于種養業，是對種養業和手工業的改造提升。鄉村產業有別于過去的鄉鎮企業，聯農帶農特征更加明顯，通過健全利益聯結機制，帶動農民就業增收。鄉村產業有別于城市產業，以農業農村資源為依托，發掘農業多種功能，開發鄉村多重價值，業態類型豐富，鄉村氣息濃厚。

問：種養業是鄉村產業的基礎，如何做強現代種養業?

答：種養業是鄉村產業的基礎，也是保障糧食等重要農產品供應的任務所在。做強現代種養業，重點是三個方面：

一是鞏固提升農業產能。首要的任務，鞏固提升糧食產能，守住國家糧食安全底線。習近平總書記一再強調，中國人的飯碗必須牢牢端在自己手里，我們的飯碗里應該主要裝中國糧。抓糧食生產的勁頭絲毫不能松懈，保糧食安全的決心絲毫不能退讓，加快建設高標準農田，集中力量攻克一批關鍵技術，真正做到藏糧于地、藏糧于技。同時要加強生豬等畜禽產能建設，提升動物疫病防控能力，推進奶業振興和漁業健康養殖，增加有效供給。

二是創新產業組織方式。一方面，大力發展“農戶+家庭農場+合作社+公司”，促進小農戶之間、小農戶與新型經營主體之間開展合作與聯合，發展加工流通和其他新產業新業態，提升小農戶生產經營能力和組織化程度，實現小農戶與現代農業發展有機銜接。另一方面，繼續積極發展“公司+合作社+家庭農場+農戶”，支持龍頭企業與家庭農場和農戶建立起緊密型利益聯結機制，提升農業經營集約化、標準化、綠色化發展水平。

三是延伸拓展產業鏈。過去，種養業多是農民一家一戶干，產業鏈極短，收益不多，需要向加工流通全面拓展，構建多種形式的合作模式，加快發展糧經飼統籌、種養加服一體、農林牧漁結合、貿工農旅融合的現代種養業，推進農產品就地加工轉化增值。

問：鄉土特色產業是鄉村產業的重要組成部分，如何做精鄉土特色產業？

答：鄉土特色產業是從農民手工藝改造提升出來的鄉村產業。習近平總書記指出，要做好“特”字文章，加快培育優勢特色農業，打造高品質、有口碑的農業“金字招牌”。《意見》要求，各地要因地制宜發展多樣化特色種養，加快發展特色食品、特色制造、特色建筑、特色手工業等鄉土特色產業。

一是發掘一批鄉土特色產品。以資源稟賦和獨特歷史文化為基礎，有序開發特色資源，做精鄉土特色產業，因地制宜發展小宗類、多樣性特色種養，加強地方小品種種質資源保護和開發，充分挖掘農村各類非物質文化遺產資源，保護傳統工藝，開發一批鄉土特色產業。

二是建設一批特色產業基地。圍繞特色農產品優勢區，積極發展多樣化特色糧、油、薯、果、菜、茶、菌、中藥材、養殖、林特花卉苗木等特色種養，推進特色農產品基地建設，支持建設規范化鄉村工廠、生產車間，全面提升特色農業的綠色化、標準化、品牌化發展水平。

管理機制的建立是實施安全監督新模式的基礎，構建安全監督管理工作的組織機構、制定不同層級、不同監督檢查活動、細分的監督檢查對象的檢查項及特征，制定實施監督檢查活動的全流程工作節點和工作要求，通過這三個方面，形成安全監督管理機制，見圖3。

三是打造一批特色產業集群。開發“人無我有、人有我優、人優我特”的特色優勢資源，創建“一村一品”示范村鎮，打造鄉土特色產業品牌化、集群化發展平臺載體，推進整村開發、一村帶多村、多村連成片，厚植區域經濟發展新優勢，不斷將資源優勢轉化為產業優勢、產業優勢轉化為經濟優勢。

四是創響一批鄉土特色品牌。按照“有標采標、無標創標、全程貫標”要求，制定不同區域不同產品的技術規程和產品標準，發掘一批鄉村特色產品和能工巧匠，創響“獨一份”“特別特”“好中優”的“土字號”“鄉字號”特色產品品牌。

問：加工流通是聯結前端、延伸后端的產業，如何提升農產品加工流通業？

答：農產品加工流通業是從農業延伸出來的鄉村產業，是構建農業產業體系和促進一二三產業融合發展的“腰”，起著承前啟后的重要橋梁紐帶作用，也是鄉村產業中潛力最大、效益較高的產業。提升農產品加工流通業，要重點抓好三個方面：

一是做強農產品精深加工。精深加工能夠延長產業鏈條，最大限度提升農產品附加值。目前，我國的農產品精深加工水平普遍較低，加工副產物60%以上沒有得到綜合利用。據測算，通過精深加工可以使糧油薯增值2 ～4 倍，畜牧水產品增值3 ～4 倍，果品蔬菜增值5 ～10 倍。要組織開展公共關鍵技術裝備研發和推廣，創制蛋白、脂肪、纖維、活性物質、藥用價值、新營養素提取的農產品精深加工技術裝備，推介“原料基地+中央廚房+餐飲門店”等模式，發展“廚房經濟”“餐桌經濟”，構建從田頭到餐桌的全鏈條供給模式。

二是拓展農產品初加工。《意見》強調，支持家庭農場和農民合作社發展初加工，這也是解決就地就近增收的重要途徑。針對農產品初加工水平低、設施簡陋、工藝落后等問題，聚焦主導產業，對各類農產品貯藏、烘干、包裝、分等分級、后整理和初加工等環節進行補助。歐洲一些國家這方面經驗很成熟，發展很好，有一套成熟的模式，值得學習借鑒。

三是建設農產品加工集群。《意見》要求，按照“糧頭食尾”“農頭工尾”要求，支持糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區發展農產品加工業。支持縣域發展農產品精深加工，建成一批專業村鎮和加工強縣，著力構建原料基地、加工轉化、市場營銷、物流配送等環節首尾相連、上下銜接、前后呼應的產業集群，改變原料在農村、加工在城市的格局。

此外，《意見》強調，加快發展流通業，把農產品產地、集散地、銷地批發市場建設統籌起來，加強農產品物流骨干網絡和冷鏈物流體系建設，打通農產品物流節點，實現全過程無縫對接。

問：休閑旅游是農業農村功能價值拓展的產業，近年來發展很快，如何優化鄉村休閑旅游業？

答：鄉村休閑旅游業是從鄉村拓展出來的鄉村產業。現在，農業農村資源潛力很大，農業多種功能和鄉村多重價值開發的潛力也很大，城鄉居民的市場需求量也大，需要進一步優化鄉村休閑旅游。

一是打造休閑旅游精品景點。《意見》提出，實施休閑農業和鄉村旅游精品工程，建設一批設施完備、功能多樣的休閑觀光園區、鄉村民宿、森林人家和康養基地，培育一批美麗休閑鄉村、鄉村旅游重點村。要挖掘鄉村蘊含的特色景觀、農耕文化、鄉風民俗等優質資源，豐富文化內涵，拓展農業功能，開發特色產品，發掘村落歷史，培育一批“一村一景”“一村一韻”美麗休閑鄉村，打造特色突出、主題鮮明的鄉村休閑旅游精品。建設一批休閑農業示范縣。

二是豐富休閑旅游業態。利用移動互聯網、物聯網、虛擬現實等手段，提升“農家樂”“農事體驗”等傳統業態，發展高端民宿、康養基地、攝影基地等高端業態，探索農業主題公園、教育農園、創意農業、深度體驗、新型療養等新型業態。

三是提升休閑旅游管理水平。加快制定修訂一批技術規程和服務標準，用標準創響品牌、用品牌吸引資本、用資本匯聚資源。組織開展休閑農業和鄉村旅游人才培訓，培養一批素質強、善經營的行業發展管理和經營人才。對休閑農業和鄉村旅游的聚集區開展督促檢查，保障服務規范、運營安全。開展各具特色、形式多樣的主題活動，繼續推出“春觀花”“夏納涼”“秋采摘”“冬農趣”活動。

問：鄉村服務業是農民和市民均離不開的鄉村產業，如何培育鄉村新型服務業？

答：鄉村新興服務業是為農為民服務的鄉村產業。隨著城鎮化的快速推進，在田務農的人數減少，農村居民生活方式也在發生變化，這就需要精心培育鄉村服務業。一是大力發展生產性服務業。《意見》要求，圍繞農業生產，提供全程服務，包括農資供應、土地托管、代耕代種、統防統治、烘干收儲等服務。同時要支持供銷社、郵政公司、農業企業、農民合作社等開展服務，滿足農民低成本、便利化、全方位、高效率的“一站式”社會化服務需求。二是大力發展生活性服務業。過去，農村有一些生活性服務業，重點是供銷社，還有一些個人興辦的小門店，也有一些小集市。現在，適應村莊變化、城鎮建設的需要，《意見》要求，改造傳統小商業、小門店、小集市等商業網點，積極發展批發零售、養老托幼、環境衛生等生活性服務業，為鄉村居民提供便捷周到的服務。

問：鄉村信息產業引領和驅動鄉村產業發展，將會重塑鄉村產業形態，如何大力發展鄉村信息產業？

答：伴隨著信息技術、人工智能、生物工程等為主的全新技術革命，農業往往“手指一劃、全部搞定”，農民網上賣菜、市民上網買菜，空間上“萬水千山”變為屏幕上“近在咫尺”。這種背景下就凸出物流配送和電子商務的不足。目前，產地批發市場、產銷對接、鮮活農產品直銷網點建設相對滯后，電子商務等新業態新模式仍處發展初期。因此，《意見》提出兩個方面的要求。一個是生產過程信息化。深入推進“互聯網+”現代農業，加快重要農產品全產業鏈大數據建設，加強國家數字農業農村系統建設。加快完善縣鄉村物流基礎設施網絡，加強產地的加工包裝、儲藏保鮮、電商服務等條件建設，擴大物聯網示范應用，全面推進信息進村入戶，創新發展基于互聯網的新型鄉村產業模式。另一個是市場營銷電商化。全面推進信息進村入戶，實施“互聯網+”農產品出村進城工程。推動農村電子商務公共服務中心和快遞物流園區發展。這就要求，全面推進信息進村入戶，推動貧困地區優質特色農產品上網銷售，加快實現鄉村數字化、網絡化、智能化，解決農產品上行“最初一公里”問題。

問：鄉村產業振興需要拿出“真金白銀”，如何強化鄉村產業振興政策保障？

答：促進鄉村產業振興，需要強有力的政策支持。《意見》要求各地認真落實農業農村優先發展要求，要素取之于農，優先用之于農，加大對鄉村產業的投資力度，在“錢、地、人”三方面打出政策“組合拳”，引導撬動各類資源要素加速向鄉村產業集聚。

一是健全財政投入機制。《意見》要求，加強一般公共預算投入保障，提高土地出讓收入用于農業農村的比例。經測算，這一比例的提高，將會大幅度增加農業農村投入。同時還要鼓勵有條件的地方根據實際需要按市場化方式設立鄉村產業發展基金。

二是創新鄉村金融服務。《意見》要求，引導縣域金融機構將吸收的存款主要用于當地。要推動農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社逐步回歸本源，專注服務本地、服務縣域、服務社區，專注服務“三農”和小微企業。縣域金融機構要將吸收的存款主要用于當地，重點支持鄉村產業，這是改變農村存款流入城市的重要舉措。《意見》要求，發揮全國農業信貸擔保體系作用，通過實施擔保費用和業務獎補，加大對符合條件的鄉村產業發展項目融資擔保力度。鼓勵地方通過實施擔保費用補助、業務獎補等方式支持鄉村產業貸款擔保。拓寬擔保物范圍，允許權屬清晰的農村承包土地經營權、農業設施、農機具等依法抵押貸款。

三是有序引導工商資本下鄉。《意見》要求，鼓勵和引導工商資本到鄉村投資興業，發展農民參與度高、受益面廣的鄉村產業。工商企業進入鄉村，要依法依規開發利用農業農村資源，多辦一些農民辦不了、辦不好、辦了不合算的產業。不得違規占用農地或耕地從事非農產業，不能興辦污染環境項目。

四是完善用地保障政策。《意見》要求，完善用地保障政策，在安排土地利用年度計劃時，加大對鄉村產業發展用地的傾斜支持力度。耕地占補平衡以縣域自行平衡為主，在安排土地利用年度計劃時，加大對鄉村產業發展用地的傾斜支持力度。探索針對鄉村產業的省市縣聯動“點供”用地。開展農村集體經營性建設用地入市改革。開展縣域鄉村土地綜合整治，盤活建設用地重點用于鄉村新產業新業態和返鄉入鄉創業。支持地方政府發行一般債券用于支持鄉村振興領域的純公益性項目建設。鼓勵地方政府發行項目融資和收益自平衡的專項債券，支持符合條件、有一定收益的鄉村公益性項目建設。

五是健全人才保障機制。《意見》要求，健全人才保障機制，引導各類人才到鄉村興辦產業。加大農民技能培訓力度，支持職業院校擴大農村定向招生。深化農業系列職稱制度改革，開展面向農技推廣人員、鄉土人才的評審。支持科技人員以科技成果入股農業企業，建立健全科研人員校企、院企共建雙聘機制，實行股權分紅等激勵措施。

問：如何建立鄉村產業考核制度？

答：鄉村產業振興長遠的目標是，健全完備的鄉村產業體系，推動形成城鄉融合發展格局。短期的目標是，增強供給側結構適應性，綠色發展模式更加成形，鄉村就業結構更加優化。《意見》要求，抓緊研究制定農村一二三產業融合發展評價指標體系和考核機制，科學評估鄉村產業發展成效，支持地方把農村一二三產業融合發展評價指標作為鄉村振興的重要指標，定期分析評估。