基于財政可持續發展視角下縣域債務風險控制研究

凌思遠 王淑君

一、縣級地方債務現狀

2015 年在出臺了新預算法之后，中央政府日益加強對地方政府債務的嚴格管理，但是地方政府仍舊難以控制發行債務的沖動。審計署審計長胡澤君2017 年6 月23 日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議上表示，部分地方政府債務增長較快，有的還違規舉債，但地方政府性債務總體未超出其償債能力。

（一）縣級地方債務結構

我國政府治理層級分為省、縣、鄉三個層級，從目前的地方政府負債結構來看，縣級地方債務最為集中且增長勢頭明顯，相較之下，省級和鄉級政府的負債水平較低。這與目前中國地方政府財力吃緊形成“倒掛”局面。

（二）縣級地方債務規模

隨著經濟社會的快速發展，在財政收支環境變化的當下，我國地方債務風險規模依舊不容小覷。我國地方財政支出從2010 年的73884 億元增長到2017 年的173471 億元，平均增長率達到19.3%。地方財政收入從2010年的40613 億元到2017 年91448 億元，平均增長僅為11.8%。到2017 年，地方財政收入約為財政支出的一半，財政赤字嚴重，也因此促進了地方債務擴大規模。

根據2015 年的國務院關于規范我國地方政府債務管理工作情況的報告顯示，我國已經有400 多個縣級區域的舉債規模超過了100%的警戒線，這充分表現出我國地方政府債務規模之巨大。

（三）縣級地方債務風險

我國地方政府債務風險有區域性、產生原因的復雜性以及傳遞性這些性質。地方政府債務風險的表現具體分為以下四種：

1.規模風險

規模風險指的是地方政府債務由于規模過大所導致的到期債務無法完全償還的風險。我國地方政府債務規模比較大，尤其是縣級區域舉債規模之大令人擔憂。在財政收支環境變化的當下，盡管政府的負債低于資產總額，但是由于資產流動性的缺乏，地方政府對于已經到期的債務無法做到還本付息。

2.結構風險

結構風險包括直接的顯性債務風險如外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉貸資金、農業綜合開發借款等，以及隱性債務風險如擔保的外債、社會保障資金缺口等。尤其是隱性債務的存在，其缺少有效、統一的監管制度以及隱蔽性很強，已經成為中國地方債務風險的主要出險區。雖然縣級政府債務的產生源于縣域經濟快速發展的根本需要，但也由于其資金來源更加復雜隱蔽、資金使用更多樣化、縣級政府的償還能力相對更薄弱的特點，帶來一系列的債務風險。

近年來，西藏自治區林芝市食品藥品監管局不斷強化抓黨建、抓改革、抓培訓、抓監管、抓創新“五抓”措施，努力提升食品監管水平，為保障食品安全做出了積極的貢獻。

3.效率風險

效率風險主要是指債務資金本身的使用效率不高，或是由于債務資金的管理效率不高所導致的債務資金不能有效使用的風險。我國縣級政府單位因缺乏科學有效的管理方法和債務資金使用手段，而導致有較高的效率風險。

4.外在風險

外在風險指的是地方政府無法在債務到期之時進行償還清算由此而產生的風險?？h級地方政府償債能力弱在無法償還到期債務時，可能會采取挪用其他財政支出資金或者繼續增發債務或向上級政府轉嫁債務等方法，“拆東墻而補西墻”由此造成其他財政支出項目資金短缺，進一步帶來社會不穩定的影響。

二、縣級地方債務風險產生原因

（一）財政體制改革因素

在20 世紀80 年代實施的分稅制改革，帶來我國地方政府的財權和事不統一的問題，中央政府的中央稅占據比重過高，地方政府缺乏可持續發展的財政汲取能力。并且絕大多數地方政府考慮從土地開發方面來增加財政收入，由此導致土地價格的不斷上漲。地方政府因沒有舉債的權力， 只能通過向地方政府融資平臺公司借款來籌集城市建設和日常行政開支所需的必要資金， 導致債務規模迅速擴張。尤其體現在縣級地方政府，財政體制不夠完善，缺乏穩定的資金來源，償債能力更為薄弱而導致地方債務風險的出現。

（二）工業化和城鎮化過度加快

改革開放以來，我國經濟高速發展，工業化和城鎮化便是經濟高速發展的重要推手。而工業化和城鎮化在推動經濟高速發展的同時，也帶來了地方債務規模的顯著擴大。對于縣級政府來說，加快農村城鎮化更是重要進程，而這也不可避免的帶來資金問題。尤其城鎮化形成的巨量資產無法像正常的資產一樣進行折舊，或者形成現金流，導致整個債務鏈條無法維系。現在中國的GDP 總量達到世界前幾的水平，工業化創造供給，城鎮化提供需求，國家和人民積累的各類資本、財富、資源和經驗，投入到工業化和城鎮化當中，只要保證兩極化順利推進，以時間換空間，債務就能實現資金循環。但由于工業化和城鎮化進程被人為的加快，無法通過漫長的周期和溫和的通貨膨脹來消化債務問題，由此也產生了債務風險危機。

（三）金融體制風險

其一，金融分權體制造成的不足。全面實行“撥改貸”制度之后， 銀行貸款經營權按照省、地、市和縣的分類標準進行登記分權，地方政府通過任免地方銀行分支行人事來進行金融資源的調整和分配。當縣級政府在一些生產效率不高的建設項目中使用信貸資金容易產生資金流短缺問題，此時地方政府待償還債務規模就會迅速擴張，引發債務風險。其二，商業銀行放貸弊端。銀行貸款是地方政府債務的主要來源， 而地方政府債務作為強信用資產深得商業銀行青睞， 可有效提高存貸款指標， 同時商業銀行在與政府進行市場交易行為之外還存在著行政管理等聯系，并且政府的財政專戶存款對商業銀行有著不可忽視的利益傾斜。商業銀行也因此有可能主觀降低對地方政府債務的審核。縱使審核到位，也容易出現監管無力的問題。

（四）政治管理弊端

一是政府官員缺乏理性舉債。地方政府官員為達到上級政府下達的政治目標，出現非理性舉債的行為，中央政府與地方政府，目標的不一致也會產生這一現象。在縣域層面，發展地區經濟，加快城鎮化使得政府官員有著沖動的熱情，爭取更多投資機會，獲得更多的資金加速發展。

三是未建立完善的債務管理體制。由于縣級政府規模相較于省、市規模小，未能建立起科學完善的債務管理體制，并且地方政府與市場之間長期存在著界限模糊問題，政府承擔了大量市場責任，縣級政府無法很好的對債務進行分類管理、量化分級，管理措施流于表面形式，無法準確落實。地方債務也因此產生風險。

三、縣級地方債務風險對財政可持續性的影響

（一）財政可持續性的含義

財政可持續是指作為經濟實體的國家財政的存續狀態或能力。財政可持續性的概念由Buiter(1985)首先提出。對于一個經濟實體而言，當它無力償還債務時，因無法存續而導致破產；反之，當它有償債能力時則說明是可存續的。財政可持續性在很大程度上等同于政府清償債務能力的可持續性，因此一國的債務負擔率水平被認為是衡量一國財政是否可持續的重要指標。

（二）縣級地方政府債務風險對財政可持續性的影響

從財政支出的角度來看，地方舉債過高，占據財政支出比重過大超過了當地財政持續的可承受能力，使得一般財政支出項目被擠壓，破壞了財政支出項目的內在平衡，影響了財政支出的結構效率，導致財政支出的不可持續性。

從財政收入的角度來看，縣級地方政府獲得財政收入的來源更少，而縣域的發展，鄉村的振興離不開政府的建設，所以地方政府債務規模也不容小覷。政府大規模發行債務，投入到鄉村建設，城市化工業化發展，對于有經濟需求的公司和個人來說，他們并沒有得到相應的回報，對政府債務信譽產生懷疑，致使政府發債這一收入來源受到打擊，財政收入的不可持續由此產生。

四、債務風險防范與控制的政策建議

（一）深化財政體制改革

深化分稅制改革，提高地方財政自給自足的程度，合理劃分稅種，提高地方稅的比重；合理定位轉移支付的近期目標，優先保障普及義務教育，維持行政機構正常運轉，正常發放工資，完善社會保障。同時通過稅收返還制度，短期緩解縣級政府的債務壓力。

（二）加快金融體制改革

（1）加強金融企業的內部管理，強化金融機構的約束機制，確保信貸風險提前告警，同時加強對政府債務的審核與監管力度。

（2）盡量減少政府的外部干預，給與金融機構管理自主性，建立企業風險預警機制，確定預警指標，防止企業出現逃債的行為。

（三）建立縣級政府資產負債表

通過建立縣級政府資產負債表，使得政府資產與負債更加透明公開，讓社會公眾對政府的資金能力有一定的認識，同時也約束了政府對于隱性債務的隱瞞，提高了政府財政管理透明度，在靜態資產負債表的基礎上對財政可持續進行分析。

（四）加強政府內部政治管理

（1）杜絕地方政府官員為達到上級政府下達的政治目標而出現的非理性舉債的行為。

（2）建立監督問責機制。居高不下的債務規模要求監管政府必須要杜絕違規舉債，通過建立有效的監督機制，使得債務信息公開透明，使得政府無法做出違規舉債行為。

（3）建立完善的債務管理體制?？茖W完善的債務管理體制，對于縣級政府來說必不可少，通過建立這一管理體制，明確劃分地方政府與市場之間長期的界限模糊問題，使得縣級政府更好的對債務進行分類管理、量化分級。