加強EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計監督的思考

陳建平

EPC 總承包工程項目，即：設計——采購——施工總承包工程項目，是國內目前一種新型的工程項目建設管理模式，具有投資額大、工系技術復雜、建設周期長等特點。工程項目建設跟蹤審計是指審計機構、審計職能部門審計人員(含配合審計機構、審計職能部門協審的社會中介機構和專業人員)運用審計技術，依據國家有關法律法規和制度規范，對EPC 總承包工程建設項目從投資立項、勘察設計、可行性項目論證、預算編制、招投標、施工建設、竣工交付使用各階段運行管理活動的真實性、合法性、效益性，進行全過程跟蹤審查、監督、分析、評價。那么如何有效促進規范EPC 總承包工程項目建設質量，更好地防范EPC 總承包工程建設風險，充分發揮審計免疫系統功能作用呢？為此，筆者作如下思考。

一、目前EPC 總承包工程項目建設中存在的問題

一是認識不到位。一些EPC 總承包工程項目建設業主單位，誤認為實施EPC 總承包工程項目建設業主單位只要拿出一個工程項目建設總估價額，就可以進行招標，對招標前期的可行性項目論證和初步設計方案都不要進行，反正都有中標的總承包施工單位拿出方案；還有的EPC 總承包工程項目建設業主單位甚至在規劃許可證、施工許可證、預算編制工程價目清單尚未擬制，“三通一平”尚未完善的情況下就草草進行招標。導致對后續工程項目建設順利進行帶來很多困難，甚至造成直接影響竣工驗收及工程建設完成后移交，其結果勢必造成發包方業主單位經濟損失。

二是簽訂合同不嚴謹。如有的EPC 總項目承包工程項目合同條款表述：本地區有市場信息價的，按本地區市場信息價執行，若本地區沒有市場信息價的，按周邊地區市場信息價執行，若周邊地區沒有市場信息價的，按省市場信息價執行，有的甚至到工程項目建設竣工進行結算審計時，還拿不出具體的價目清單及價格標準；有的材料采購既不明確品牌也不明確品種，任由施工方采購材料物資任意定價；還有的對施工期間出現的設計變更，約定不嚴謹，如：合同內項目價格，按合同內中標項目價格執行，合同外發生的設計變更項目價格按市場價格執行（例某合同中標內土方價格為6.5元/ 立方，當期實際市場土方價格為12 元/ 立方，石方中標價格為36.5 元/ 立方，當期實際市場石方價格為72 元/ 立方，其土石方比率為土方70%，石方為30%），但該項目實際施工中出現土石方比率倒掛，石方為70%，土方為30%，若按合同約定，出現的土石方合同外設計變更比率數量按市場價計算，其結果勢必造成發包方業主單位幾千萬元經濟的損失。

三是設計變更手續不完善。有些隱蔽工程，承包施工單位向發包方業主單位口頭請示匯報后就組織施工，發包方業主單位既沒有及時研究回復，也沒有對這些隱蔽工程及時進行取證，影像資料和工程量簽證手續又不完善；還有些輔助零星工程，當時發包方業主單位有關領導口頭約定后，施工單位便組織施工，但發包方業主單位沒有及時開會研究，也沒有具體文字記載；還有的工程在建設中出現大量的設計變更后，發包方業主單位也沒有及時委托專業權威機構進行補充勘察設計；還有的由于發包方業主工程項目主要負責人變動等，導致最后在工程項目建設結算審計時，發包方業主單位與總承包施工方相互扯皮，其結果勢必造成發包方業主單位的經濟損失。

四是中標單位資質審查不科學。有的中標單位既沒有EPC 總包工程資質，也沒有EPC 總包工程業績；有的EPC 總包工程單位中標后，不是認真按照投標文件規定組織實施建設，而是將中標的EPC 總承包工程轉嫁給未達到資質要求的單位施工，不僅帶來EPC 總承包工程項目建設質量隱患風險，其結果也勢必造成發包方業主單位經濟損失。

五是監理監督不力。有的EPC 總承包工程監理單位監督機制不完善；有的監理單位人員技術力量薄弱，監理人員責任心不強，現場跟蹤監督不到位；有的對EPC 總承包工程施工建設中存在的問題沒有及時發現，有的發現了只是口頭上向發包方業主單位或總承包施工方單位反映，但沒有及時用書面文字材料向發包方業主和承包施工方單位提出整改的意見和建議，并督促整改落實完善到位，其結果不僅影響EPC 總承包工程監理質量，帶來監理的風險，而且勢必會造成發包方業主單位的經濟損失。

二、關于加強EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計監督的思考

（一）強化EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計素質建設。

一要把思想作風好，工作責任性強，有一定的工程專業技術和現代審計技術經驗的人員，選配為EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計隊伍中來。二要組織已確定為EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計組人員，認真學習國家有關工程項目建設和EPC 總承包工程建設方面有關政策、文件規定和法律法規。三要請一些有工程項目建設審計經驗的審計人員，介紹工程項目建設經驗。四要通過培訓，切實增強EPC 總承包工程項目跟蹤審計綜合素質，以提高完成EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計能力，確保EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計質量，切實防范EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計風險，促進EPC 總承包工程項目建設績效。

（二）優化EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計實施方案。

負責EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計人員，應深入具體負責EPC 總承包工程項目建設實地進行調研，聽取EPC 總承包項目工程建設情況介紹，了解EPC總承包工程項目建設各環節要素，進一步熟悉EPC 總承包工程建設有關政策、法律、法規文件規定。然后根據具體跟蹤審計的EPC 總承包工程項目建設調研了解、掌握的情況，研究擬制切實可行的該EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計實施方案，方案應包括：跟蹤審計工程項目建設名稱、工程項目建設規模、工程項目建設工期、工程項目建設質量要求、跟蹤審計范圍、跟蹤審計的法律法規依據、跟蹤審計目的、跟蹤審計的廉潔紀律、跟蹤審計組成員分工及責任等，然后認真組織付諸實施。

（三）確保EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計質量。

EPC 總承包工程項目全過程跟蹤審計可分為開工前跟蹤審計、施工期跟蹤審計、竣工結算審計和財務決算審計，應依照《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國招投標法》、國家住建部《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》等有關法律法規，重點應做好以下幾個跟蹤審計環節：

1.EPC 總承包工程項目建設立項科學論證環節。看其建設目標是否明確，項目立項可行性研究報告是否進行科學論證，是否進行立項審批，初步設計方案所需的地質、勘探等資料是否完整、準確，初步設計方案是否符合國家規范要求，是否做到技術上先進、經濟上合理，既能滿足功能和工藝上要求，又能降低工程造價的優技方案。初步設計投資估算編制是否審批，是否辦理了用地許可證、規劃許可證、施工許可證等有關手續。

2.EPC 總承包項目建設招標環節?？雌涫欠襁x擇了優質招標代理，是否合理合法，是否按規定擬制了規范的招標文件，是否按初步設計圖紙進行了會審，是否編制了招標控制價和工程項目清單價，是否制定了滿足工程建設需要的相應籌資計劃,是否完成了工程項目建設征遷及”三通一平”工作,招標方式和程序是否合規合法,投標資格預審工作是否合理合法,開標、評標、定標過程是否規范合法，評委的選擇及評委的評審工作是否公平、公正，評標辦法是否合理合規，評標報告是否真實合法，中標結果是否進行了公示等。

3.簽訂EPC 總承包工程項目建設中標合同環節。主要審查合同當事人主體資格是否真實，是否按照中標人的投標文件和中標通知書的內容訂立合同。合同條款是否齊全、嚴謹、公平、合法，發包、承包雙方的權利和義務是否明確具體，發包、承包雙方責任劃分是否清楚，合同對設計變更、項目價格確認、工程款支付、索賠處理、結算審計等是否作出詳細明確的約定等。

4.EPC 總承包工程項目建設施工環節?？雌涫欠襁M行了施工圖會審，是否辦理領取了施工許可證，發包方、承包方的工作制度、信息溝通制度、財務管理制度、內控制度等是否建立，工程建設物資采購供應渠道是否暢通，采購的工程建設物資價格是否合理，采購的工程建設物資質量是否符合設計要求，工程項目建設質量是否得到保證，工程建設中的隱蔽工程是否及時到現場測量取證，做好影像記錄，工程量數據是否真實、準確，簽證的手續是否完善，工程項目建設中出現的設計變更是否進行了報批，是否進行了補充勘察設計，設計變更的工程量數據是否真實、準確，簽證手續是否完善，工程進度款支付是否嚴格合同約定條款執行等。

5.EPC 總承包工程項目建設竣工驗收環節。應重點關注該項EPC 總承包工程建設發包方、承包方、規劃、勘察、設計、監理、質檢等有關單位是否都到場，該EPC總承包工程建設是否嚴格按初步設計、施工設計、補充設計要求全面完成，工程項目建設質量是否達標，是否擬制了項目建設單位竣工驗收圖，參與該工程項目建設竣工驗收的單位和人員是否都已經簽字蓋章，該EPC 總承包工程項目建設全過程必需的材料是否完備，是否出具了該EPC 總承包工程項目建設竣工驗收報告。

這里值得一提的是，負責該EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計組人員，一定要深入到EPC 總承包工程項目建設各個環節現場跟蹤審計監督，參加發包方、承包方工程項目建設圖紙會審、技術交底、設計變更審查、采購項目建設主材料、設備進場清點驗收、項目建設例會等，對在工程項目建設跟蹤審計中發現的問題，一定要及時用書面文字材料形式向發包方或承包方提出整改的意見和建議，同時抄報委托該EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計的審計機關或審計職能部門，并要督促發包方或承包方及時采取措施進行整改落實到位，如有阻礙，還要及時向委托該EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計的審計機關或審計職能部門報告協調解決，決不能放任自流，更不能不了了之。

負責該EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計組人員還要做好跟蹤審計日志，每月須向委托該EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計的審計機關或審計職能部門提交當月跟蹤審計情況信息，包括：當月工程項目建設進展情況、跟蹤審計的內容及完成情況、跟蹤審計發現的問題，提出的意見和建議及整改落實情況，征得委托該EPC 總承包工程項目建設跟蹤的審計機關或審計職能部門指導和監督，以確保跟蹤審計的質量和跟蹤審計工作的順利進行。

6.EPC 總承包工程項目建設結算審計環節。EPC 總承包工程項目建設竣工結算審計環節，是該EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計最后一道環節，負責該EPC總承包項目建設結算審計組人員，要集中精力按照國家有關工程項目建設方面的法律法規，本著依法依規，實事求是，客觀公正的原則，對該EPC 總承包工程項目建設單位提交的招投標文件、招標答疑、投標承諾、中標報價清單、中標通知書、初步設計、施工設計、補充設計、竣工驗收設計圖紙、圖紙會審、中標合同、有關批準文件、會議紀要、采購物資清單、工程量簽證、工程項目建設資金預算編制表等有關資料進行認真詳細審查核實，凡在結算審計中發現有關資料不全、情況不實、價格不符、證據不充分、取費不合理、手續不完善一律予以剔除核減，結算審計結束時，應擬制該EPC 總承包工程項目建設結算審計征求意見稿和結算審定確認表，由該EPC 總承包工程發包方和承包方雙方確認簽字蓋章，并按規定出具該EPC 總承包工程項目建設結算審計結果報告、財務決算報告。

（四）加強EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計指導監督。

審計機關或審計職能部門，應與負責EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計機構簽訂《EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計責任書》，并對負責EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計組實行全過程關注指導監督，定期聽取EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計情況匯報，隨時掌握EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計情況，對EPC總承包工程項目建設跟蹤審計出現的困難問題，要及時出面協調解決，把問題解決在萌芽狀態之中，對發現跟蹤審計監督不規范、不深入、不扎實要及時予以指導幫助，對發現有違法違規違紀的問題要及時予以制止，批評教育，對負責EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計出具的審計報告、審計決定、審計建議要及時組織人員對其真實性、合法性、合規性、完整性進行認真仔細審核，若發現存在的問題，要及時告知提交EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計報告的單位，責成限期調整補充完善整改到位。真正做到充分發揮審計免疫系統功能作用，確保EPC 總承包工程項目建設質量，促進和提高EPC 總承包工程項目建設經濟效益、社會效益，把EPC總承包工程項目建設跟蹤審計風險降到最低限度。

（五）嚴格EPC 工程項目建設跟蹤審計監督考評機制。

一要建立由審計機關或審計職能部門領導、紀檢、監察、風控等部門負責人和工程項目跟蹤審計監督先進單位代表，以及有關方面的專家等參加的考評領導小組。二要擬制EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計考核測評實施方案，方案包括：年度組織考核測評的對象、考核測評的時間、考核測評內容、考核測評方法、考核測評評分值的計算、考核測評的獎勵措施，以及EPC總承包工程項目建設跟蹤審計任務的完成率、EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計質量率、EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計績效率、EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計廉潔紀律執行率、EPC 總承包工程項目建設審計風險防控率、《EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計責任書》執行率、EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計服務的滿意率、EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計核減率計算分值等。三要EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計考核測評領導小組，按照年度EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計考核測評實施方案，具體組織對年度負責EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計監督組人員，逐次進行考核測評打分。并通過公開、公平、公正考核測評、評選出年度EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計監督優秀單位和先進個人，予以表彰獎勵，以樹立先進標桿，促進提高EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計質量，更好地防范審計風險。四要實行淘汰機制，對年度EPC總承包工程項目建設跟蹤審計，質量不理想，《EPC 總承包工程項目建設跟蹤審計監督責任書》履行不到位，甚至出現與發包方、承包方發生不正常的經濟利益關系，與發包方、承包方串通作弊造成經濟損失，違反審計紀律，不聽審計機關或審計職能部門勸告、拒絕接受指導，復審核減率超過一審核減率的，以及其他違法違規違紀情況的，一律給予淘汰，直至列入黑名單，并給予通報處罰，情節嚴重、性質惡劣的，還要移送司法機關進一步追究刑事責任。