新的經(jīng)濟責任審計對基層人民銀行內(nèi)部經(jīng)濟責任審計工作的啟示

胡文林 許家義 陳定

新《規(guī)定》的出臺和施行，標志著領導干部經(jīng)濟責任審計已步入時代化、制度化、規(guī)范化、標準化軌道，對于加強領導干部權力運行制約和管理監(jiān)督，促進領導干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止具有十分重要意義。基層人民銀行開展領導干部經(jīng)濟責任審計勢在必行，由于基層人民銀行的領導干部經(jīng)濟責任審計與現(xiàn)行的離任審計、履職審計之間既有共性，既各具特點。因此，如何在基層人民銀行內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型與發(fā)展的情況下，推動領導干部經(jīng)濟責任審計是我們值得思考的課題。

一、新《規(guī)定》的主要變化和亮點

1.總則要求上的變化。

一是加強領導，明確了“堅持和加強黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導”；明確了“促進領導干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止”的要求。二是指導思想新增了“四個意識”“四個自信”“兩個維護”“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局方面的內(nèi)容。三是經(jīng)濟責任重新定義規(guī)定“貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，防控重大經(jīng)濟風險等有關經(jīng)濟活動應當履行的職責”。四是審計對象新增了“國有和國有資本占主導地位的企業(yè)（含金融機構，以下統(tǒng)稱國有企業(yè)）的法定代表人或者不擔任法定代表人但實際行使相應職權的主要領導人員”。五是審計期間強調(diào)了“以任職期間審計為主”，大大加強了領導人任職期間的監(jiān)督管理。六是實施主體增加了“審計委員會”。

2.組織協(xié)調(diào)上的變化。

一是聯(lián)席會議新增了“金融監(jiān)督管理部門”參與聯(lián)席會議制度和聯(lián)席會議職能。二是審計計劃新增了“干部考核管理監(jiān)督”“審計對象實行分類管理”“經(jīng)濟責任審計中長期規(guī)劃”“領導干部履行經(jīng)濟責任情況審計全覆蓋”和“終止審計”。

3.審計內(nèi)容上的變化。

一是審計基礎新規(guī)定“經(jīng)濟責任審計應當以領導干部任職期間公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用為基礎”，原規(guī)定“以領導干部任職期間本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動的真實、合法和效益為基礎”。二是審計重點新規(guī)定“以領導干部權力運行和責任落實情況為重點”，原規(guī)定“以領導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況為重點”。三是審計內(nèi)容新增了“經(jīng)濟風險防范情況，民生保障和改善情況，生態(tài)文明建設項目審計”、“在經(jīng)濟活動中落實有關黨風廉政建設責任和遵守廉潔從政規(guī)定情況”和“以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況”等。

4.審計實施上的變化。

一是審計實施明確了“對同一地方黨委和政府主要領導干部，以及同一部門、單位2 名以上主要領導干部的經(jīng)濟責任審計，可以同步組織實施，分別認定責任”。二是審計通知取消了審計通知送達時限；新增了審計通知書的具體規(guī)定。三是審計會議新增了“對地方黨委和政府主要領導干部的審計，還應當聽取同級人大常委會、政協(xié)主要負責同志的意見”。四是資料提供新增了“工作報告、決議決定、請示、批示、目標責任書、機構編制、規(guī)章制度、以往審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況、與履行職責相關的電子數(shù)據(jù)和必要的技術文檔”等資料。五是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新增了“經(jīng)濟責任審計應當加強與領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計等其他審計的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的內(nèi)容。六是配合責任新增了“有關部門、單位應當及時提供有關資料和信息”的要求。七是審計報告明確了“審計組實施審計后，應當向派出審計組的審計委員會辦公室、審計機關提交審計報告”，而不是先向被審計對象征求意見。八是征求意見主體由“審計組”升格為“審計委員會辦公室、審計機關”；報告修改新增了內(nèi)容。九是報告審定由“審議”升級為“審定”；明確了審計報告具體要求。十是結(jié)果反饋新增了“經(jīng)濟責任審計項目結(jié)束后，審計委員會辦公室、審計機關應當組織召開會議”等方面內(nèi)容；復查意見時限從60 日變更為90 日。

5.審計評價與結(jié)果運用上的變化。

一是審計評價新增了“綜合運用多種方法，堅持定性評價與定量評價相結(jié)合“的要求；明確了“對審計中未涉及的事項不作評價”。二是審計責任明確了責任界定考慮因素；取消了主管責任，整合到領導責任中；直接責任新增了“決策部署不堅決不全面不到位、不履行或者不正確履行職責等規(guī)定造成的后果”；將主管責任和領導責任合并為領導責任。三是責任豁免內(nèi)容新增三個區(qū)分開來。四是新增結(jié)果運用范圍和結(jié)果運用反饋內(nèi)容。

二、基層人民銀行經(jīng)濟責任審計的現(xiàn)狀

近幾年來，基層人民銀行在內(nèi)部審計實踐中積累了豐富的離任、履職和績效審計經(jīng)驗，為實施經(jīng)濟責任審計奠定了良好的基礎，將經(jīng)濟責任審計融入離任、履職和績效審計之中，經(jīng)濟責任審計呈現(xiàn)啟動前行、逐步深入的態(tài)勢。

自1999 年開始，國家層面相繼制定了《縣級以下黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》《關于進一步做好經(jīng)濟責任審計工作的意見》等系列制度，逐步推動經(jīng)濟責任審計。2000 年2 月，人民銀行召開領導干部離任審計座談會，印發(fā)座談會紀要，首次提出“關于經(jīng)濟責任審計的問題”相關內(nèi)容。2010 年4 月份，人民銀行內(nèi)審工作會議指出：“將圍繞經(jīng)濟責任開展離任審計的相關成果體現(xiàn)出來，并組織實施推廣。按照關注經(jīng)濟責任的同時關注內(nèi)控和績效問題的思路，進一步深化履職審計”。2013 年內(nèi)審工作會議指出：“離任審計要突出經(jīng)濟責任，同時兼顧相關領域的內(nèi)部控制；履職審計在關注經(jīng)濟責任的同時，關注內(nèi)部控制和績效問題”。2015 年提出：“履職審計和離任審計要以經(jīng)濟責任為核心，同時重點關注黨和國家關于領導干部各項要求和貫徹落實情況”。

總體看，人民銀行離任審計、履職審計、績效審計均具有經(jīng)濟責任審計的特征，均是通過對領導干部履行職責情況進行評價，進行干部監(jiān)督管理，促進其履行職責。特別是新《規(guī)定》對人民銀行開展經(jīng)濟責任審計有理論借鑒指導作用。

三、新的黨政領導干部經(jīng)濟責任審計對基層人民銀行的啟示

1.做大、做強履職評價，突出“績效審計”的亮點。

領導干部履職審計是人民銀行內(nèi)審部門對領導干部任期內(nèi)履行職責情況進行監(jiān)督、評價和建議的行為，也是經(jīng)濟責任審計制度在人民銀行的創(chuàng)新。因此，基層人民銀行應結(jié)合工作實際做大、做強履職審計，按照履職審計五年一個輪回要求，統(tǒng)籌安排領導干部履職審計對象，突出績效審計的亮點，確定履職審計評價指標體系。結(jié)合干部人事考核要求，定期開展領導干部經(jīng)濟責任審計，重點對領導干部履行職責情況開展評價，實現(xiàn)領導干部經(jīng)濟責任動態(tài)審計，將履職審計結(jié)果與干部考核結(jié)合起來，作為領導干部考核任免的主要依據(jù)，使經(jīng)濟責任審計真正起到防范預警的作用。

2.完善、明確責任認定，突出“離任審計”的重點。

1999 年，人民銀行制定并出臺了《領導干部離任審計制度》，規(guī)定了人民銀行分支機構、重要業(yè)務部門、行屬企事業(yè)的主要負責人離任時，由人民銀行內(nèi)審部門對其任職期間履行職責情況進行審計，并確認其承擔的責任。通過進一步完善領導干部任期審計制度，從領導干部任職期間行政經(jīng)濟活動的合規(guī)性、經(jīng)濟性、效益性和效果性入手，評價履行基層央行職責是否有效、管理制度是否健全、重大決策是否民主、執(zhí)行政策是否到位，以及領導干部個人是否廉潔從政。審計重點要突出對領導干部重大事項決策、重大項目管理、重大資金使用、重大人事決定和廉潔自律情況的審計，充分評價履職過程中存在的決策失誤、管理失控和行為失范等問題，堅決劃清前后任責任，推動領導干部依法、高效履行經(jīng)濟責任。

3.規(guī)范、細化評估指標，突出“審計價值”的目標。

審計評價指標體系是用來衡量、評價領導干部履職等次的標尺，是審計組擬定審計結(jié)論，提出審計建議的參考依據(jù)，是第三方評估審計項目質(zhì)量客觀、公正的重要衡量指標，關系到審計事業(yè)的生命。因此，基層人民銀行在任期審計過程中，應當結(jié)合人事考核要求，逐步建立一套細化、規(guī)范、實用的評價指標，通過審計評價來見證和確認領導干部任職期間履行成效。

4.創(chuàng)新、改進方式方法，突出“審計成果”的運用。

審計成果關系審計工作的質(zhì)量和效益，只有多渠道、多途徑地充分利用審計成果，才能更大規(guī)模地運用審計成果，達到審計增值的目的。實踐中，基層央行應運用統(tǒng)計計量、數(shù)字模型等方法手段，量化分析比較任期審計與其他審計成果，加強綜合分析、充分提煉，將定性評價與定量評價結(jié)合起來，形成高質(zhì)量、強品牌的領導干部經(jīng)濟責任審計模式。