從激勵性到強制性：城市社區垃圾分類的實踐模式、邏輯轉換與實現路徑

[摘要]隨著城市化進程的不斷加快，城市垃圾治理問題已經成為影響城市人居環境質量的重要方面。社區生活垃圾分類治理是城市垃圾治理的中間環節，亦是與城市居民高度相關的生活垃圾減量化的重要步驟。文章通過上海市垃圾分類綜合治理工作實踐分析，指出綠色賬戶模式、基層動員模式等以激勵性措施為主導邏輯的垃圾分類治理模式存在垃圾分類法律法規體系不健全、政府垃圾分類治理動力不足、激勵機制作用范圍有限、居民垃圾分類的自覺意識不強等內生困境。城市社區垃圾分類治理工作的主導邏輯應當從激勵性轉向強制性，通過相關法律法規體系規定的強制性措施的完善，逐步構建城市居民垃圾分類的義務性觀念。文章還發現，城市垃圾分類治理目標的實現，應當構建“強制+激勵+教育”的整體性治理新路徑。

[關 鍵 詞]垃圾分類綜合治理 ?激勵性 ?強制性 ?邏輯轉換 ?實現路徑

[基金項目]本文為國家社科基金“國家治理體系和治理能力現代化”研究重大專項“大數據時代超特大城市精細化管理的體制機制創新及其關鍵技術應用研究”（唐亞林主持，編號17VZL020）的階段性成果。

[作者簡介]錢坤（1990- ），男，河南信陽人，復旦大學國際關系與公共事務學院行政管理專業博士研究生，主要研究方向：城市治理。

[中圖分類號]C91-03 ? ?[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1008-7672（2019）05-0083-09

一、 問題提出

隨著我國城市化進程不斷加快，城市規模的不斷擴張帶來的是城市生活垃圾產量大增，城市垃圾治理已經成為構建良好城市人居環境質量和可持續發展的重要方面。2017年3月國務院辦公廳轉發國家發展改革委、住房城鄉建設部《生活垃圾分類制度實施方案》，明確提出垃圾治理的主要目標是：“到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式。”2018年“進博會”期間，習近平總書記考察上海時指出，垃圾分類工作就是新時尚。早在2016年12月26日，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上就已經強調，普遍推行垃圾分類制度，是關系13億多人生活環境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理的重要工作。

經濟發展帶來的城市化和生活水平的提高增加了垃圾的產生量和復雜性，城市垃圾治理的出路在于垃圾的減量化和“資源回收利用”，垃圾的源頭分類則是垃圾減量化和資源化利用的前置性條件。許多發達國家和地區在垃圾減量、資源回收方面已經建立了比較完善的分類收集和處理體系。城市垃圾治理根據整個鏈條可以分為三個階段，即源頭的垃圾生產、中間的垃圾分類以及末端的垃圾轉運和處理。三個階段代表了垃圾治理三個不同階段的減量化，即源頭減量化、中間減量化和末端減量化。社區生活垃圾分類是城市垃圾治理鏈條的中間環節，也是與城市居民日常生活相關度比較高的環節。

本文即聚焦于城市垃圾治理的中間環節，以上海市城市社區垃圾分類綜合治理的具體實踐為案例，探討城市社區垃圾分類綜合治理的主導邏輯及其范式轉換，進而探求城市社區垃圾分類綜合治理的有效路徑。

二、 城市垃圾分類治理文獻回顧與簡評

隨著城市發展進入新階段，推動生活垃圾分類對破解“垃圾圍城”的困境、減少溫室氣體排放、延緩全球氣候變暖的進程、應對國家能源短缺、改善城市生態環境等具有重要意義。2000年，國家建設部確定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林八個城市為垃圾分類試點城市，但是大多數城市垃圾分類的效果不彰。統計顯示，即使是最早試行垃圾分類的北京市，分類投放正確率僅為16.92%-34.56%。垃圾分類治理問題，對于正在快速城市化過程中的中國來說，是一個亟待解決的難題。

學界相當一部分研究聚焦于其他國家和地區垃圾分類成功經驗的介紹，以期能夠對中國的垃圾分類工作有所借鑒。有學者對日本基于該國特點形成的以公民參與為中心社會各界全方位參與的垃圾分類協同治理機制，美國借助于市場力量通過經濟利益驅動全民進行垃圾分類的經驗進行了總結和介紹。西方學術界，對生活垃圾源頭分類的研究，已從技術視角向社會心理視角轉移。諸如宏觀政策措施對于居民垃圾分類行為的影響，個人責任感等價值因素對垃圾分類的影響等研究，開始轉向垃圾分類的社會文化心理因素的探討。臺灣地區成功的垃圾分類經驗也是學者們研究的對象，吳曉林就通過對臺北市推行垃圾分類案例的研究指出，依靠政府的強干預手段以及宣傳教育等弱干預手段的共同作用，實現了垃圾分類從“行政驅動”到“利益驅動”再到“文化驅動”的轉變。總之，中國正在逐步推進垃圾分類綜合治理工作，其他國家和地區的有益經驗值得借鑒。

除了國外經驗的總結和借鑒，對于我國當前正在如火如荼開展的垃圾分類綜合治理實踐，也有學者進行了較為深入的分析。一般而言，居民是垃圾分類治理最龐大的主體，處在垃圾分類的最前端，且在垃圾分類治理中處于零散的、無組織體系狀態。社區是生活垃圾產生最主要的源頭，社區生活垃圾分類推進模式是生活垃圾分類模式體系中最基本的子系統。但是，在個體化和原子化的城市社區，政府如何將大多數無組織的社區居民組織動員起來，參與垃圾分類治理，是一個關鍵問題。正如劉建軍所強調的，作為生活垃圾的治理源頭，社區理所應當成為城市垃圾分類治理問題的場域，而城市垃圾分類問題又是撬動社區善治的重要支點。有學者指出，法律法規的完善以及對居民行為的規范比居民的環境意識更加重要，生活垃圾分類回收過程中合理界定各主體的利益責任，是推動垃圾分類治理的重要手段。此外，亦有學者運用進化博弈復制動態方法分析“居民—垃圾分類收運企業—政府”的行為關系及最優穩定策略選擇，以政策營銷的視角研究廣州市的垃圾分類政策等。

總的來看，學界對于垃圾分類治理的相關研究正在不斷深入，但是多數研究要么是通過對發達國家和地區經驗的總結提出相應的整體性的對策建議，要么是相對宏觀和理念層面的研究。城市垃圾分類的重點和難點都在城市社區，從基層社區的垃圾分類實踐出發，如何能夠在城市社區有效推進垃圾分類，是一個尚待深入研究的領域。故而，本文以上海市垃圾分類綜合治理實踐為案例，從政府在社區層面推動的垃圾分類治理工作出發，探討社區垃圾分類的實踐模式、內在邏輯轉換以及有效治理的實現路徑。

1. 垃圾分類法律法規體系不健全

我國與社區生活垃圾分類相關的法律法規主要有以下幾部：《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市生活垃圾管理辦法》等。在地方層面，有諸如上海市2014年出臺的《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》為代表的地方性法律法規。但是，無論是全國性法規，還是地方性法規，多數都只對城市生活垃圾的分類收集都出了原則性的規定，但這些規定缺乏可操作性，沒有對政府、企業和個人在城市生活垃圾分類中應負的責任和義務進行明確的規定，更沒有制定有關違反垃圾分類行為的懲罰標準。《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》，雖然也有對居民垃圾分類義務的規定以及相應的處罰標準，但是這些懲罰措施在具體實踐中難以操作，缺少居民垃圾分類的違規行為的認定標準，罰款處罰在實踐中也難以執行。最終，這些原則性的懲罰規定流于形式，難以在實踐中真正發揮作用。基層政府在相關法律法規體系不健全的情況下，只能通過激勵性導向的措施來推動城市社區生活垃圾分類治理。

2. 基層社區垃圾分類治理動力不足

社區是聯結國家與城市居民的“最后一公里”，社區治理體系是國家治理體系的末端組成部分。中共十九屆三中全會提出“構建簡約高效的基層管理體制”的目標，習近平總書記強調“要推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務、管理放到社區”。可以說，重心下移和強化基層已經成為新時代社會治理創新的關鍵詞之一。但是，治理重心下移帶來的基層組織正規化以及大量的行政任務進入社區亦成為不可忽視的問題，也就是飽受詬病、越改越嚴重的社區行政化問題。在這樣的背景下，基層社區承接大量的自上而下的行政任務，再加上社區內部的很多瑣碎治理事務，導致需要投入大量人力物力資源推動的垃圾分類工作往往很難得到重視，基層政府和社區都顯得動力不足。以上海為例，雖然垃圾分類減量連續7年列為政府實事項目，但是在具體實踐中往往簡化為動員社區居民開通綠色積分賬戶。綠色積分卡的覆蓋家庭數量和比例年年上升，但是真正的活躍使用率卻不高。由于政府沒有直接的資源投入，又缺少相關的法律法規配合，基層社區在實踐中缺少推動垃圾分類工作的有力抓手。

3. 激勵機制作用范圍有限

在缺少相關法律法規體系的情況下，垃圾分類的效果就取決于激勵機制能夠發揮作用的程度。越多的城市居民在激勵性機制的動員下，愿意根據垃圾分類的要求來規范日常垃圾投放行為，激勵性導向下垃圾分類模式的效果就越好。但是在實踐中，諸如綠色積分賬戶等激勵性機制的作用范圍很有限，效果往往僅體現在部分社區老年人群體中。上海的綠色賬戶模式時期，社區中的垃圾分類綠色積分工作主要由社區保潔員具體負責實施，街道給予固定的補償。實踐中存在幾個方面的問題：其一，分類投放垃圾獲取綠色積分賬戶積分的時間有限制，一般是為上午 ?9：00-10：00，下午2：00-3：00（部分社區后來改為5：00-6：00），諸多上班族由于上班而難以獲取綠色積分，最終只有部分社區老年人使用綠色賬戶積分卡;其二，綠色賬戶積分兌換的物品價值有限，基本上都是一些日常生活用品，對除部分老年人群體之外的城市居民吸引力有限。再加上基層社區在社區居民開卡之后動員、發動、監督社區居民認真執行垃圾分類的動力不足，激勵性模式下的城市生活垃圾分類治理的效果一直不顯著。

4、居民垃圾分類的自覺意識不強

垃圾分類歸根結底是一個城市居民的認知觀念問題。廣大城市居民戶對生活垃圾分類收集方式的理解、支持和自覺參與，是城市垃圾分類綜合治理成敗的關鍵條件。雖然近年來城市居民的生活水平不斷提高，環保意識也不斷覺醒，但是受到固有觀念的影響，垃圾分類減量的意識仍然不強。在缺少針對垃圾分類違規行為的強制性措施的情況下，僅僅依靠激勵性措施，很難在短時間內改變城市居民的認知和觀念。2018年上海市全面推動垃圾分類綜合治理的行動，雖然很多社區探索了一些有益的做法和模式，但是根本上依然是激勵性為主導，只能依靠社區工作人員和社區志愿者的不間斷蹲點來監督社區居民的垃圾分類行為，缺少可操作的懲罰措施來規范社區居民的不分類行為、塑造社區居民的垃圾分類義務觀念。在城市社區居民的垃圾分類自覺意識不高，又沒有法律保障的可操作性強制措施的情況下，城市社區垃圾分類綜合治理的績效很難提高。

（二） 強制性垃圾分類治理模式與城市治理法治化

法治是國家治理的基本方式，對于國家治理現代化具有根本意義和決定作用，治理體系法制化和治理能力法治化是國家治理法治化的兩個基本面向。作為國家治理基礎工程的社區治理，在治理現代化背景下，意味著需要以法治作為推進社區自治的方式并以實現社區法治作為最終的價值目標。在城市垃圾分類綜合治理的實踐中，缺少法律法規制度體系規定的強制性措施，是垃圾分類工作效果不彰的重要原因。故而，相較于居民的分類投放意識，當前生活垃圾分類中更重要的是法律法規等制度上的問題。上海市2018年開展的一項問卷調查結果顯示，公眾對實施生活垃圾分類工作高度認可，超過85%的受訪者認為“每個居民都是垃圾的產生主體，開展垃圾分類是居民應盡的義務”，將近83%的受訪者認為應當強制推行生活垃圾分類。故而，無論是從社區治理體系和治理能力現代化的要求角度，還是從垃圾分類綜合治理的具體實踐需要、社區居民的認知角度，推動垃圾分類相關法律法規的制定完善，實現垃圾分類綜合治理從激勵性邏輯主導向強制性邏輯主導轉換，都是必然趨勢。

強制性垃圾分類治理模式需要完善的法律法規支持，以及具體實踐中可操作的運行機制。因此，政府在制定政策中要規范城市生活垃圾主體的權利與責任義務，明確相應的懲罰標準，加快制定城市生活垃圾分類收集的管理法規、實施細則和具體辦法，形成更具實踐指導意義的城市生活垃圾分類政策體系。上海市人大常委會2017年將《上海市生活垃圾管理條例》列為重點調研項目，2018年將該項目列為正式立法項目。2019年1月31日，《上海市生活垃圾管理條例》在上海市第十五屆人民代表大會第二次會議上審議通過，自2019年7月1日起施行。

政府通過地方立法推行生活垃圾分類制度，從根本上轉變了城市垃圾分類綜合治理的主導邏輯，推動了以法律法規的強制性為主導邏輯的轉換，構建了“強制+激勵”的綜合性治理模式，為垃圾分類工作的有效開展打下了堅實的基礎。事實上，城市社區垃圾分類綜合治理中面臨的包括垃圾分類法律法規體系不健全、政府垃圾分類治理動力不足等問題，通過相關法律法規體系的完善，推動強制性邏輯主導下的垃圾分類綜合治理模式的構建，可以得到很好的解決。但是，居民垃圾分類的自覺意識不強這一問題絕非僅僅強制性和激勵性措施可以解決的，或者說需要花費很大的成本和很長的時間。從這個角度來看，城市社區垃圾分類綜合治理，需要構建更加全面、更加整體的治理模式。

五、 “強制+激勵+教育”模式：城市社區垃圾分類整體性治理新路徑

城市社區生活垃圾分類綜合治理的內在邏輯從激勵性向強制性的轉換，并不意味著制定好相關法律法規并嚴格執行就可以達成效果。而是需要以強制性的懲戒措施為核心主導邏輯，輔之以配套的信用、榮譽、利益等激勵性政策與機制。再以家庭為基本單位，構建橫跨社區、單位、學校，聯通現實生活與網絡空間的綜合教育督促機制，形成覆蓋全體居民的“強制+激勵+教育”并舉的長效模式和機制。垃圾分類看上去是個體認知理念與家庭行為，關涉的是社區集體與社區生活的大事，更關涉的是社區長久教育過程的后果，更深層次意義在于全民動員的人心政治是否釋放出足夠的凝聚力和向心力。故而，城市垃圾分類綜合治理的有效路徑在于，以法律法規體系完善的強制性措施為基礎，規范違法違規垃圾分類行為;以激勵性措施為輔，構建分類施策的治理策略;以綜合教育措施為根本，徹底改變居民個體的觀念與行為。

在這個過程中，不僅需要政府、企業、事業單位、學校、社區等等多元主體的共同參與和努力，而且需要強制、激勵性和教育性措施等的綜合施策，從而構筑城市社區垃圾分類綜合治理的整體性治理新路徑，真正從源頭解決城市垃圾治理問題。

（一） 以強制性措施為基礎，規范違法違規垃圾分類行為

在社區生活垃圾分類綜合治理中，完善相關法律法規體系，對社區居民的違法違規投放垃圾行為進行有效督促和懲處，是推動城市社區垃圾分類工作的重要基礎。城市社區垃圾分類工作難以繼續深入推進的關鍵癥結在于，基層社區缺少可操作性的對于違法違規居民垃圾投放行為的懲戒措施，城市社區居民對于垃圾分類是一種義務的觀念未能建立。激勵性措施的作用有限，一方面，覆蓋的群體有限，從目前的實踐中來看能夠動員的只有部分老年人群體;另一方面，僅憑激勵性措施無法從根本上改變社區居民的觀念，即無法建構社區居民的義務性觀念，只能依靠城市居民自覺的認知提高和行動。故而，社區垃圾分類模式的主導邏輯從激勵性向強制性轉型的關鍵就在于，形成一整套覆蓋社區所有居民的可操作的垃圾分類的強制性督促、懲戒措施，為社區居民義務性觀念的建構打下基礎。總之，以法律法規的完善為社區垃圾分類工作提供有力的強制性措施，對違法違規垃圾投放行為進行懲戒，可以有力地推動社區垃圾分類工作。

（二） 以激勵性措施為輔，構建分類施策的治理策略

垃圾分類工作模式從激勵性向強制性的邏輯轉換，并不意味著對于激勵性措施的完全否定，而是強調垃圾分類激勵性措施不再是主導邏輯，應當成為法律法規等強制性措施主導下的輔助性措施。垃圾分類工作不可能完全通過強制性措施來推動，在法律法規執行的初期甚至需要剛性法律的軟性執行，更需要激勵性措施作為補充。除了諸如綠色積分賬戶等傳統激勵性措施之外，與相關法律法規配套的社會信用、社會榮譽等政策與機制也應當成為重要補充。在社區層面，要發揮社區居民的多重角色和身份，激勵社區中的黨員、黨政事業國企單位干部、白領精英、學生家長等自覺帶頭，針對不同的社區群體采取不同的策略。對社區中的老年退休人群，以綠色賬戶積分兌換的方式進行宣傳激勵;對社區中的青中年工作群體，可將其與個人信用、社會聲譽等有機結合;對于社區中的學齡兒童，可與學校聯動將學生在社區中的垃圾分類行為作為社區社會實踐的重要組成部分，激勵幼童群體的垃圾分類行為。總之，在強制性措施為核心和基礎的情況下，通過針對社區中不同群體的分類施策的激勵性措施，構建“硬約束+軟激勵”相結合的社區垃圾分類新路徑。

（三） 以綜合教育措施為根本，徹底改變居民個體的觀念與行為

城市垃圾治理是一項長期工程，社區中的垃圾分類工作亦不例外。除了規范社區居民垃圾分類行為上的“硬約束+軟激勵”措施之外，更重要的還在于城市居民在垃圾分類減量上的認知和理念的轉變。城市居民的認知和觀念的轉變需要全方位的教育和宣傳，而最基本的單元就是家庭。家庭是社區垃圾分類工作以及垃圾源頭減量化治理的基本單位和對象，通過建立以家庭為基本單位，橫跨社區、單位、學校，聯通現實生活與網絡空間的綜合教育督促機制，從而掀起一場城市垃圾分類的人民戰爭，堅持不懈地推動城市居民的認知和觀念轉變。在這個過程中，政府要重視環保教育，從小抓起，將環境保護、垃圾分類回收等知識內容融進教材，貫穿于幼兒園、小學、中學、大學教育的全過程;加強環保宣傳，讓公眾知曉垃圾分類的意義并形成習慣。

以社區垃圾分類綜合治理為代表的城市垃圾治理行動，不僅需要完善的法律法規體系提供強制性措施、針對不同人群的激勵性措施，而且需要建立全體系、全覆蓋的綜合教育督促機制，把垃圾分類、源頭減量化等理念通過教育和宣傳內化為普通民眾的一般認知。城市垃圾分類治理既是一項長期工程，因為城市居民的認知和觀念的改變不是短時間內能夠實現;同時又是一項綜合性工程，因為無論是激勵性措施還是強制性措施，都不可能憑借單向度的治理邏輯而實現預期目標。

通過對上海市城市垃圾分類綜合治理實踐的案例梳理，可以看到，無論是綠色積分賬戶模式還是基層動員模式，以激勵性措施為主導邏輯的城市社區垃圾分類實踐面臨效果不彰的內生困境。以《上海市生活垃圾管理條例》的出臺與實施為標志，上海城市社區垃圾分類綜合治理的主導邏輯開始從激勵性轉向強制性主導下的“強制+激勵”模式。無論是在理念上還是在實踐中，完善相關法律法規，提供可操作的強制性措施是垃圾分類工作能夠深入推進的重要基礎。法治化固然是城市垃圾分類治理的方向，但是要真正達成以垃圾分類和垃圾源頭減量化為代表的城市垃圾治理目標，更重要的是建立“強制+激勵+教育”的綜合治理模式，構建城市社區垃圾分類的整體性治理新路徑。

（責任編輯：亞立）

Abstract Based on the analysis of the practice of comprehensive management of waste sorting in Shanghai， this article points out that the green account model and the grassroots mobilization model， etc.， with the incentive measures as the leading logic， the waste classification and governance model， the garbage classification laws and regulations are not perfect， the government waste classification governance is insufficient， and the incentives is limited by the limited scope of the mechanism and the lack of self-consciousness in the classification of household waste. The leading logic of urban community waste classification and treatment should shift from incentive to mandatory， and through the improvement of mandatory measures stipulated by relevant laws and regulations， gradually establish the obligation of urban residents to classify waste. This article also finds that the realization of urban waste classification and governance objectives should build a new path of “mandatory + incentive + education”.

Key words comprehensive management of waste sorting; incentive; mandatory; logical conversion; realize