鄉村旅游土地利用績效的提升對策研究

樊信友 文君

摘 ?要：鄉村旅游是鄉村振興的重要推動力，而土地利用績效從根本上影響鄉村旅游的健康發展。基于土地績效評價理論和我國鄉村旅游發展實踐，從鄉村旅游土地利用的政府、企業和社區居民等三大主體出發，兼顧過程與結果，從資源投入比例、土地利用結構、土地利用程度和土地利用效益等四個方面提出鄉村旅游土地利用績效的提升對策。

關鍵詞：鄉村旅游;土地利用績效;對策

鄉村旅游是農村經濟的重要增長動力，在推動農業供給側改革、增加農民就業、推動鄉村振興、建設美麗鄉村方面發揮了重要作用。但是，鄉村旅游土地利用中存在一些問題，比如土地資源供需不平衡、土地利用結構不合理、土地利用效率低、土地污染、土地退化等，影響了鄉村旅游的健康發展。根據鄉村旅游土地利用績效評價理論和實踐調研，通過調節土地利用資源投入比例、土地利用結構、土地利用程度以及合理分配土地利用效益可以實現最優的鄉村旅游土地利用績效。因此，本文從鄉村旅游土地利用的相關利益出發，基于鄉村旅游土地利用績效的影響因素，提出鄉村旅游土地利用績效提升的對策建議。

一、調整鄉村旅游土地利用資源投入比例，降低土地利用成本

（1）以政策保障鄉村旅游土地資源需求

1.政府部門應適當調整并放寬鄉村旅游土地政策

相關政府部門首先應當根據鄉村旅游市場發展需求，適時調整鄉村旅游的土地利用政策，緩解鄉村旅游發展大量的土地需求和土地后備資源不足之間的矛盾，保障鄉村旅游的基礎用地。當前相關政府部門推進的農村土地征收制度、農村集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度等土地改革試點工作對于農村土地制度深化改革具有重大意義，這些制度也將同時為發展鄉村旅游提高土地資源保障。為此，相關政府部門在試行相關政策時可以將鄉村旅游發展與相結合，并在符合相關土地利用總體規劃的前提下，適當放寬鄉村旅游的土地承包、征用限度，為鄉村旅游的可持續發展提供土地資源儲備。

2.政府部門應加快推行土地整治

土地整治包括土地整理、土地復墾和土地開發三個方面，通過土地整治可以實現對鄉村地區的農田整理、村莊改造、鄉村工礦企業破壞土地和廢棄農業建設用地整治復墾，對可以開發但未開發的土地進行開發，盤活廢棄土地資源。一方面可以在不改變土地資源總量的前提下增加可利用土地資源面積，緩解人地矛盾，滿足鄉村旅游發展的土地需求;另一方面也可增加有效的耕地面積，保障糧食安全和維護社會的安全穩定。

3.政府部門應積極引導使用未利用土地，盤活存量建設用地

在鄉村旅游開發過程中，相關部門應當運用適當的經濟手段和優惠政策，鼓勵相關企業開發使用閑置未利用土地，提高區域土地利用效率。隨著鄉村振興戰略的推行，田園綜合體、特色小鎮、現代農業產業園等推動鄉村發展的開發模式隨之產生，對于土地資源規劃與需求都帶來了新的挑戰。因此，盤活農村集體建設用地，將部分流轉未征用、未利用的存量建設用地用于鄉村旅游的開發建設，將會在緩解因鄉村旅游開發建設與社區居民產生的征地用地矛盾，降低鄉村旅游開發成本方面起到重要作用。

（2）充分利用先進技術，合理預測資源投入比例

1.企業應充分利用政府土地政策，降低土地獲取成本

鄉村旅游開發企業應緊跟政策步伐，充分了解和把握相關政府部門關于田園綜合體、特色小鎮、現代農業產業園建設審批的最新土地利用政策和中央財政獎勵補貼政策。一方面根據相關政策規定進行相關開發建設項目土地利用的申報、審批;另一方面在符合國家相關規定的前提下為鄉村旅游發展爭取充分的后備土地資源，降低鄉村旅游開發的土地成本，推動鄉村旅游景區的可持續發展。

2.企業應利用先進技術準確預測資源投入比例，提高鄉村旅游土地利用績效

資源投入比例是影響鄉村旅游土地利用績效的重要因素，對鄉村旅游土地利用的整體績效具有較大的影響。因此鄉村旅游開發企業應當積極引進RS、GIS等相關先進技術，并充分利用先進技術實現對開發區域土地情況的整體把握。同時運用科學的計算方法預測旅游需求，準確預算鄉村旅游開發過程中資源投入比例，以最優的人力、物力、財力投入比例實現對鄉村旅游項目的開發建設，尤其注重對固定資產投入的計算和規劃，實現以最低的投入實現最大化的鄉村旅游土地利用績效。

3.企業應制定合理的人才引進計劃，降低單位用地勞動力成本

目前我國鄉村旅游目的地主要產業仍然為第一產業，屬于勞動力密集型、現代化水平較低的產業。因此，鄉村旅游開發企業應當根據鄉村旅游目的地的實際情況制定合理的人才引進計劃，一方面引進高素質人才提高對景區經營管理的規范化和現代化水平;另一方面引進技術水平高、工作效率高的工作人員不僅能夠提高種植效率，還能降低勞動力成本，最終實現提高鄉村旅游土地利用的整體績效得目的。

二、優化鄉村旅游土地利用結構，實現土地資源的優化配置

（1）加強規劃計劃管理，優化土地利結構和布局

1.政府部門應發揮土地利用總體規劃的控制作用，合理配置各產業土地資源土地利用總體規劃屬于宏觀土地利用規劃，是各級政府部門對轄區一定時間范圍內的土地利用及土地開發、整治、保護等工作所做的綜合部署安排。政府部門應根據土地利用現狀和產業發展需求制定土地利用總體規劃，通過規劃宏觀調控土地利用結構以及產業布局，同時注重與產業發展規劃、城鄉規劃等涉及土地利用的規劃協調銜接。土地利用總體規劃的規劃時長一般為15年，因此相關政府部門還應該根據產業發展需求適時調整土地利用的結構、布局、分區等內容，從而實現對土地資源充分合理的利用。

2.政府部門應健全旅游用地標準體系，規范旅游用地標準

通過研究現有的《土地利用現狀分類》與《城市用地分類與規劃建設用地標準》等用地分類標準發現，這些分類標準中都未單獨設置旅游用地類別。旅游用地的復合性特點不僅使得旅游用地規劃與土地利用總體規劃銜接困難，而且也使得旅游項目用地批地困難，阻礙鄉村旅游發展。因此相關政府部門應結合旅游用地現狀和發展需求制定旅游用地標準體系，規范旅游用地標準、調整旅游用地地價體系、解決旅游用地供需矛盾，實現旅游用地結構的優化布局。

（2）科學規劃旅游景區，合理布局鄉村旅游產業

1.企業應采用專業團隊，制定科學合理的景區建設規劃

由于我國國有景區長期以來存在著管理體制不順、機制不靈活的問題，因此自推行所有權、管理權和經營權“三權分離”的景區體制機制改革以來，企業市場化的經營對景區的健康快速發展作用很快凸顯。但是市場化的企業也存在著逐利性的弊端，因此要求企業在對景區進行開發或者升級打造時，必須應聘請專業團隊，根據景區土地利用現狀，制定符合景區可持續發展的建設規劃。一方面企業要合理的布局鄉村旅游項目，注重鄉村旅游游憩設施、鄉村旅游基礎設施和鄉村旅游服務設施之間相輔相成的關系，實現對土地的多樣化利用;另一方面要合理規劃鄉村旅游相關產業，通過優化產業的結構和布局來實現對土地利用結構的優化布局。

2.企業應積極推動區域土地利用結構的優化布局

土地資源具有系統性特點，同時土地系統的均衡性、穩定性和有序性相對于其他自然系統較低，意味著某一區域土地利用結構一旦存在問題對該地區的企業可持續發展必定造成不利影響。因此企業應主動發現鄉村游土地利用與周邊企業土地利用存在問題，積極向政府部門獻計獻策，與周邊企業協調互商，共同解決土地利用問題，推動區域土地利用結構和產業結構布局的優化調整，實現對土地資源的合理開發利用。

三、調節鄉村旅游土地利用強度，提高土地利用的集約化水平

（1）建立健全土地運行管理機制，提高土地利用效率

1.政府部門應完善土地管理機制，嚴格控制報批程序

根據前文的績效評價研究可知，政府部門對土地的監督管理可以有效的提升土地利用的績效水平。因此政府部門應完善土地管理機制，加強鄉村旅游項目用地預審和土地利用年度計劃管理。一方面對嚴格執行國家《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》等相關要求，對鄉村旅游項目嚴格預審，對于不符合規定的項目不予辦理土地審批手續。另一方面加強土地利用年度計劃管理，新增年度建設用地必須符合土地利用年度計劃，嚴格控制鄉村旅游建設用地增量，對于土地利用集約化水平不達標的鄉村旅游景點要控制壓縮其申報土地。

2.政府部門應建立土地利用考核激勵制度，加強用地監督管理

政府部門應實行計劃指標安排與土地高效利用考核結果相掛鉤的政策，將單位GDP貢獻、固定資產投資增長規模、用地指標消耗等納入績效考核制度中。一方面實現對國土資源相關部門在土地利用規劃和審批是否經濟合理進行考察監督;另一方面對景區拿地后是否按照計劃規定，科學合理的進行開發建設進行管理。通過適當的獎勵和懲罰制度可以有效監督與激勵國土資源部門與景區開發者，提高土地資源的利用效率。

3.政府部門應引進先進技術，實時監督用地情況，提高土地利用率

隨著互聯網技術發展迅速，先進的遙感技術已經能夠實現對土地利用現狀的實時監督。因此政府部門也應該與時俱進通過引進GIS、RS、GPS等先進科學技術，實現對土地資源數據的采集、存儲、管理、分析、監督等工作，并建立土地利用現狀數據庫，全面掌握各類土地變化情況。同時實時披露土地利用過程存在的改變土地用途、違規建設、土地污染等問題，提醒相關部門加強土地執法監管，依法查處違規違法行為。同時督促相關單位和企業對已批復、已征收、已流轉的土地資源進行合理的規劃，實現對現有土地資源充分利用，提高土地利用率，從而提升鄉村旅游土地利用的整體績效。

（2）遵循客觀規律，防止過度開發

1.企業應遵紀守法，合法利用土地資源

通過研究和走訪調查發現，我國部分鄉村旅游景區存在著違規利用土地資源、改變土地資源用途、土地浪費等問題。因此鄉村旅游企業在經營過程中還應該做到熟知土地利用相關法律法規，明確管理區域的各部分土地建設用途規定，做到遵紀守法，合法的利用土地資源進行鄉村旅游的開發建設。對已經存在違規建設、土地污染、浪費等問題積極上報、整改，提升鄉村旅游土地利用的綜合績效。

2.企業應遵循發展規律，合理開發利用土地資源

任何事物都有其本身的發展規律，土地資源也不例外。企業在經營鄉村旅游景區時應該充分尊重土地自身發展規律，掌握土地肥力遞減規律和土地報酬遞減規律，有理有節的對土地資源進行開發利用，達到鄉村旅游土地利用綜合績效的最大化。此外，企業還應該準確掌握景區旅游容量，合理預測景區環境游客數量承載能力，合理控制控制游客數量，防止因過度開發利用造成環境破壞，景區整體經營效益下滑的現象的出現。

四、合理分配鄉村旅游土地利用效益，促進土地資源可持續發展

（1）加強宏觀調控，貫徹可持續發展政策

1.政府部門應以人為本，建立土地利用效益互利共享機制

研究發現，鄉村旅游發展過程中的與民爭利問題是制約鄉村旅游目的地可持續發展的重要原因之一，與之對應的鄉村旅游土地利用績效指標分別是村民對發展鄉村旅游的滿意度和村民參與鄉村旅游開發的程度。因此，在鄉村旅游發展過程中，政府部門應樹立以人為本的工作理念，在追求經濟效益的同時也注重人民群眾的根本利益，建立科學合理的土地利用效益互利共享機制。一方面引導村民積極參與鄉村旅游開發，推動鄉村旅游發展成果的互惠共享，體現社會公平;另一方面也能夠緩解鄉村旅游開發企業與社區居民之間的矛盾，推動鄉村旅游業的健康發展。

2.政府部門應持續推進可持續發展戰略

鄉村旅游的可持續發展包括經濟、社會、生態、文化四個方面。政府應該堅定不移的推進可持續發展戰略，保持經濟健康平穩增長、推動社會和諧穩定發展、提高環境承載能力、保護和傳承優良傳統文化，推動鄉村旅游產業健康快速發展。首先，政府部門在制定相關政策法規時應遵循可持續發展戰略，合理規劃鄉村旅游土地利用和產業發展方向。第二政府部門要加強可持續發展戰略的宣傳，通過宣傳教育活動培養鄉村旅游企業和社會居民綠色發展理念，在發展鄉村旅游的同時保護好祖國的青山綠水，實現土地資源的可持續利用。第三，政府部門要注重對當地優良傳統文化與民俗的傳承保護，通過建立檔案、申遺、獎勵傳承人、文化創意開發等手段實現對當地文化的保護開發，實現鄉村旅游的文化生態性。

（2）承擔社會責任，秉承綠色發展理念

1.企業應主動承擔社會責任，提供就業崗位引導村民參與鄉村旅游開發

鄉村旅游企業形象對于旅游景區的發展有著重要影響，因此鄉村旅游企業要提高產品質量、規范員工形象以及公關活動等措施來塑造良好的企業形象，推動企業和景區的共同發展。鄉村旅游企業應當充分認識鄉村旅游的經濟帶動作用，尤其是在旅游扶貧方面的顯著作用，主動承擔社會責任，為貧困又能力的社區居民提供就業崗位，采取提供就業崗位、土地入股、房屋入股等方式吸引社區居民參與旅游開發，實現鄉村旅游發展成果的互惠共享。

2.企業應秉承生態綠色經營理念

21世紀是“綠色世紀”，綠色經營能力也成為影響企業競爭力的重要因素。鄉村旅游的開發建設涉及農業、旅游業、工業、交通運輸業等多個行業，因此在其經營管理過程中旅游企業必須秉承綠色經營理念，將生態環境保護和治理作為經營內容之一，形成資源節約型和環境保護性的經營方式。一方面可以為企業創造良好的社會形象，提升企業的競爭力，為景區和企業創造更大的利潤;另一方面可以實現鄉村旅游景區經濟效益、社會效益、生態效益的有機結合，推動鄉村旅游景區的可持續發展，提升鄉村旅游土地利用的綜合績效。

（3）提高自身發展意識，積極推動鄉村旅游的可持續發展

1.社區居民應提高文化自信，保護與傳承當地優良傳統文化

鄉村旅游的發展過程中也是文化發展的過程中。鄉村旅游開發建設對當地傳統文化既是保護也是挑戰，鄉村旅游的開發建設是以鄉村文化體驗為核心的旅游開發形式，在一定程度上有利于實現對當地優良傳統文化的保護與傳承。但是鄉村旅游的發展也會為當地文化帶來挑戰，一方面不當的鄉村旅游開發建設可能導致當地文化遭到破壞，失去原真性;另一方面鄉村旅游吸引外來游客大量涌入，導致外來文化對當地傳統文化造成沖擊，導致社區居民失去文化自信或被外來文化同化，失去原本的文化特色。因此，在鄉村旅游開發過程中社區居民應當提高文化自信心，堅持優良的傳統文化習俗，并將當地傳統文化創意的植入鄉村旅游的參與體驗項目中，在發展與建設過程中實現對傳統文化的保護與傳承。

2.社區居民應行使監督權，為鄉村旅游可持續發展獻計獻策

監督權是憲法賦予我國公民的基本權利，社區居民應當主動行使自身權利，主動關注并監督政府相關部門，監督其工作人員在審核批復鄉村旅游開發項目時是否按照國家相關規定辦理手續，是否存在違規違法行為，其批復的鄉村旅游開發項目是否危及社區居民的生命財產安全。此外還要監督鄉村旅游經營企業是否存在過度開發、違規建設、污染浪費土地等降低土地資源利用效益的行為，并依法向相關部門建議檢舉。同時還應發揮自身的專業優勢，為推動鄉村旅游的發展和土地資源的科學的合理利用獻計獻策，推動鄉村旅游土地利用經濟效益、社會效益和生態效益的有機統一，最終達到提高鄉村旅游土地利用績效的目的。

參考文獻

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[2]蘇子龍，袁國華，鄭娟爾.我國旅游產業用地分類研究[J].中國土地，2017（4）：31-34

作者簡介：樊信友（1978-），男，漢族，四川鄰水人，重慶交通大學副教授，碩士生導師，主要從事區域旅游經濟研究。

文君（1994-），女，漢族，重慶合川人，重慶交通大學人文學院旅游管理專業研究生。