供給側改革下的地方債務問題思考

程蛟

中國地方政府債務根源與治理

2009年伴隨四萬億刺激投資的金融資源配置直接產生并積累了大量的地方政府負債，是這十年來地方政府負債困境的源頭。 2013年的金融緊縮，迫使大量的基礎設施建設貸款尋求資金存續的新路徑，直接催生了影子銀行的泛濫。據測算2018年末我國銀行業金融機構參與隱性地方債的規模在37萬億元左右。大量得益于隱性或顯性政府擔保的預算外本地基礎設施支出相關的負債尚未計算在內。同時，影子銀行導致的地方政府負債利率遠超表內利率，吸引了銀行、信托、基金、租賃等金融機構大量參與，使得資產負債兩端出表動機明顯，并進行金融產業鏈的共謀利益分配，嚴重增加了地方政府債務負擔，以至于尾大不掉。這也構成了我國隱形債務的主要特征。從資產角度來說，一方面，地方政府對包括基建、房地產、土地財政在內的原有經濟模式路徑存在依賴。另一方面，地方政府建設項目存在期限錯配問題，其項目通常工期較長，短時間內無法獲得收益，只能通過舉借債務來完成項目建設。

從2013年開始，中央政府陸續出臺各種應對措施以處置地方債務問題，包括指令性壓指標、影子銀行整頓、房地產壓抑以及稅制改革等。目前我國平臺數量超過1萬家，其規模不斷擴張加之內部管理存在的種種問題，缺乏有效監督管理和相應法律法規約束，一旦資金鏈斷裂，會給地方政府和銀行業帶來巨大的風險。

2015年以前欠發達省份基礎設施和民生建設滯后，地方政府財力和地方債規模有限，各地紛紛借道國企舉借債務，普遍出現政府違規提供擔保或承諾的現象。2015年新《預算法》的實施通過嚴厲的懲罰措施抑制了政府違規擔保后，通過PPP或基金等方式變相舉債的情況迅速蔓延。與此同時，發改委和財政部相繼推出專項債券，地方政府債券置換工作也正式啟動。

2017年供給側改革對于非標融資的嚴厲監管帶動PPP和地方建設基金等受到全面清查，倒逼我國基建投資增速從之前的15%下降至5%以下。隨后國務院和銀保監會相繼發布101號文和76號文，明確提出在不新增隱性債務的前提下，融資平臺與金融機構商量展期借新還舊，確保資金鏈不斷裂。地方政府隱性債務投資周期較長，即使大部分地方國企所擁有的優質資產足以在變現后償還債務，也很難匹配銀行的非標等資產期限，這種潛在壓力給市場帶來極大的不確定性。

2018年3月27日財政部下達《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》，截至2018年底，中央財政國債余額14.96萬億元，地方政府債務余額18.38萬億元，政府總體債務余額是33.34萬億元，政府負債率為37%，遠低于60%的風險預警線。我國地方政府債務總體處在安全可控的范圍。在影子銀行整頓方面，2016年5月9日中央正式提出“三去一降一補”，即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，將金融去杠桿作為首要任務。2017年，在嚴監管之下銀行理財規模開始掉頭向下，從最高30萬億元逐步下降到28萬億左右，其中同業理財萎縮達5萬億元至6萬億元。金融資本不再是產業資本的服務商，而被視為潛在危害者。始于2017年的金融監管風暴壓縮了影子銀行融資，一定程度上截斷了融資流向實體經濟的血管。同時地方政府去杠桿政策和地產調控政策對實體經濟融資需求的打壓導致基建和地產投資增長在2018年明顯放緩。2018年以來，央行大力鼓勵銀行加大對實體經濟和中小企業的信貸支持，并且多次以定向降準或者全面降準的方式來為銀行提供低成本資金。

在稅制改革方面，國務院印發《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，提出三個方面的政策措施：一是保持增值稅“五五分享”比例穩定。鼓勵地方在經濟發展中培育和拓展稅源，增強地方財政“造血”功能。二是調整完善增值稅留抵退稅分擔機制。為緩解部分地區留抵退稅壓力，增值稅留抵退稅地方分擔的部分（50%），由企業所在地全部負擔（50%）調整為先負擔15%，其余35%暫由企業所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔，墊付多于應分擔的部分由中央財政按月向企業所在地省級財政調庫。三是后移消費稅征收環節并穩步下劃地方。按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境。

供給側結構性改革引領地方債務紓困

中國地方債務問題是與中國經濟特征與路徑依賴緊密相連的，低端產業固化、基礎設施建設需求、房地長依賴、出口依賴是40年來中國經濟發展的寫照，也形成的地方債務堆積與金融供給扭曲。上述的眾多解決措施力度不可謂不小，也有效地控制了債務的蔓延。但是，光是遏制債務的產生并不能真正紓困，隱藏問題、推后問題常常會使長期債務情況更加惡化。所以，需要從供給側結構性角度，深層思考與解決問題。

供給側結構性改革指引下的中國產業發展路徑是中央的一項長期戰略，旨在提升中國產業的內涵、合理性以及真實競爭力，從資源要素角度對中國經濟進行結構性調整與全面升華，以求改變增長方式，獲得高質量增長。所以，在解決地方政府債務的同時，應該時刻圍繞這一長期目標，調整地方經濟結構與財政收支結構，同時推進金融供給側改革，優化金融資源配置，暢通金融和實體經濟循環。這樣才能以時間換空間，從根本上解決中國經濟的痛點。

解決地方債務必須循序漸進，且應該抽絲剝繭、去蕪存菁，兼顧短期的債務可持續性與長期得債務結構調整：首先，從債務資金的走向與項目研究債務合理性問題;其次，從降低利率成本、優化融資結構的角度，探究債務可持續問題;第三，從項目的潛力與效益合理規劃，逐步形成良性循環是探索債務自我解決方案的關鍵;最后，在尋求債務外部處置方略方面，包括核銷與抵補等減債措施。

遵照這個邏輯，從根本上緩解債務壓力，就要遵循供給側改革的大方向，進行地方經濟與財政收支的綜合治理。注意治標與治本的區別和酌情取舍，認真梳理債務持續性、短期騰挪、降低成本、土地依賴等各個主題，同時進行長期安排，包括產業升級與新經濟、土地合理開發、改變稅收結構、優化金融資源配置，爭取財政收支的迭代與平衡。

供給側結構性改革與高質量發展

中國幅員遼闊，地區差異大，產業發展不均衡，同時也是轉移支付大國。所以，在各自發揮優勢、競爭發展的同時，需要兼顧以下三個方面：（1）從全局角度出發，地區發展得有戰略取舍與長短期安排，以求最好的局部與全局的協同;（2）根據地方發展不均衡和戰略任務的差異，對政府的考核方式必須進行多樣化改革，綜合考察長期戰略貢獻、長期福利、短期收支平衡等各方面指標，進行執政與發展引導;（3）對產業扶持基金、扶貧基金和其他轉移支付方式進行必要的改革，明確引導、貼補、救助的區別，逐步培植地方產業特色與產業競爭力，改善就業環境與生存環境，促進收支平衡能力和自我良性循環。

地方政府應該根據稟賦資本化深耕地方產業和挖掘升級新產業，建立以政府引導和企業主導相結合的生態產品價值市場化實現形式，搭建資源變資產成資本的轉化平臺，創新自然資源資本化融資主體，引入市場化資金和專業運營商整體運營，形成規模化、產業化的專業運營機制，推動人才與資本要素進入。鑒于國有企業債務的增加，應該設法提高國有企業盈利性，效率和治理成效，精心制定業務計劃從而設定可靠的運營財務目標。政府對于新投資計劃應充分考慮成本效益和可行性分析，透明度和債務監控可以通過更詳細的財政支出和擔保予以強化。

我國現有產業體系面臨著高端有效供給不足、創新驅動薄弱、抵御風險能力有待強化等諸多挑戰，產業結構的優化升級尤為迫切。一方面要“做減法”，大力破除無效供給、堅決淘汰落后產能、有效化解過剩產能，為優質供給提供充足的市場空間，主動協調好“去杠桿”與“去庫存”，防范化解重大風險，切實降低實體經濟成本，為企業質量提升營造寬松的發展環境;另一方面要“做加法”，既要積極引導傳統產業優化升級，瞄準先進標桿實施技術改造、流程再造，促進產出質量提升，又要大力培育具有創新發展潛力的企業與行業，塑造技術和商業模式優勢、穩步提升競爭力。

弱化土地財政、地方政府功能轉化與優化收入渠道

土地財政作為地方政府發展經濟的工具在積聚了大量建設資金的同時，也惡化了國民收入分配，進一步抑制了民間投資。為了更快更好地推動產業結構轉型升級，促進勞動與資本享受到平等的技術紅利，實現經濟高質量發展，地方政府理當順應大勢，加快弱化土地財政的步伐，從根本上擺脫對房地產行業的依賴。

以經濟增長為目標的結構性改革，當務之急是促進地方政府功能轉化，從投資型政府向服務型政府轉化。長期以來強調GDP業績的地方政治環境鼓勵地方政府嘗試激進的投資策略并導致持續增長的債務問題，因此迫切需要更廣泛的宏觀審慎政策和更嚴格的監管體制構建以控制地方政府債務。

針對地方政府財稅體制現存問題，應在維持宏觀稅負和中央財力集中度基本穩定的前提下，深化稅收制度改革，優化財政支出效率，改善中央和地方政府財政關系，完善預算制度和全面實施績效管理，增強中長期財政穩定性和可持續性。簡化稅制降低稅率。將消費稅和房地產稅作為地方主體稅種，帶動稅制結構改革。實施國民基礎社會保障制度，帶動社會保障制度改革。降低經濟事務支出，帶動財政支出結構調整優化。引入競爭政策評估機制，完善政府采購制度，帶動提高財政資金使用效率。加快完成中央與地方事權與支出責任劃分，帶動中央與地方財政關系改善。按事權優先原則，進一步調整優化稅收劃分和轉移支付制度，確保各級政府財力與事權相匹配。完善預算公開和預算監督制度，帶動預算績效管理取得實效，為基層政府提供有效的財力保障，有效控制和化解地方政府隱性負債。稅收制定和投資激勵的制定和監管是管控資金流入端的核心。如何設計和權衡有關投資項目和補貼的決策，管控預算外資金和上市公司（尤其是預算資金和自有資金的利益沖突）是實現預算控制的關鍵。

政策重點應在旨在遏制與債務相關的漏洞，動員國內資源，提高公共支出的效率，進一步加強公共投資管理。此外應該及時采取措施加強公共債務的記錄、監控和報告以及建設管理公共債務的能力。通過建立健全相關債務管理系列配套方案和規范性制度文件，分梯度降低政府綜合債務率辦法、PPP模式化解政府性債務辦法、展期降息辦法、剝離存量債務辦法、安排預算資金償還存量債務方案或預案、債務管理問責制度辦法、債務管理若干嚴禁內容等配套方案，形成統一完備的債務管理機制和體系。盤點政府資產負債，分類分層編制可變現資產負債表，評估各級政府的或有債務代償率以及政府或有支出事項，把顯性債務、隱性債務納入政府統一的債務管理框架。

積極推進金融供給側結構性改革

地方債處置的難點和重點在于以地方融資平臺和地方國企融資為代表的隱性地方債。把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府性債務風險各項工作。長短結合的控債措施，既要應對存量債務的流動性風險，又要控制債務增量，并著眼長遠建立規范可持續的融資渠道和風險防范處置機制。解決期限錯配問題，盡量繼續用中長期債券替換銀行貸款，也同時降低負債成本。

從深層次上來看，減少銀行依賴、擴大資本市場渠道是金融供給側改革的核心。依托供應鏈金融服務實體經濟，能夠有效減少銀行依賴并進一步擴大資本市場渠道。針對較好的有自我現金流創造能力的項目，盡量引進社會資本進行置換，由債券資本向股權資本轉化，由短期負債向長期資本轉化。同時積極培育與發展地方股權投資市場，引進社會PE基金、產業基金等，對地方產業資本進行兼并收購，完善退出機制，優化資本結構，助力地方產業結構的調整與升級，從金融供給側改革角度徹底改變地方經濟的金融依賴，增強金融服務實體經濟的合理性，提升金融服務效率。

（作者單位：中國社會科學院經濟所）