淺論監察委員會調查權的概念

盤俊余 龍智 張曙

職務犯罪和職務違法是監察委員會調查權行使的主要目的，作為監察機關，這是其被賦予的一種職責和權力。在研究監察委員會調查權的領域中，不同的學者都有著不同的認同和看法。[1]有的學者則認為，“調查權是單一的行政調查權”。[2]有的學者把調查權的含義一分為二來理解，“調查分為一般性調查和特殊性的調查”。[3]筆者認為 ，監察委員會調查權的含義可以從以下兩個方面加以理解。

一、內涵方面

內涵是了解一個事物的特征突破口，了解監察委員會調查權的概念，就要深入到其內涵，精準確定期內涵能夠在行使過程中發現的問題提供著重要的依據。“調查權”一詞在我國相關法律法規中是一個常見的術語。和相關司法機關在履行國家職權的時候采用的措施具有密切的關聯。所以在分析的時候也不可避免得穿插著對比論證說明。可以說，“調查權”一詞的含義本來就是獨自形成了一個體系。而監察委員會的調查權則應站在其國家機構本身來進行深層理解。

首先，監察委員會是其權力的行使主體。在司法機關體系中，根據現有的法律規定，公安機關行使的調查權表現為偵查權，監察委員會雖然整合了檢察機關的部分偵查權，但是其在具體的訴訟程序當中的一定偵查權的行使。這也就意味著，監察委員會的調查權具有其獨有的行使主體。監察委員會在其職能的表現跟其他國家機構是有差別的，在職能的劃分中，其對外具有著監督的職能，具體履職中又具有調查、處置的職能，從而構成了其行使調查的權力。當然，在調查權行使中存在著一個獨立的方面，就是監察委員會整合了檢察機關的職務犯罪調查權的問題，雖在《監察法》已經明確了調查權的使用，但是，同時也在完善和補充這項權力的發揮，增加了新的形式，如規定了留置措施。但不能否認的是，在行使主體方面，監察委員會仍然保持著自己的獨立性和權威性。

其次，行使手段的綜合性和多樣性。按照相關法律的規定，監察委員會的調查權不僅僅限于“調查”兩個字，調查權本身也有支撐和輔助的方式和手段，以此來共同架構著權力的行使。如《監察法》中規定，就有強制性調查手段。相比之下又有帶有限制或剝奪人身自由性質的調查活動，這類手段主要體現在留置調查措施。從一定色彩來看，這是限制人身自由的強制性措施，明確地要求行為人應該做什么、應該怎么做，或者是在什么地方、什么時間去做，甚至還會要求應該和哪些人接觸等等。以上都充分體現了調查權的多元化特征，它們之間應當與互相配合、互相補充。這些都是在監察體制改革完成之后，反腐敗力量出現了有效的整合。

綜上所述，監察委員會的調查權是指由監察委員會行使的、包含強制性和非強制性的等多種行使手段的、調查職務犯罪和職務違法的權力。

二、外延方面

監察委員會的調查權概念不僅體現在其適用主體和行使范圍，還應該包括其與其它權利行使的關系，即表現為外延含義。以下筆者分兩部分展開論述：

（一）調查權與檢察權的關系。司法體制改革后，隨著監察委員會的設立，有人認為“監察委員會就事實上取代檢察機關成為了真正意義上的法律監督機關”。[4]同時，也有學者否認這種觀點，[5]“監察機關沒有去統攬法律監督權”。[6]筆者認同后面兩種觀點，在監督體系中，監察委員會的調查權并沒有完全取代著檢察機關的調查權，而是互相補充、互相充實，與之共同構成多樣性的監督體系。

監督的范圍有廣窄之分。[7]從法律解讀的角度可以得出幾個信息點。監察委員會的調查權范圍可以在職務違法、職務犯罪、廉政作風等方面，這是把犯罪和違法、違紀的行為都涵蓋了，不僅是具體的違法犯罪行為，更有抽象的道德規范行為。從這個程度上說，監察委員會的調查權的范圍廣于其他形式的監督。檢察監督是檢察機關對其它國家機關在訴訟程序中職能的發展和延伸。其包含刑事訴訟和民事訴訟的監督。前者分為立案階段、偵查階段、審判階段、執行階段等階段，在每一個階段當中，監察委員會都會在符合法律的前提下對其他國家機關行使著監督權。確保其行為的合法、公正。另外，在審判階段還要監督法庭的審判活動是否合法，其公訴職能中往往交織著監督職能。當然，“監督的依據也只能是法律，不包括黨規黨紀，更不包括道德規范。[8]

（二）調查權與偵查權的關系。首先，兩者的性質不同。從理論上講，調查權的行使主體監察委員會是不屬于司法機關。國家監察制度改革，通過增設監察委員會，形成新的監察權的改革，實現對國家公職人員的監督，實現中國特色的反腐敗，形成了“一府兩院一委”的局面，權力機構中便形成了一種新權力——監察權。偵查權的行使主體是在司法機關，其使用目的是查明事實真相，強調工作效率。因此，關于調查權與偵查權之間的關系，調查權是不能完全等同偵查權的。其次，兩者的使用范圍不同。前者范圍還“包含公職人員一般的違法行為。”[9]最后，行使權力的主體不同。前者是由《監察法》規定的主體，即監察委員會。后者的主體是公安機關、檢察機關、監獄、國家安全機關和軍隊保衛部門，在法律規定的前提下，互相分工，共同在自己的權力中依法履職。

【注 釋】

[1] 鄭賢君.試論監察委員會之調查權[J].中國法律評論，2017（4）：111 - 122

[2] 馬懷德.國家監察體制改革的重要意義和主耍任務[J].國家行政院學報，2016（6）.文章認為，“調查權是指監察委員會有權對公民人身、財產、文件等適用刑事強制措施予以限制，其目的是查明真相。”

[3] 秦前紅.監察體制改革的邏輯與方法[J].環球法律評論，2017（2）：17-27

[4] 胡勇.監察體制改革背景下檢察機關的再定位與職能調整[J].法治研究，2017（3）：88-94.

[5] 王玄瑋.國家監察體制改革和檢察機關的發展[J].人民法治，2017（2）：50-53.

[6] 韓大元.堅持檢察機關的憲法定位[J].人民檢察，2012（23）：12.

[7] 《監察法》第三條規定，各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。

[8] 湛中樂.三個層面構建科學的行政檢察監督體系[J].人民檢察，2015（2）：49-50.

[9] 戴濤.監察體制改革背景下調查權與偵查權研究[J]，國家行政學院學報，2018（1）：92-96.

【參考文獻】

[1] 鄭賢君.試論監察委員會之調查權[J].中國法律評論，2017（4）：111 – 122

[2] 秦前紅.監察體制改革的邏輯與方法[J].環球法律評論，2017（2）：17-27