國外多險種種植業保險的問題

張玉環

基本概念

廣義的農業保險概念與大農業相對應，包括種植業保險、林業保險、畜牧業保險和漁業保險等。狹義的農業保險專指種植業保險。

種植業保險又分兩類，單險種保險和多險種保險。單險種保險指的是只承保一種風險的保險，包括雹災保險和火災保險等;多險種保險指的是承保兩種風險以上的保險，一般分為天氣風險、病害風險和蟲害風險等三類。這三類風險都包括的保險，也稱為一切險保險。

根據世界銀行掌握的信息，2008年，全球農業保險的總保費約為179.45億美元，其中種植業保險占92.8%;在種植業保險中，多險種保險占82.2%（另外17.8%為雹災保險）。也就是說，多險種種植業保險的保費占農業保險全部保費的76.3%。所以，通常人們所說的農業保險指的就是多險種種植業保險。

多險種種植業保險的基礎產品是產量保險，據此一些國家又開發了衍生品。比如在美國最受農民歡迎的產值保險，就是在產量保險的基礎上，加入了價格保險的因素。

國外農業保險的歷史沿革

最早的農業保險是雹災保險，1733年在德國出現。之后在歐洲擴散，再傳到北美以及世界的其他地區。目前，絕大多數雹災保險是完全的市場化經營，主要分布在歐洲。

1888年前后，作為日本政府顧問的德國政治學教授馬耶特，建議日本政府實施多險種種植業保險和牲畜保險項目。日本政府沒有采納馬耶特教授的建議，倒是羅馬尼亞等幾個歐洲國家的政府進行了多險種種植業保險的嘗試，但都因為資金問題（或者超賠，或者經營管理成本太高，或者兩方面問題都存在）而很快放棄。與此同時和之后，也有私營保險公司嘗試多險種種植業保險，結果也因為相同的原因很快放棄。

上世紀20年代，多險種農業保險進入美國和日本國會（議會）的議事日程，國際農業研究所（聯合國糧農組織的前身）開展了幾項農業保險研究。

20年代末，日本政府實施了一個牲畜保險項目;30年代，日本、美國和巴西政府分別實施了多險種種植業保險項目，加拿大實施了一個類似于保險的農業救濟項目。其中，巴西政府很快停止了項目;日本和美國政府分別在1947年和1980年對農業保險項目進行了重大的制度改革;加拿大在1960年實施了目前的農業保險項目。日本、美國和加拿大的這三個項目成為全球連續存在時間最長的農業保險項目。

第二次世界大戰結束以后，一些發達國家開始幫助新獲得獨立、之前被他們殖民的發展中國家發展經濟。當時流行的一種觀點是，農業是風險產業，農民因為貧困而厭惡風險，所以他們不愿意在有風險的生產經營活動上（增加）投入，這導致他們的農業投入不足。這種觀點成為發展多險種種植業保險的主要依據。在此背景條件下，50～80年代，陸續有發展中國家和發達國家的政府試點和實施多險種種植業保險項目。其中，一些發展中國家的項目得到了聯合國糧農組織等國際機構的支持。

上世紀90年代，根據世貿組織《農業協定》中的有關條款，政府一定比例的農業保險補貼屬于“綠箱”政策，加上發達國家的示范效應，又有一些國家試點和實施多險種種植業保險項目。

90年代后期，注意到多險種種植業保險的高成本是發展中國家難以承受的，天氣指數保險受到重視。20余年來，世界銀行成為在發展中國家推行種植業天氣指數保險（以降水指數保險居多）的主力。雖然世界銀行的項目官員認為天氣指數保險比傳統的多險種保險有諸多優勢，但在實踐中，絕大多數指數保險試點范圍小、農戶參與率低（這里的農戶參與率低有兩個含義，一是參加試點項目的農戶數量少，二是參加項目的農戶只為其一小部分農作物投保）;而且，往往止步于試點狀態。

2008年以來的十年間，因為新出現的天氣指數保險難以擴展，增加最多的還是多險種種植業保險。所以，在全球種植業和廣義農業保險市場中，多險種種植業保險的份額可能更大些。

國外多險種種植業保險發展中所存在的問題

從上世紀30年代算起，多險種種植業保險已有80年的歷史。回顧起來，這些年的試點和實踐充滿了曲折和坎坷。主要表現是，農戶需求低，沒有購買愿望;政府通過補貼保費吸引農戶投保，導致了政府的高成本。此外，至少在美國和加拿大，多險種種植業保險沒有保費剩余。

農戶需求低

根據世界銀行了解的情況，2008年，全球有104個國家有某種形式的農業保險，其中65個國家的受訪者回復了世界銀行的電子郵件調研問卷。在這65個國家中，約三分之二有多險種種植業保險，其中的絕大多數有某種形式的政府干預。

表1～3是對此次電子郵件調研問卷結果的整理統計。從中可以看出以下幾點。（1）多險種種植業保險主要集中在有保費補貼的國家。在有數據的63個國家中，40個國家的政府補貼多險種種植業保險;這40個國家的保費占63個國家總保費的92%（見表1）。（2）多險種種植業保險主要集中在高收入國家。這40個政府補貼保費的多險種種植業保險項目全部在中等收入以上的國家，其中14個高收入國家的保費占40個國家總保費的89%（見表2）。（3）多險種種植業保險主要集中在少數發達國家。按保費收入排序，前5個國家的保費占63個國家總保費的81%，前10個國家的保費占63個國家保費的89%;其中美國一國的保費占63個國家總保費的63%（見表3）。

政府成本高

為了解決農戶保險需求低、沒有投保愿望的問題，多數國家采用了政府補貼保費的做法。該做法背后的邏輯是：通過補貼保費，降低預期損失賠償較少農戶的投保支出，相當于降低了費率，從而吸引這部分農戶投保。

然而，農戶投保不是因為價格便宜，而是為了得到賠償。所以，不僅要補貼保費，還要提高保險水平。實踐表明，只有在保費補貼水平和保險水平雙高的情況下，才有可能吸引到較多的農戶投保。這兩個條件需要較高的政府支出，其他國家的政府無力或不愿意提供這樣的高支出，因此，多險種種植業保險規模較小或覆蓋率較低。只有日本、美國和加拿大三國的大田作物實現了較高的承保率。其中，加拿大的兩個農業大省，薩斯卡徹溫和曼尼托巴的總承保率均在70%以上;美國的主要作物承保率在80%以上;日本的水稻和小麥承保率在90%以上。這三國的保費補貼水平和最高保險水平見表4。

在加拿大和美國，除了保費補貼，政府還負責經營成本。其中，加拿大的農業保險由各省政府的金融機構經營，美國政府是委托私營保險公司經營。所以，美國政府的項目成本又分為兩部分，一部分是補償私營保險公司的經營成本，另一部分是聯邦農業保險公司等政府機構的相關成本。

保費沒有剩余

盡管政府承擔全部經營成本，又補貼60%的保費，但在美國和加拿大，2003～2012年間，兩國的農業保險都沒有保費積累。其中，加拿大2003～2012年農業保險的簡單賠付率【賠償額/（農戶保費+政府補貼）】為76%，美國同期的簡單賠付率達到86%。兩者均高于整個保險業70%的平均盈虧臨界點，說明其在支付損失賠償和經營成本之后，全部保費就沒有剩余了。

結論

國外的多險種種植業保險市場是由政府補貼支撐的

縱向看，種植業雹災保險有近300年歷史，多險種保險有大約80年歷史。這兩類保險構成了全球的種植業保險市場。其中，多險種保險是主體。

橫向看，全球有100多個國家有農業保險，其中的絕大部分為多險種種植業保險、且集中在少數幾個發達國家。而這幾個國家主要是通過較高的保險水平和保費補貼水平吸引農戶投保、從而形成的保險市場。所以，全球的多險種種植業保險市場是由主要國家的政府補貼支撐起來的。

農民用行動表明他們不需要多險種種植業保險

之所以需要政府補貼保費，而且是較高幅度的補貼，是因為大多數農戶不愿意購買農業保險。他們之所以不愿意購買農業保險，很可能是因為小規模農戶和非商業化生產的農戶不需要農業保險。其中的原因，至少有以下幾個。

其一，農業總體上是一個成熟穩定的行業。自有農業以來，人們就選擇適宜的土地耕種。即便在廣種薄收、粗放經營的年代，也只有在較多年份有一定收成的土地，農民才會一直將其作為耕地使用。而且，一直以來，農業生產技術和管理的演進主線之一，就是防（抗）災減損。所采取的措施主要包括：平整土地，建設旱澇保收的高標準基本農田;修建灌溉和排水工程設施，防治水旱災害;培育良種，以增強作物的抗逆性;以及研發有機、無機、植物性和微生物等多種農藥，以防治作物病害、蟲害、草害和鼠害等。這些措施保證了農業生產的穩定性和連續性。所以，在保險引入之前，農業已經存續了萬余年，而且整體上農業生產呈現出來的是從不穩定到穩定、從穩定到穩中有升的長期走勢。

其二，在長期的生產實踐中，農業中逐漸內生和引入了大量的風險分散和分擔措施。在傳統社會，農民學會了輪作、兼作和套作，把同種作物分散種植在不同的地塊上，農林牧副漁業多種經營，農場外就業，在豐年儲蓄（藏），歉年減少消費甚至變賣資（財）產，以及家族、親友和鄰居間的禮尚往來等。進入現代社會，又出現了合同生產、合同銷售、垂直化生產、期貨和期權市場等。在多種生產、經營和就業的情況下，生產和經營的種類越多、比例越均衡，一種作物或經營活動上的損失對總產出或收入的影響越小。

其三，處于不同狀態的農民有不同的生產目的。生存狀態的農戶追求的是穩定，努力回避變化和改變;超越了生存狀態的農戶，如果種植業規模太小，除非采用高精尖技術和裝備，否則也沒有投資價值。此外，種植業不是家庭主要收入來源的農戶，也不一定會重視種植業生產和投入。至少這三類農戶，都對農業保險缺乏需求。

多險種種植業保險已經成為一項收入穩定政策

保險的持續經營需要在空間和時間兩個維度上積累保費，但在多險種種植業保險最發達的美國和加拿大，2003～2012年的十年間都沒有保費積累。這個事實說明，至少在這兩個國家，多險種種植業保險沒有起到分擔風險的作用，而是在以保險的形式補貼農業生產者。然而，如果是為了補貼農業生產者，保險的效率應該明顯低于直補。

對中國的借鑒意義

國外的實踐表明，如果把多險種種植業保險作為一項普適性政策，不僅需要大量的政府支出，而且很可能會演變成缺乏效率的補貼政策。因此，改進中國的多險種種植業保險，首先，應該把服務對象明確為新型農業經營主體。新型農業經營主體因為規模擴大、生產和經營專業化和市場化、資金需求量大、缺乏信用記錄等原因，不僅面對的風險程度增大，而且風險的性質發生了變化。已有的風險管理手段已經不能滿足他們的需要，他們對農業保險有需求。其次，不追求覆蓋面和承保率，開展一對一的服務，把農業保險辦成真正的保險。

（作者單位：中國社會科學院農村發展研究所）