美國欲退出《開放天空條約》的考量

張業亮

2017年8月的一個風和日麗的下午，一架俄羅斯空軍圖—154偵察機掠過美國首都華盛頓的白宮、國會山、國防部、中情局和停泊“空軍一號”的安德魯空軍基地的上空，繼而飛越特朗普正在度假的新澤西州貝德明斯特鎮、美國總統的度假地戴維營、特朗普在弗吉尼亞州的高爾夫球場和美國政府緊急避難指揮部所在地氣象山的上空，降落在堪薩斯州威奇塔市的麥康奈爾空軍基地。其中，飛機進入的白宮附近高度戒備的P-56空域自9.11恐怖襲擊事件后一直是禁飛區。這是好萊塢在拍攝驚險大片，還是俄羅斯軍機誤打誤撞進入了美國的領空？都不是！這是俄羅斯依據《開放天空條約》（the Open Skies Treaty）賦予的權利對美國進行的一次偵察飛行。

《開放天空條約》是北約和前華約成員國之間于1992年3月簽署的一個條約，它允許國家締約方對其他國家締約方的整個領土進行非武裝偵察飛行以搜集其軍事活動和武器情況的數據。十多年來，盡管這一多邊軍控協定在加強締約國之間的相互了解和降低軍事緊張度方面發揮了一定的作用，但條約的履行大多數是在不為人知的情況下進行的。今年10月8日，美國有線電視新聞網援引特朗普政府一名高級官員的話稱，美國正考慮退出《開放天空條約》，從而使該條約引發國際社會的普遍關注。

《開放天空條約》的由來

開放天空建議最早是由美國總統艾森豪威爾在冷戰高峰時期提出的。1955年7月，為緩和美蘇之間的緊張關系，艾森豪威爾在日內瓦舉行的美、蘇、英、法四國政府首腦會議上提出了“開放天空”的建議，即美蘇相互允許對方利用非武裝的偵察機對己方軍事設施進行空中偵察，以避免雙方由于猜忌而造成關系緊張。但在當時，蘇聯認為這一建議將被美國用來進行間諜活動，因而斷然拒絕，該建議在之后的30多年里被束之高閣。

退出《開放天空條約》契合特朗普政府倡導的“美國優先”的政治理念和解構對美國權力產生制約的國際協定的一貫做法。

1989年5月，在冷戰即將結束之際，老布什政府再次呼吁美蘇就“開放天空”展開談判，將之作為美蘇當時舉行的《歐洲常規軍事力量條約》（the Conventional Armed Forces in Europe ，CFE）談判的一個核查措施，并以此檢驗蘇聯在“新思維”下是否真心改善與西方的關系。與艾森豪威爾建議不同的是，老布什建議把飛越偵察權擴大到從溫哥華到海參崴的所有北約和華約成員國。在《歐洲常規軍事力量條約》談判達成協議后，北約和華約于1990年2月開始就“開放天空”進行談判。蘇聯解體后，獨立后的俄羅斯為增強與美國的互信，同意開放整個領土用于觀察和飛越。1992年3月24日，24個國家在芬蘭赫爾辛基簽署《開放天空條約》。美國于1993年12月批準了這一條約，俄羅斯也于2001年5月批準該條約。在所有簽約國的議會陸續批準后，該條約從2002年1月1日起開始正式生效。之后，波黑、克羅地亞、愛沙尼亞、芬蘭、拉脫維亞、立陶宛、斯洛文尼亞和瑞典等國也加入了該條約，目前共有34個國家締約方、大部分是北約國家加入了該條約，吉爾吉斯斯坦簽署了該條約但沒有獲得議會批準。

增加了締約國的軍事透明和互信

根據《開放天空條約》規定，每個國家締約方有義務每年接受其他國家締約方在其領土上空進行的一定數量的偵察飛行，允許飛行的次數視其國土面積的大小而定，同時它也擁有在其他國家締約方領土上進行相同數量偵察飛行的權利;進行偵察飛行的國家締約方必須在抵達被觀察國領空之前72小時發出通知，并在開始飛行前至少24小時之前向被觀察國提交飛行計劃;執行觀察飛行任務的飛機允許加裝足以使觀察方識別重要軍事裝備的攝像設備，但對其分辨率有一定的限制，即只需能夠區分坦克和卡車即可。飛機及其傳感器在被用于開放天空飛行前必須先經過鑒定，以確認它們沒有超出允許的分辨率。從飛行偵察中搜集的所有影像數據，要復制一份給東道國，其他國家締約方也有權分享。

除制定詳細的規則外，締約國還成立了由成員國代表組成的“開放天空協商委員會”（the Open Skies Consultative Commission），負責監督條約的執行，并舉行定期檢查會議，處理可能出現的問題。2010年6月7～9日，該條約國家締約方在維也納舉行了第二次審議會，會議通過的《最后文件》規定：偵察飛機在未來可使用數字相機和傳感器，并提出擴大成員國的范圍，特別是接納歐洲安全與合作組織國家為成員。

從上述規定可看出，締結《開放天空條約》的主要目的是希望通過增加締約國的軍事透明和信息共享來加強締約國之間的相互了解和降低軍事緊張，增進安全和合作。此外，由于該條約允許國家締約方通過偵察飛行了解其他締約方的軍力及其活動情況，因此它也可作為其他軍控條約的核查措施，在軍控方面發揮一定的作用。

根據條約的規定，美國和俄羅斯作為世界上的領土面積大國，每年接受的被動配額是42次，而小的國家每年只有4次。俄羅斯于2002年8月根據條約進行了首次偵察飛行，美國則于2002年12月進行了首次偵察飛行。自條約生效到2018年底，美國、俄羅斯和其他32個國家共在其他國家領土上空飛行了1426次，其中，美國及其盟國在俄羅斯領土上空進行了500多次偵察飛行。

圍繞《開放天空條約》美俄齟齬不斷

在《開放天空條約》生效十多年后的今天，特朗普政府放出風聲要退出該條約，可能是出于以下考慮：一是以退為進，迫使俄羅斯在執行條約上做出妥協;二是在目的沒有達到的情況下，退出該條約，以為其開發新的核武器系統減少國際監督。

同美俄之間其他軍控協定一樣，《開放天空條約》在執行過程中也不時出現爭議。近年來，特別是烏克蘭危機以來，隨著美俄關系持續緊張，雙方圍繞《開放天空條約》齟齬不斷。爭議主要圍繞在以下兩個方面：

一、在開放偵察飛行上，美國指責俄羅斯“有選擇地執行”。2016年，俄羅斯以加里寧格勒飛地面積較小、在其上空進行偵察飛行對民用航空飛行和空中管制造成不便為借口，對其他國家締約方對該地的偵察飛行單方面施加了500公里的限制。美國則以俄羅斯違反條約義務為由，以牙還牙，限制俄羅斯在夏威夷太平洋艦隊和阿拉斯加州格里利堡導彈防御基地上空進行偵察飛行。美俄還在俄羅斯和格魯吉亞邊界的偵察飛行問題上發生分歧。俄羅斯根據《開放天空條約》第五款“不得在離非國家締約方邊境10公里的范圍內進行偵察飛行”的規定，認為南奧塞梯和阿布哈茲是“獨立國家”（南奧塞梯和阿布哈茲于上世紀90年代從格魯吉亞宣布“獨立”，但并未獲得世界大多數國家承認，目前僅與俄羅斯等少數聯合國成員國建立外交關系——編者注），反對美國及其盟國沿俄羅斯與格魯吉亞邊界進行飛行。美國則從所有國家締約方的領土都必須允許其他國家締約方進行偵察飛行、不得宣布其領土任何一部分禁止飛行這一規定出發，認為俄羅斯此舉違反條約。美國還指責俄羅斯在烏克蘭履行條約飛行問題上制造障礙，以及對美國在車臣上空飛行偵察的高度進行限制。

二、在執行偵察飛行加裝的設備問題上，俄羅斯升級執行偵察飛行的飛機并用數字傳感器替代膠片相機遭致美國不滿。美國認為俄羅斯執行偵查的飛機已具有執行各種情報搜集功能，包括空中攝像、熱影像、信號采集等能力，采用新飛機和新設備將使俄羅斯“從偵察飛行獲得不公平的好處”。2018年8月，美國國會通過決議，要求特朗普政府阻止條約協商委員會批準俄羅斯使用新飛機及其搭載的數字傳感器執行任務。美俄之間的爭吵除加劇雙邊關系的緊張外，還對條約的履行產生不利影響。美國前任國防部長馬蒂斯稱，2017年美國沒有能夠完成對俄羅斯偵察飛行計劃的約1/3。此外，美俄在俄羅斯和格魯吉亞邊界飛行問題上的長期分歧也使雙方未能在2018年對該地的偵察飛行計劃達成一致。今年10月8日，美國國務院發言人在回答記者有關特朗普政府是否考慮退出《開放天空條約》問題時，指責俄羅斯違反了該條約，聲稱美國一直遵守該條約。由此可見，美國透露要退出《開放天空條約》，無非是故伎重演，目的是迫使俄羅斯在相關爭議方面做出單方面的讓步。

美俄戰略競爭加劇的表現

近年來，《開放天空條約》賦予的偵察飛行權已成為美俄戰略博弈的工具。2017年4月俄羅斯軍機在美國領空的偵察飛行，被特朗普政府認為是俄羅斯“重返大國競爭游戲”。2018年11月25日，俄羅斯在靠近刻赤海峽的黑海與烏克蘭海軍發生對峙事件，引起了國際社會的高度關注。為重申美國對烏克蘭和其他伙伴國的安全義務，美國和盟國根據《開放天空條約》在東烏克蘭地區進行了一次“特殊飛行”。這說明《開放天空條約》賦予的偵察飛行權已成為美俄戰略博弈的工具。由此來看，美國考慮退出《開放天空條約》是美俄戰略競爭加劇的一種表現。

如果俄羅斯不肯作出妥協，美國退出《開放天空條約》也有利于美國擺脫該條約對其開發新的核武器系統的束縛和國際監督。退出《開放天空條約》契合特朗普政府倡導的“美國優先”的政治理念和解構對美國權力產生制約的國際協定的一貫做法。特朗普就任以來，把重建美國軍力、壯大美國實力作為實施大國競爭戰略的主要支柱。美國在推進現有核武器現代化的同時，還大力加強低當量核武器或戰術核武器的研發。特朗普政府如果退出該條約，則可以擺脫該條約對美國開發新的核武器系統的監督和束縛，爭奪對俄戰略優勢。

安-30偵察飛機。根據《開放天空條約》，該飛機在機頭加裝透明觀測窗，并搭載有五臺攝像設備，用于獲取被觀察國家地面情況。

對美俄關系和國際安全產生不利影響

特朗普政府如果真的退出《開放天空條約》，將是繼退出《中導條約》后美國退出的第二個軍控條約，是特朗普就任以來退出的又一個多邊國際條約，將對美俄關系和國際安全產生不利影響。

首先，這將加劇自烏克蘭危機以來日趨緊張的美俄關系。特朗普政府的這一考慮遭到俄羅斯的反對。俄羅斯駐美大使館在消息透露的當天發推特稱：“我們認為《開放天空條約》是一個重要的工具，它在確保歐洲安全上與旨在建立信心和安全的2011年《維也納文件》發揮同樣的作用，”主張保留《開放天空條約》，但不會做出單方面的讓步。其次，可能破壞俄羅斯和歐洲北約國家之間建立起來的信任。締結《開放天空條約》的最初意圖是減少北約和華約兩大軍事集團之間的不信任，增加締約國之間的軍事透明、相互了解和合作，因此它同《歐洲常規軍事力量條約》一起被視為歐洲安全框架的重要組成部分。冷戰后，俄羅斯和西方，特別是俄羅斯與北約接壤的國家之間建立了一系列軍控和增加信任措施，以避免進一步加劇雙方日趨緊張和危險的關系。特朗普政府如果退出《開放天空條約》，可能破壞俄羅斯和歐洲北約國家之間通過該條約的合作執行過程而積累的信任。再次，可能擴大美歐關系的裂痕。從美歐關系的角度看，烏克蘭危機彰顯了《開放天空條約》對北約歐洲盟國安全的重要性。2014年烏克蘭危機前后，美國及其盟國在烏克蘭和俄羅斯數千公里領空進行了十多次觀察飛行，搜集俄羅斯部隊和軍事調動的照片。當前，盡管美國衛星也能夠提供與偵察飛行同樣、甚至更詳細的數據或影像，但其北約盟國并不擁有這一能力。在目前美國與歐洲盟國在雙邊關系的許多問題上分歧增大的情況下，美國退出該條約將進一步擴大雙邊關系的裂痕。最后，防止核武器和核材料擴散是國際防擴散努力的一個目標， 美國退出《開放天空條約》對國際核不擴散體制也將產生不利影響。《開放天空條約》是一項增加國家締約方軍事透明和信任的措施，為實施更廣泛的核查方式提供重要框架，它與其他核查制度一起，有助于加強國際社會發現條約締約國秘密、非法開發核武器或武器級材料的能力，因此，美國退出該條約對國際核不擴散體制也將產生不利影響。

目前，特朗普政府退出《開放天空條約》的想法得到美國國會防務鷹派和一些共和黨人的支持，但民主黨人對此頗有異議。他們認為，放棄該條約將影響美國對俄羅斯和其他成員國進行空中偵察的軍事能力，使美國失去實際的國家利益。眾議院武裝力量委員會、外交事務委員會、參議院武裝力量委員會和對外關系委員會民主黨領導人在一封寫給國防部長馬克·埃斯珀和國務卿馬克·蓬佩奧的信中稱：“退出《開放天空條約》這一重要的多邊軍控條約將是特朗普政府送給普京的又一份大禮。”未來，特朗普政府是否退出以及何時退出該條約，將取決于美俄之間相關協商談判，以及美國國內支持和反對兩派斗爭的結果。