國際治理向何處去（中）

張?zhí)N嶺

在國際治理中，區(qū)域治理是重要的組成部分。任何國家都處在一定的區(qū)域之內，因此，國家的首要外交和地緣依托便是區(qū)域。關于區(qū)域的劃分比較復雜，大的區(qū)域是洲，洲是一種地理板塊劃分，但在長期的歷史演進中，大洲也往往形成具有洲際共性的思想、文化、價值和更為緊密的社會經濟的聯(lián)系。世界幾大洲幾乎都具有鮮明的洲際特征，如歐洲、非洲、大洋洲、美洲和亞洲各有洲際特征。就國家視野，最基礎和直接的是次區(qū)域，因為山水相連，國家間交往密切，共性特征更為凸顯，如大些的次區(qū)域有北美洲、中美洲、南美洲，中東、東亞，西歐、北歐、南歐，還有更小范圍的次區(qū)域，難以一一列舉。

從國際治理的角度來分析，區(qū)域性問題是治理的內因，鑒于它們超出一國范圍，為此，需要區(qū)域層面的治理。區(qū)域治理涉及的領域很多。屬于自然領域的，如水、資源、植被、風沙等;屬于經濟領域的就更多，如貿易、投資、市場、貨幣、金融、交通設施等;屬于政治社會領域的，如對外關系、人員流動、跨國犯罪、法規(guī)等;屬于安全領域的，如國家安全、安全關系，還有涉及諸多方面的非傳統(tǒng)安全問題等。

大體說，區(qū)域性問題來自三個方面：一是區(qū)域性生成，二是國家內部問題的擴延，三是外部問題傳入。無論哪一個方面，都超出單個國家管理的能力，因此，需要在區(qū)域層面進行解決，也即需要區(qū)域治理。

區(qū)域治理沒有定式，各自根據(jù)實際情況制定和推動。區(qū)域經濟治理發(fā)展得最快，通行的方式是推動市場開放，增加區(qū)內貿易投資，方式是通過談判簽訂區(qū)域性自貿協(xié)定。由于存在基于全球的多邊體制——關貿總協(xié)定/世貿組織，因此，區(qū)域經濟安排不能違反多邊規(guī)則，要與多邊規(guī)則一致，區(qū)域安排有兩個基本規(guī)則：一是區(qū)域安排只能進，不能退，也就是說必須有比多邊更高水平的開放安排;二是必須范圍全覆蓋，不能只選擇幾個領域，就貿易而言，涵蓋率不能低于95%（最好一攬子，但也可分步走，然而必須有時間表）。區(qū)域安排被認為是對多邊安排的補充，但是，眾多的區(qū)域安排也會導致不同的規(guī)則相互矛盾，產生“面條碗效應”，即不同的規(guī)則攪和在一起，成為跨區(qū)域間貿易和投資的障礙。

區(qū)域綜合治理往往通過建立區(qū)域合作機制的組織來進行，比如建立領導人會晤機制、高官會晤機制等，如東盟、南盟、阿盟、上合組織、亞太經合組織，等等。區(qū)域治理方式和水平不一，發(fā)展最完備的是歐洲，歐盟實現(xiàn)了政治（議會）、法律（法院）和管理（執(zhí)委會）的超國家區(qū)域構建。還有一些涵蓋更小的區(qū)域范圍，采取更為靈活的形式。同時，在大洲層次，洲際性的治理機制也得到發(fā)展，比如，在聯(lián)合國體系下，建立了區(qū)域性委員會，非洲建立了非盟（還簽署了非洲自貿區(qū)協(xié)定），美洲建立了美洲國家組織等。此外，在區(qū)域層面還發(fā)展起了形形色色的基于領域的對話合作機制或者組織，有些非常活躍，設定了許多項目，制定了行規(guī)等。

顯然，在人類歷史上，從來沒有像今天這樣建立起如此多的和多樣性的區(qū)域治理機制或組織。它們在協(xié)調國家間關系、管理區(qū)域共同資源、利益以及矛盾上發(fā)揮了重要的作用。如今，置身區(qū)域治理機制之外的國家已經極少了。因此，談及國際治理，應該深入研究區(qū)域治理的問題，在很多情況下，許多問題在區(qū)域層次治理要比在全球范圍更為有效。

值得注意的是，在全球化遭到抵制的情況下，區(qū)域化有加強的趨勢。有的專家甚至認為，未來世界是區(qū)域化的世界。也許這種說法有些偏激，但世界需要區(qū)域化深入發(fā)展，需要區(qū)域治理得到加強。其實，全球化是不可逆的大趨勢，只不過，上一輪快速全球化出現(xiàn)了許多問題，需要進行調整，將以新的姿態(tài)發(fā)展。全球化和區(qū)域化是并行不悖的，它們相互支持和補充。重要的是，區(qū)域化要保持開放性，不搞內向、排外的區(qū)域對抗性集團。如今，區(qū)域與全球緊密相連，區(qū)域治理需要堅持開放性與合作性。亞太地區(qū)在區(qū)域合作中提出了“開放的地區(qū)主義”（open regionalism）原則，是一個重要的貢獻。所謂“開放的地區(qū)主義”，一是不搞封閉、排他的區(qū)域集團;二是不限制成員參加其他合作的安排，體現(xiàn)了開放、包容與合作精神。

區(qū)域治理也面臨新的挑戰(zhàn)。其中，最大的挑戰(zhàn)是單邊主義、民粹主義，即各國能否在新的形勢下加強共識和責任，再則是區(qū)域治理能否實現(xiàn)參與者受益平衡。特朗普的“美國第一”、英國的脫歐發(fā)出了警示：區(qū)域治理也并非是順風車！