基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)行力建設(shè)優(yōu)化方向的探討

摘 要：國稅地稅機(jī)構(gòu)合并基本完成，通過機(jī)構(gòu)改革優(yōu)化了稅收征管體系，各項稅收政策的落實及實現(xiàn)的關(guān)鍵是基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力。通過分析當(dāng)前影響基層稅務(wù)系統(tǒng)政策執(zhí)行力的因素，以史密斯模型深入分析當(dāng)前稅務(wù)工作實際，為基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)行力建設(shè)提供優(yōu)化方向。

關(guān)鍵詞：史密斯模型;基層稅務(wù)機(jī)構(gòu);政策執(zhí)行

中圖分類號：G316? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2019）11-0041-02

當(dāng)前省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并已基本完成，進(jìn)一步減輕了納稅人負(fù)擔(dān)，優(yōu)化了稅收征管體系。在機(jī)構(gòu)體系日趨完備的情況下，政策紅利實現(xiàn)的關(guān)鍵集中在基層政策執(zhí)行力度，只有嚴(yán)格執(zhí)行頂層設(shè)計的方針政策才能切實實現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革、國務(wù)院“放、管、服”改革的初衷。從當(dāng)前基層實際來看，新稅務(wù)機(jī)構(gòu)尚處成立初期，亟須進(jìn)行磨合，優(yōu)化基層稅務(wù)系統(tǒng)執(zhí)行力建設(shè)。

一、當(dāng)前形勢下影響基層稅務(wù)系統(tǒng)政策執(zhí)行力的因素

從當(dāng)前稅務(wù)系統(tǒng)實際情況來看，執(zhí)行主體的意識和能力、上層機(jī)關(guān)的政策制定等諸多方面影響著基層政策執(zhí)行力。

（一）基層干部的意向和執(zhí)行主體的素質(zhì)

政策措施的實施、執(zhí)行是由權(quán)力和責(zé)任雙重影響的，基層稅務(wù)系統(tǒng)具體政策的執(zhí)行涉及國家的財政收入，它涉及納稅人的直接利益，具有較高的社會關(guān)注度，基層執(zhí)法風(fēng)險大。從基層工作實際來看，政策執(zhí)行受個人主觀執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力的制約較大。一是政策執(zhí)行受執(zhí)行主體主觀意愿的影響較為嚴(yán)重。組織利益、群體利益、個人利益、區(qū)域利益等客觀情況決定了政策執(zhí)行的變量。在政策和實施之間自發(fā)形成利益政策。二是政策執(zhí)行受執(zhí)行主體個體綜合素質(zhì)的影響較為嚴(yán)重。近年來稅收干部隊伍年齡、學(xué)歷結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但由于基層地市級以下綜合執(zhí)法類干部日常工作內(nèi)容繁雜，干部之間交流較少、知識結(jié)構(gòu)更新較慢，工學(xué)矛盾突出，綜合素質(zhì)提升緩慢，對基層政策執(zhí)行在能力和質(zhì)量上仍存在一定不足。

（二）政策方向的誤差和政策的可執(zhí)行性

托馬斯.B.史密斯（T.B.Smith）認(rèn)為，理想化的政策，即合理、可行的政策方案是政策執(zhí)行和文件落實的基礎(chǔ)。基層稅務(wù)系統(tǒng)作為政策執(zhí)行的第一線，在政策制定上發(fā)言權(quán)相對較小，難以參與到政策制定的整個過程，自上而下的政策制定時如不能充分考慮的基層實際，勢必會形成執(zhí)行困難和執(zhí)行失控。一是一些政策的制定尚未進(jìn)行有效的科學(xué)可行性論證和試點。部分政策制定時由各部門自行制定實施，未進(jìn)行多部門的溝通協(xié)調(diào)造成政策多頭下文，相互出現(xiàn)沖突;部分政策制定時，政策的制定者和政策的執(zhí)行者信息不對稱，未能充分納入政策執(zhí)行者，使政策可執(zhí)行性有所缺失;部分政策未進(jìn)行充分的論證試點，造成預(yù)期效果和實際效果出現(xiàn)偏差。政策措施缺乏科學(xué)性。二是政策制定中沒有充分考慮基層實踐。在基層工作的復(fù)雜性方面，有些政策沒有得到考慮，也沒有考慮到不同地區(qū)之間的差異。政策參與者不足，質(zhì)量參差不齊，政策沖突容易發(fā)生交叉。政策制定的上下之間民主性不足，可執(zhí)行性較低，影響整體執(zhí)行效果，甚者會造成執(zhí)行失控。

（三）聯(lián)合行動的困局和行政體制的制約

基層執(zhí)行力建設(shè)方面最突出的問題是部門間的聯(lián)合執(zhí)行。稅務(wù)系統(tǒng)基層政策的執(zhí)行往往需要多部門的溝通協(xié)調(diào)、聯(lián)合行動，但由于稅務(wù)系統(tǒng)自上而下的垂直管理體制，部門上下部署工作任務(wù)較多，部門間的溝通協(xié)調(diào)較少，在部署之后需要進(jìn)行協(xié)調(diào)時，可能會導(dǎo)致類似于人員、工作量和責(zé)任分配的討論，如果不能及時有效解決，就會造成相互間的隔閡。首先，部門間的溝通協(xié)調(diào)較少，易發(fā)生信息傳遞脫節(jié)。如，部門之間的信息傳遞和協(xié)調(diào)僅限于很短的時間，而且跨部門工作沒有相應(yīng)的分工和責(zé)任分配，那么相互之間沒有相應(yīng)的約束力，政策執(zhí)行的完結(jié)實現(xiàn)，政策執(zhí)行的完成程度有的沒有詳細(xì)規(guī)定，政策和文件未完成、未落實會產(chǎn)生哪些責(zé)任，責(zé)任追究的主體、責(zé)任承擔(dān)的主體落實到哪個部門，易發(fā)生相互推諉影響政策執(zhí)行、文件落實。其次，行政管理體制對政策執(zhí)行的影響。從基層稅務(wù)系統(tǒng)的權(quán)責(zé)分配分析，如缺乏完善的管理體制，相關(guān)工作責(zé)任沒有明確落實到具體個人，即“職、責(zé)、權(quán)、利”沒有實現(xiàn)統(tǒng)一，可能因此產(chǎn)生推諉扯皮、效率低下、責(zé)任真空等不利影響，影響落實效能。

（四）信息反饋開環(huán)和監(jiān)督機(jī)制的缺位

信息的反饋和修正、執(zhí)行的監(jiān)督是確保政策執(zhí)行力的重要保障，從基層稅收機(jī)關(guān)的運轉(zhuǎn)機(jī)制分析，執(zhí)行是管理體制和運行機(jī)制的相互配合、相互補(bǔ)充，只有運行機(jī)制流暢才能充分實現(xiàn)機(jī)關(guān)運行效能的提升和質(zhì)量的提高。一是信息反饋不暢通，部署和落實效果不統(tǒng)一。工作任務(wù)的部署多為層級式、線性的形式，自上而下層層進(jìn)行落實，呈現(xiàn)層級式、樹狀式布局，通過上下級部署、逐步細(xì)化任務(wù)目標(biāo)落實到人。在這種形式下，如果沒有有效的信息反饋機(jī)制，形成閉環(huán)型的運行機(jī)制，可能會造成基層稅務(wù)系統(tǒng)執(zhí)行的運行不暢，但無法修正，抑或造成形式主義，影響政策執(zhí)行和落實的實際效果。二是執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督和制約，影響最終實際效果。基層稅務(wù)機(jī)關(guān)管理和運行中，存在著較多可變因素和可操作性，在政策執(zhí)行和運轉(zhuǎn)的過程中，部分稅務(wù)機(jī)關(guān)局限于部署，沒有進(jìn)行有效的監(jiān)督制約和落實督查機(jī)制，工作目標(biāo)和效能得不到考核明確，獎優(yōu)罰劣，實現(xiàn)組織效能的最大化。當(dāng)前，國稅地稅征管體制改革步入深水區(qū)，只有兼顧推動管理體制和政府運作機(jī)制雙重變革，確保相關(guān)政策的有效落實，才能實現(xiàn)運行效能、服務(wù)水平的最優(yōu)化。

二、史密斯模型對于政策執(zhí)行效果的重要影響

Smith模型是美國學(xué)者史密斯（T.B.Smith）提出的描述執(zhí)行過程的一項基本模型。在對政策執(zhí)行過程的分析中指出，理想化的政策是政策措施制定者試圖追求的相互作用形式，理想化的政策也是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，政策形式、政策類型、政策制定過程、范圍及受支持度、組織和個人對政策的理解程度都是影響具體政策和措施實施的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性的內(nèi)容。

執(zhí)行機(jī)構(gòu)（執(zhí)行主體）是稅務(wù)系統(tǒng)負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的組織和個體，執(zhí)行人員的態(tài)度、業(yè)務(wù)水平、能力素質(zhì)都會對相關(guān)政策的執(zhí)行力度產(chǎn)生影響，具體到稅務(wù)系統(tǒng)，基層執(zhí)法機(jī)關(guān)和一線執(zhí)法人員在相關(guān)政策的執(zhí)行和文件的落實中占據(jù)著舉足輕重的地位。環(huán)境因素是指影響政策執(zhí)行的要素，環(huán)境和政策之間相互作用、相互影響，影響執(zhí)行力建設(shè)的環(huán)境分為內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境，如組織文化、機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等。

Smith模型強(qiáng)調(diào)了政策和文件的實施需要理想化的政策和實踐，這些政策和實踐表明執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素對政策實施的實際實施具有非常重要的影響。

三、從史密斯模型看基層稅務(wù)系統(tǒng)政策執(zhí)行力建設(shè)的優(yōu)化方向

從史密斯執(zhí)行模型分析當(dāng)前稅務(wù)工作實際，以及相關(guān)因素的可控性、可調(diào)節(jié)性，“政策的科學(xué)度、政策的可行性以及執(zhí)行主體的意愿素質(zhì)，反饋應(yīng)激機(jī)制和內(nèi)外部環(huán)境因素”都是影響基層稅務(wù)系統(tǒng)政策執(zhí)行力的關(guān)鍵因素。

（一）提升政策制定的科學(xué)水平和民主水平

“理想化的政策”是有效實施各項政策和措施的基礎(chǔ)。一是提高制定政策的科學(xué)化水平。科學(xué)化是制定各種政策措施的核心要求，這在很大程度上決定了政策的實際效果。制定政策措施的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)合理的政策解釋和措施研究決策程序。制定措施的機(jī)關(guān)，要進(jìn)行充分的調(diào)查研究，以充足的事實為依據(jù)，結(jié)合稅務(wù)部門基層工作實際，按照政策制定和執(zhí)行產(chǎn)生的資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和計算，深入走訪基層一線征求相關(guān)干部的意見建議，征求具體政策執(zhí)行者的意見建議，在深入分析研判的基礎(chǔ)上，確保政策措施的方向性正確，確保相關(guān)政策和措施的可執(zhí)行性。二是提高政策措施制定過程民主化水平。政策和措施制定者個體“錨定效應(yīng)”的影響下，在制定政策和措施時會不自覺地向有利于正向性的結(jié)果靠攏，決策過程受認(rèn)知偏差的影響，基層環(huán)境的復(fù)雜性和多樣性往往對結(jié)果產(chǎn)生很大影響。避免此類誤差的重要方式即在于切實增強(qiáng)政策制定的民主化，一方面積極聽取同級機(jī)關(guān)干部職工的意見建議，另一方面要充分征求具體政策執(zhí)行者的意見建議，充分考慮基層工作實際，充分激發(fā)創(chuàng)造性和吸納不同意見，做出科學(xué)決策。

（二）培養(yǎng)稅務(wù)干部的主動意識和知識能力

“執(zhí)行主體的素質(zhì)”是確保工作完全予以貫徹落實的重要保障。基層稅務(wù)干部作為政策法規(guī)、文件的直接執(zhí)行者和推動者，其執(zhí)行力的強(qiáng)弱直接影響到稅務(wù)工作的質(zhì)效、國家政策的貫徹落實，影響到稅務(wù)機(jī)關(guān)的整體形象。引入基層稅務(wù)干部參與到政策的制定，切實增強(qiáng)基層稅務(wù)干部對相關(guān)政策措施的認(rèn)同感;建立機(jī)構(gòu)和定期監(jiān)督檢查機(jī)制，持續(xù)加強(qiáng)稅務(wù)人員黨風(fēng)廉政和作風(fēng)紀(jì)律建設(shè)，促進(jìn)干部精神面貌的轉(zhuǎn)變。加大各項業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)力度，加強(qiáng)對各項政策法規(guī)的宣傳和學(xué)習(xí)，培養(yǎng)稅務(wù)人員發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力，全面提高稅務(wù)干部的執(zhí)行能力和水平。

（三）明確部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系和協(xié)商機(jī)制

“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”的關(guān)鍵在于部門間的責(zé)任分工和聯(lián)合行動的責(zé)任落實。一是機(jī)制設(shè)置的責(zé)任主體必須明確，每個環(huán)節(jié)落實到個人。完善的管理體制下，相關(guān)工作責(zé)任必須明確落實到具體個人，對任務(wù)的部署、落實、監(jiān)督責(zé)任必須明確，給予具體個人充分的處置權(quán)限。進(jìn)行職務(wù)職責(zé)分工，明確因職務(wù)分工產(chǎn)生的責(zé)任，分配職責(zé)任務(wù)所需要的權(quán)力，因工作完成的效果所產(chǎn)生的獎勵、懲處進(jìn)行明確，消除推諉扯皮、效率低下、責(zé)任真空等現(xiàn)象的發(fā)生，提高落實效能。二是建立部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。建立基層稅務(wù)系統(tǒng)信息共享機(jī)制，在良好溝通的基礎(chǔ)上，切實加強(qiáng)協(xié)作;明確部門間的職責(zé)，在協(xié)作過程中，需要明確與哪些部門溝通，溝通的目的是為了達(dá)成什么樣的目標(biāo);明確執(zhí)行的主體責(zé)任，要明確協(xié)商制是在尊重對方意見的基礎(chǔ)上，交換信息、共同決策;明確部門間的職責(zé)，在相關(guān)運行機(jī)制設(shè)計上，應(yīng)當(dāng)明確各部門之間的責(zé)任和義務(wù)，確保基層執(zhí)行效果。

（四）完善政策執(zhí)行的運行機(jī)制和督導(dǎo)機(jī)制

在行政機(jī)關(guān)的管理體制明確的前提下，必須具備必要的、完善的管理運行機(jī)制，才能充分保障政令暢通、運行規(guī)范、落實有力。一是建立政策執(zhí)行的反饋和修正機(jī)制。一個行之有效的政策執(zhí)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)是一個閉環(huán)結(jié)構(gòu)，政策執(zhí)行的閉環(huán)與開環(huán)結(jié)構(gòu)的主要差異在于，閉環(huán)控制具有完整的反饋和修正機(jī)制，可將系統(tǒng)活動保持在恒定點，使矛盾和問題得到及時解決、決策、控制、反饋、落實。在基層稅務(wù)系統(tǒng)執(zhí)行政策的過程中可通過相應(yīng)機(jī)制及時反饋，促進(jìn)上級機(jī)關(guān)及時修正完善政策和文件。二是建立政策執(zhí)行的約束和督導(dǎo)機(jī)制。完整的政策執(zhí)行機(jī)制設(shè)計必須包含相應(yīng)的約束機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，包括每項工作的組織實施、基本職能的履行方式、系統(tǒng)功能、責(zé)任落實和運行順序。在政策的執(zhí)行過程中，應(yīng)明確權(quán)力界限，加強(qiáng)評估，明確獎懲，約束執(zhí)行者;建立監(jiān)督機(jī)制，對執(zhí)行效果和運行效能的檢查監(jiān)督，對職責(zé)落實情況、黨風(fēng)政風(fēng)的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)確保權(quán)力在監(jiān)督下運行。

收稿日期：2019-06-04

作者簡介：黃玉（1990-），女，山東菏澤人，科員，碩士研究生，從事人事、干部隊伍管理研究。