高等學(xué)校章程建設(shè)的現(xiàn)狀與對(duì)策研究

曹陽(yáng) 劉占君

摘要：章程在建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度、推動(dòng)高校依法治校中具有重要地位，是實(shí)現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障。高等學(xué)校的章程在建設(shè)過程中取得了顯著成果，具有鮮明的特點(diǎn)。大學(xué)章程要在實(shí)踐中不斷完善。

關(guān)鍵詞：學(xué)校章程建設(shè);保障機(jī)制;現(xiàn)狀研究

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 收稿日期：2019-05-22 文章編號(hào)：1674-120X（2019）29-0032-02

一、引言

當(dāng)前，我國(guó)高等學(xué)校章程的建設(shè)實(shí)施，既是國(guó)家意志的體現(xiàn)，也是大學(xué)向現(xiàn)代管理模式轉(zhuǎn)變的客觀需要，是中國(guó)特色高等教育走向成熟的必然路徑選擇?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》頒布以后，各高等學(xué)校全面啟動(dòng)了章程建設(shè)。但是，大學(xué)章程的建設(shè)還要在時(shí)代發(fā)展的過程中、在高等教育領(lǐng)域綜合改革的過程中不斷完善。

二、高等學(xué)校章程建設(shè)的成績(jī)

（一）一校一章程的格局全面形成

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出了高校依法制定章程的要求。2011年至2012年，教育部相繼頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，對(duì)高等學(xué)校章程建設(shè)提出了明確的目標(biāo)、原則、路徑。按照教育部要求，全國(guó)所有高校在2012年內(nèi)全面啟動(dòng)章程制定及修訂工作。2013年，教育部對(duì)第一批提請(qǐng)教育部核準(zhǔn)的中國(guó)人民大學(xué)、東南大學(xué)、武漢理工大學(xué)等6所高等學(xué)校章程進(jìn)行了評(píng)議，并核準(zhǔn)公布。到2015年，各高等學(xué)校均按照法定程序，制定了各自學(xué)校的章程，并通過教育主管部門核準(zhǔn)，以“信息公開”“校務(wù)公開”的形式對(duì)外公布，一校一章程的格局全面形成。

（二）以章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度體系初步建立

當(dāng)前，高等學(xué)校以制定學(xué)校章程為抓手，主要從三個(gè)方面協(xié)同推進(jìn)以章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)：一是完善內(nèi)部治理體系。以黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為高等學(xué)校的根本制度，推進(jìn)教授治學(xué)、民主管理，構(gòu)建有利于加快學(xué)校事業(yè)發(fā)展的科學(xué)治理結(jié)構(gòu)。二是建立健全以學(xué)術(shù)委員會(huì)為核心的學(xué)術(shù)管理組織體系。高校章程對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)及其他學(xué)術(shù)組織的組成原則、作用范圍、產(chǎn)生機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行了明確的規(guī)定，從而在制度層面為教授治學(xué)提供了保障。三是落實(shí)民主監(jiān)督機(jī)制。建立利益相關(guān)方監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的制度，完善學(xué)生、教職工意見反饋、申訴處理機(jī)制，形成自我發(fā)展自我約束的機(jī)制，進(jìn)而保障學(xué)校管理的民主化和科學(xué)化。當(dāng)前，各高等學(xué)校以章程為核心，逐步完善了學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度，建立健全了辦事程序、學(xué)校機(jī)構(gòu)的組織規(guī)則、議事規(guī)則等，逐步構(gòu)建了根本制度、基本制度、具體制度相互協(xié)同的制度體系。目前，各高等學(xué)校以章程為根本的制度體系全面建成，依法治教的氛圍日趨形成。

三、高等學(xué)校章程的特點(diǎn)

（一）具有鮮明的中國(guó)特色

我國(guó)的高校是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的高校，是中國(guó)特色社會(huì)主義高校。作為辦學(xué)、管理、運(yùn)行的重要組成部分和有效載體，高等學(xué)校章程必須要突出“中國(guó)特色”，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。筆者翻閱了大量高等學(xué)校的章程，都明確強(qiáng)調(diào)，全面貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，貫徹執(zhí)行黨的教育方針，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向。各高等學(xué)校將“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”寫人章程，作為辦學(xué)治校的根本制度，對(duì)黨管干部、黨管人才、思想政治工作等方面均作出了明確的要求，保障了黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)和黨的教育方針在高校的貫徹落實(shí)。另外，章程的建設(shè)也是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)作出的全面深化改革總體部署、黨的十八屆四中全會(huì)提出的全面推進(jìn)依法治國(guó)的具體舉措，體現(xiàn)了黨和國(guó)家的意志。

（二）尊崇共同的價(jià)值理念

堅(jiān)持以教師和學(xué)生為本。尊重人格、保障師生權(quán)益，健全教授治學(xué)和師生參與的機(jī)制，使高校內(nèi)部利益相關(guān)各方的權(quán)益得到保障和實(shí)現(xiàn)，賦予廣大師生在學(xué)校管理和決策活動(dòng)中的民主參與權(quán)，暢通師生參與學(xué)校民主管理、民主監(jiān)督的渠道得以暢通。從各個(gè)學(xué)校的章程可以看出，章程充分尊重教師和學(xué)生，對(duì)學(xué)生、教職工的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，體現(xiàn)了以教師和學(xué)生為本的價(jià)值理念。

尊重和保護(hù)學(xué)術(shù)自由。《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》“第十一條”對(duì)師生的“學(xué)術(shù)自由”提出了明確要求。以“第十一條”為依據(jù)，各高等學(xué)校在章程中，用了大量的篇幅，作了一系列的制度性規(guī)定。很多高校都明確指出，“學(xué)術(shù)委員會(huì)是學(xué)校的最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)”，這成為學(xué)術(shù)自由的基本保障，同時(shí)，對(duì)其職責(zé)范圍、委員選拔和任期作出了明確的規(guī)定。

（三）自主辦學(xué)的改革取向

一些高校的章程細(xì)化了學(xué)校享有的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、合作交流、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、學(xué)生管理等方面的自主權(quán)。比如，四川大學(xué)在章程中，將自主辦學(xué)作為章程的“總則”之一，凸顯了“自主辦學(xué)”在高校治理中的重要地位。西安交通大學(xué)在章程中，從九個(gè)方面對(duì)學(xué)校享有的辦學(xué)自主權(quán)，進(jìn)行了明文規(guī)定，包括自主制定招生方案，設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，自主調(diào)整授予碩士、博士學(xué)位的學(xué)科和類型，制訂人才培養(yǎng)計(jì)劃等。西安電子科技大學(xué)的章程制定了一條辦學(xué)自主權(quán)方面的規(guī)定。從各個(gè)高等學(xué)校的章程可以看出，高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)不僅得到了落實(shí)，而且得到了進(jìn)一步擴(kuò)大，這與政府職能轉(zhuǎn)變密不可分，這說明了高校的辦學(xué)自主權(quán)有了法制的保障，也充分體現(xiàn)了自主辦學(xué)的改革取向。可以說，章程的建設(shè)實(shí)施，為高校辦學(xué)和落實(shí)自主權(quán)提供了重要的制度保障，極大地促進(jìn)了我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)、章程的建設(shè)，成為促進(jìn)高校自主辦學(xué)的重要成果。

四、對(duì)策建議

（一）存在的問題

就目前來看，各高等學(xué)校均按照國(guó)家的要求，結(jié)合學(xué)校歷史和現(xiàn)實(shí)，制定了章程。但同時(shí)，章程的建設(shè)本身就是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要在我國(guó)深化改革、依法治國(guó)和高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視域下、在實(shí)踐中不斷完善。審視大學(xué)章程的過程中，仍發(fā)現(xiàn)一些問題。

一是章程缺乏與社會(huì)發(fā)展的良性互動(dòng)。部分高校章程制定后，沒有隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、國(guó)家相關(guān)制度的新要求予以修訂完善。很多高校在章程制定之后就再未進(jìn)行修訂完善，使得章程與時(shí)代發(fā)展脫節(jié)，與改革發(fā)展新要求不相適應(yīng)，甚至與法律法規(guī)相抵觸。

二是章程應(yīng)用效果的監(jiān)督管理缺失。當(dāng)前，章程的應(yīng)用程度、應(yīng)用效果尚未建立規(guī)范的評(píng)估機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，硬約束還不夠，使得章程在提升治理能力和治理體系現(xiàn)代化過程中發(fā)揮的作用難以得到持續(xù)提升。

究其原因，還是部分高校對(duì)依法治校、對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的認(rèn)識(shí)還不夠，章程建設(shè)的相關(guān)機(jī)制還不完善。

（二）對(duì)策和建議

1.建立高校章程的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

從各校的章程看，其構(gòu)成要件齊全、內(nèi)容完備、程序合法。但是在一些高校，章程的制定被認(rèn)為是完成上級(jí)主管部門布置的規(guī)定任務(wù)，核準(zhǔn)發(fā)布之后就束之高閣。比如，部分高校在20巧年發(fā)布章程以后，就未進(jìn)行過修訂，并且沒有按照章程的規(guī)定完善本校的各項(xiàng)規(guī)章制度。因此，亟待建立高校章程的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，這是確保章程科學(xué)性、時(shí)代性、實(shí)效性的必然要求。具體來說：一是要充分考慮到高等教育發(fā)展的新形勢(shì)新要求，特別是當(dāng)國(guó)家相關(guān)的法律、法規(guī)發(fā)生重大變化，大學(xué)治理體系、治理要求等發(fā)生重大改革以及本校發(fā)生重大事項(xiàng)時(shí)，要依據(jù)程序及時(shí)修訂章程，確保章程順應(yīng)并符合時(shí)代發(fā)展新要求;二是教育行政部門要做好管理與服務(wù)工作，加強(qiáng)對(duì)高校章程修訂的定期督查，完善相應(yīng)的章程核準(zhǔn)辦法和工作流程，促使高校及時(shí)對(duì)章程作出修改完善。

2.建立高校章程的多元評(píng)估機(jī)制

為了避免高校章程在執(zhí)行過程中流于形式、實(shí)質(zhì)性影響不足，教育主管部門、高等學(xué)校、第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)該以評(píng)估來促進(jìn)章程的實(shí)施，這是章程切實(shí)發(fā)揮作用的重要保障。具體來說，評(píng)估應(yīng)充分考慮以下兩個(gè)方面的因素：一是應(yīng)從高校章程執(zhí)行與落實(shí)的效果、執(zhí)行與落實(shí)中存在的問題、執(zhí)行與落實(shí)的建議等三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，并形成定性分析和定量分析相結(jié)合的評(píng)估報(bào)告制度，評(píng)估報(bào)告除了要做客觀陳述外，還要進(jìn)行價(jià)值判斷與政策建議，為高校治理和發(fā)展提供建設(shè)J性的意見和建議;二是應(yīng)包含多元評(píng)估主體，具體來說需要做到內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合，即傳統(tǒng)的教育主管部門、高校自我評(píng)估與第三方評(píng)估相結(jié)合的多方評(píng)估機(jī)制。通過 “評(píng)”促“建”，保證章程切實(shí)發(fā)揮作用。

3.建立高校章程的監(jiān)督機(jī)制

章程要切實(shí)發(fā)揮作用，促進(jìn)高校依法治教，還應(yīng)建立監(jiān)督機(jī)制。章程的實(shí)施和應(yīng)用，如果缺乏監(jiān)督，不明確責(zé)任主體、監(jiān)督程序，勢(shì)必會(huì)削減章程的實(shí)施效果。

因此，亟待建立高校章程的監(jiān)督機(jī)制：一是應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。教育行政部門應(yīng)明確監(jiān)督高校章程實(shí)施的職能部門;學(xué)校內(nèi)部應(yīng)建立章程實(shí)施的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并詳細(xì)規(guī)定監(jiān)督機(jī)構(gòu)的責(zé)任、監(jiān)督方式和監(jiān)督的內(nèi)容，明確主體職責(zé)和監(jiān)督程序。二是應(yīng)暢通民主監(jiān)督渠道。高校應(yīng)通過教代會(huì)、學(xué)代會(huì)等民主監(jiān)督形式，充分發(fā)揮全校師生在章程施行過程中的民主管理和監(jiān)督作用，并定期開展規(guī)章制度執(zhí)行與落實(shí)情況的專項(xiàng)檢查，對(duì)基本制度制定、執(zhí)行、落實(shí)和監(jiān)督等情況進(jìn)行專項(xiàng)督查。三是校內(nèi)監(jiān)督與校外監(jiān)督相結(jié)合，充分發(fā)揮理事會(huì)、校友會(huì)的作用。通過監(jiān)督機(jī)制的建立，來督促高校重視章程建設(shè)，提升章程的實(shí)施效果。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，章程在高校建設(shè)具有中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度、依法治校、提升高校治理能力和治理體系現(xiàn)代化過程中具有重要的作用。高等學(xué)校章程的建設(shè)要與時(shí)代發(fā)展、與我國(guó)深化改革、與辦人民滿意的高等教育同步，不斷完善機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮好章程應(yīng)有的作用。

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作者簡(jiǎn)介：曹陽(yáng)（1984-），男，四川江油人，講師，碩士研究生，研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育;

劉占君，中共黨員，四川工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院助教，碩士研究生。