我國環境保護公眾參與制度研究

潘曉丹

[關鍵詞]環境保護;公眾參與制度;NGO

一、國際環境保護公眾參與現狀及趨勢

（一）參與過程的階段性和發展性

一般情況下，以20世紀70年代為分界線，國際環境保護公眾參與制度，大致可以分為兩個階段，70年代以前，各國已經開始有一定的游行、集會、抗議和請愿等方式的環保群眾運動，但是相對比較松散，并沒有形成一定的組織力量。而70年代以后，隨著環保組織ENGO的迅速發展，政治性力量逐漸成形，影響也日益擴大。當然，這也是國際環保公眾參與制度的繼續深入發展的一種有效發展趨勢。

（二）NGO的有效作用

在全球綠色革命潮流的引領下，環境友好型和資源節約型社會的構建已經越來越深入人心，而作為環境運動的主體引導者——ENGO一直以來在“全球性思考、地方性行動”的理念支持下，在各國的環保工作中發揮著日益重要的作用，一方面引導著來自全球化的環保浪潮，另一方面也給各國政府的環保工作帶來了巨大的壓力，同時，ENGO對環境公益訴訟產生了巨大的推動作用。尤其是近年來，各國的ENGO組織紛紛建立并在實際環保工作中發揮著日益重要的作用，對環境公益訴訟更是起到了十分好的促進作用。

二、環境保護公眾參與制度意義

（一）是公眾維護自身權益的需要

我們的環境資源實際上屬于共享資源，是我們人類賴以生存和發展的滋養物，享受滋養物是每個人與生俱來的權利，保護滋養物則是每個人與生俱來的義務。正是這種依賴的關系，決定了公眾對于環保問題有著高度的自覺性和積極性。現實中不斷出現的環境問題很大程度上破壞了環境和生態平衡的同時，也帶給廣大公民保護環境應有的權利[3]。因此，公眾參與既是依法維護自身權益的需要，更是環保運動持續進行的內在動力。

（二）是國家環境保護不足的有效補充

首先，必須明確的是政府在環境保護中所擁有的人力、物力和財力都是有限的，而且國家在經濟發展和環境保護之間必然存在著一定的沖突。但是環境破壞問題無處不在，有關部門往往會陷入無能為力的被動局面。甚至在很大程度上，政府就是環境的破壞者，作為一種非政府力量，公眾參與可以及時有效地給予監督，建議政府進行發展的綜合考慮。

（三）是可持續發展的關鍵

可持續發展的目的是改善廣大群眾的生活質量并且保證當代人和后代人的共同需求，促進社會文明的整體進步。而公眾參與制度已經發展成為各國的共識，各國紛紛通過法律確保了這一制度的合法地位和有效執行[4]。我國當前的任務就是建立和完善環境保護公眾參與制度，更好的完善環境保護，有效推進可持續發展之路。

三、我國環境保護公眾參與制度存在問題

當前，我國公眾參與環境保護的法律依據主要來自《憲法》和《環境保護法》。對于公眾參與制度，我國在法律中給出了一定的依據和規定，在立法上給予了一定的鼓勵。但是從嚴格意義上來說，并沒有在立法中體現出嚴格而且成熟的公眾參與制度。如下是我國相關立法和法律規定。

《憲法》明確規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑與形式，管理國家事務，管理經濟與文化事業，管理社會事務。《環境保護法》第8條規定：“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人。由人民政府給予獎勵。”此外，2002年10月頒布的《中華人民共和國環境影響評價法》第20條明確規定：“但國家規定保密的除外。對環境可能有重大影響的建設項目，應當編寫環境影響報告。建設單位應當在提交工程項目環境影響報告報批前，舉行示范、聽證或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。建設單位提請批準的環境影響報告書，應當附有接受或者不接受有關單位、專家和公眾意見的聲明。”

（一）公眾參與范圍有限，不利于環境保護的有效發展

從上文的相關規定可以看出，公眾參與的范圍從深度和廣度上擴展是當代環境制度的缺陷。在我國的環境保護活動中，公眾可以參與的范圍相對于歐美等國是十分有限的。

（二）公眾參與的方式和內容在立法原則中缺乏可操作性

當前，很多國家都明確在立法中對于公眾參與環境保護制度的方式和內容進行了具體而有效的規定。首先，不可否認的是我國對于公眾參與在法律中給予了明顯的鼓勵，但是對于廣大公眾的參與方式、內容、組織者的相關組織權利和義務，以及有效的保障機制都處于一片空白的狀態，這就使得我國的環境保護公眾參與制度知識在形式上滿足和體現了公眾的參與需求，并沒有一定的實踐性可供操作。《環境影響評價法》第5條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當的方式參與環境影響評價[6]”。但這只是原則性的鼓勵公眾參與的條款，缺乏具體條文的支撐，在具體的實施過程中，很容易出現看似一路通暢，實則步步難行的窘狀。

（三）非政府組織（NGO）的力量有限

環保非政府組織有著其鮮明的特征和作用。這一組織的職能通過其定義就可以體現：專門處理環保事物的非政府組織。相對于其他非政府組織來說，其有著鮮明的職能定位和廣泛的群眾基礎，種類繁多，功能也十分多樣化，深入影響到人們生活的方方面面。活動形式的多樣化也是環保非政府組織的一大特征，也是其職能多樣化的體現。但是其在我國的發展中卻明顯存在著原告訴訟資格問題、司法制度不完善問題和執行落實難問題等一系列制約發展的因素，阻礙著這一組織的作用發揮，也不利于我國公眾參與制度的制定和落實。

四 我國環境保護公眾參與制度完善建議

（一）保證公民環境保護知情權，建立有效的信息公開制度

所謂環境知情權，是指公民依法從有關部門取得有關環境信息的權利。換句話說，這意味著公民有權獲得關于其本國和世界環境狀況、國家環境管理的狀況和舉措以及本國環境狀況的真實和有效的信息。這項權利是公民參與國家環境管理的先決條件，也是保護環境的必要民主進程。知情權應該得到相應規定的保護。同時在信息的獲取方式和渠道也應該給予具體的規定。建立健全有效的信息公開制度。

（二）拓寬公眾的參與范圍和途徑，實現具體化、制度化

當前，我國工作參與積極性不高的一個主要原因就是公眾并沒有獲得參與的有效機會和具體途徑。換言之，我國公眾在環境保護中可以參與的法律依據有限，范圍也很小。而環境立法中的相關規定也多停留在原則性和指導性上，缺乏有效的可操作性。筆者認為應該借鑒西方發達國家包括鄰國日本等有關國家對于公眾參與的立法經驗，對相關法律法規進行補充和修改，對公眾的參與方法進行具體化、制度化的規定和支持。

（三）促進非政府組織進一步深化發展

全球化的綠色革命熱潮中，環境公益訴訟問題得到了更多的關注，而在全球環保總局處于話語權低潮之際，ENGO作為非政府環保組織，曾經一度在倡導環保和抵制污染問題方面和環保總局有一定的合作，促進了環保事業的發展。環境問題不能成為權力管制的對象，更不應該成為經濟發展的殉葬品，在全球經濟如火如荼的發展之際，急需一股力量能夠在經濟發展中保持清醒的頭腦，為環境問題，為千秋萬代保持著最后的凈土。ENGO的出現和發展就解決了這一問題。探究ENGO在環境公益訴訟中的問題并解決這些問題能夠更好地促進環境公益訴訟的發展，更重要的是促進環保事業的發展，將經濟發展帶來的環境污染和生態破壞后果降到最低，為經濟和社會的可持續發展提供良好的發展平臺。

參考文獻

[1]C ·M ·Abraham ： Environment al? Jurisprudence i n India[J]，Kluwer? Law? International

[2]林家彬. 環境 NGO 在推進可持續發展中的作用.[J] 中國人口· 資源與環境， 2002 （2）.

[3] 李艷芳： 《公眾參與環境影響評價制度研究》[M]北京：中國人民大學出版社，2004年版.

[4] 王燦發： 《環境糾紛處理的理論與實踐》[ J] ，見《環境糾紛處理中日國際研討會論文集》[ C ] ，北京，中國政法大學出版社，2002年版.

[5] 張春莉： 《公民行政參與研究狀況回顧與展望》 ，湖南社會科學，2005年第 5期.

[6] 蘇江麗： 《我國聽證制度的發展與完善》 ，湖北廣播電視大學學報，2007年.□