社會組織參與居家養老服務的問題與對策研究

邵秋虎 袁競峰 鄭傳軍 林璋

摘要：人口老齡化是我國當前面臨的一個重要社會問題。針對老齡化問題，國家提出了“9073”養老服務供給格局，社會組織參與居家養老服務作為一種創新模式受到了重視。但是，該模式的運行機制和實踐效果還存在諸多問題。基于文獻調研、實地訪談以及相關政策文件的內容分析，發現社會組織參與居家養老服務的現存問題可歸納為政策、資金、人力以及社會接受度四方面。據此，提出應對社會組織參與居家養老服務的提升策略，可以為進一步構建社會組織參與居家養老服務的績效評估體系和績效優化提供基礎。

關鍵詞：居家養老;社會組織;南京

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）11-0056-63 收稿日期：2019-09-02

1引言

據統計（截至2014年）。我國老齡人口（≥60歲）已達到2.14億，預計2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。針對老齡化問題，我國在“十一五”期間提出“9073”養老服務格局，即90%的老年人由家庭自我照顧、7%享受社區居家養老服務、3%享受機構養老服務。并且，“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃也指出：我國要繼續強化居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，大力發展居家社區養老服務。此外，十九大報告提出建立“共建共享共治”的社會治理格局，社會組織參與居家養老服務可以促進公共服務社會化。所以，社會組織參與居家養老服務已是保障養老需求和推進社會治理的必然要求。

但是，社會組織參與居家養老服務還存在諸多問題。通過文獻梳理，可以發現現存問題主要集中在以下方面：①政府職能越位，社會組織參與不足;②供需矛盾突出，服務內容單一;③社會組織保本微利，動力不足;④從業人員整體素質偏低。這些問題表明社會組織參與居家養老服務的效率和效益偏低，可以歸結為績效管理存在不足。目前，學術界對社會組織參與居家養老服務的關注不夠，鮮見對其績效管理的研究。劉紅芹針對政府購買居家養老服務的績效管理進行了定性分析，針對社會組織參與居家養老的績效管理問題是研究空白。本文通過文獻調研、實地訪談以及居家養老行業發展相關的政策文件的分析，識別出了目前社會組織參與居家養老服務的現狀及問題，并提出了相應的對策，可為進一步推動社會組織參與居家養老服務提供基礎。

2社會組織參與居家養老服務的概念界定

2.1社會組織

在西方國家，社會組織通常是指非政府組織和非營利性組織，也可稱之為政府與企業之外的“第三部門”。自黨的十七大報告明確提出社會組織以來，社會組織逐漸成為政府和企業之外從事公益性服務的組織的統稱。嚴格來說，社會組織是指經各級人民政府民政部門登記注冊的社會團體、基金會、民辦非企業單位。社會組織基本上可以等同于非營利組織等類似概念。對于社會組織，薩拉蒙的總結最具代表性，即組織性、民間性、非營利性、非政府性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性。

2.2居家養老

居家養老概念源于20世紀50年代英國發起的“社區照顧”計劃，并逐漸發展為重要的養老服務模式——社區養老。Rash（2007）等認為，居家養老可以將生活照料與醫療服務、文體活動、精神文化、情感和心理慰藉等活動轉移至老人家庭中，能夠最大程度滿足老年人的各項生理和心理需求。2008年全國老齡辦發布的“關于全面推進居家養老服務工作的意見”中將居家養老定義為：政府和社會力量依托社區，為居家養老的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務方式。因此，本文認為居家養老服務是指社會為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內容的一種服務形式，包括衣食住行、醫療保健、學習教育、健身娛樂、情感慰藉、法律咨詢、生活援助、參與社會等內容。

3社會組織參與居家養老服務的問題研究

3.1社會組織參與居家養老服務的運營模式一以南京市為例

養老服務作為一種準公共產品，具有一定的公益性。社會組織在社區成立居家養老服務中心參與養老服務，具有市場運作和行政管理雙重屬性。一方面，居家養老服務中心需要通過加強自身競爭力提升盈利能力并減少對政府補貼的依賴;另一方面，居家養老服務中心需要主動承擔社會責任，為弱勢群體提供社會服務。

自居家養老模式提出以來，居家養老服務中心長期依靠民政部門撥款或社區托底而生存，存在經營困難或入不敷出的狀況。同時，居家養老服務中心的管理和服務人員整體素質偏低，已經不能滿足老人日益增長的養老需求。針對居家養老行業的發展困境，南京市提出了社會組織參與居家養老服務的養老體系，將參與養老服務的社會組織分為營利性和非營利性兩類進行管理（見圖1）。養老服務具有公共物品的固有屬性，如果大力發展營利性組織參與居家養老服務，有可能同時存在政府失靈和市場失靈，這就要求引入第三方組織——社會組織來參與養老服務的管理和運行。目前，南京市在居家養老服務中側重發展非營利性模式。在政府統一監管下，允許社會組織通過轉變方式為老人提供居家養老服務，意圖通過競爭激發社會組織活力，為老年人提供更加優質的養老服務。同時，政府對社會組織提供財政補貼，免費提供場地、以獎代補和政府購買等形式促進社會組織在養老行業中的發展，以保障南京市社會組織參與居家養老服務機制的可持續發展。

3.2社會組織參與居家養老服務的困境分析

本文對社區居家養老服務體系內的主要利益相關者展開了初步調研，主要通過實地考察和深度訪談得到了南京市社區居家養老服務存在的問題（見表1）。可以看出，南京市社會組織參與居家養老服務的問題主要存在于資金、政策、人才制度以及社會接受度四方面。

3.2.1政策層面

目前，國家，省和市針對社會組織參與居家養老出臺了一系列的政策文件，如表2所示。

由表2可以看出，大多數省市于2014-2015年集中出臺了有關居家養老服務的地方標準或規范。但是，大部分地方標準或規范對于居家養老服務機構的硬件設施、人員素質以及服務標準的規定比較宏觀，缺乏可操作性和可執行性。對于居家養老績效評估方面，南京市政府以及民政局出臺了涵蓋工作標準、工作任務、補貼標準以及績效評估共同構成的南京市居家養老服務中心的績效管理政策體系，相關文件如表3所示。

其中，南京市的居家養老中心評級機制從總體要求、機構資質、基本職能、服務項目及規模、安全保障、基礎設施、人員配備、規章制度、監督管理及審批權限十方面做出了規定，但多為達標性指標，并無實質評價性指標。例如機構性質、基本職能、安全保障、規章制度等指標均只有“有”或“無”的區別，較難作為篩選性指標，難以對居家養老服務中心進行科學、客觀的具體評價。綜上所述，社會組織參與居家養老服務缺乏一致的政策和法律框架，國家層面缺乏相關法律規范，地方層面各自為戰。所以，政策層面的碎片化對社會組織參與居家養老的長遠發展帶來了掣肘。

3.2.2資金層面

居家養老模式提出以來，居家養老服務中心長期以來基本依靠民政部門撥款或社區托底而存在。所以，由于養老服務存在公益性和社會組織自身能力的欠缺社會組織參與居家養老服務面臨可持續性運營的困境。王婧認為，社會組織參與居家養老還存在政府缺少政策法規的支持、資金籌集渠道單一等問題。目前，居家養老服務中心的服務主要包括：政府購買服務;保障性服務;經營性服務。其中，政府購買服務主要針對三無、五保老人，由政府埋單;保障性服務針對轄區內老人，進行低價服務，政府通過以獎代補的形式予以補貼;經營性服務則針對有一定經濟能力的老人，通過個別服務獲取合理利潤。根據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，按照國家有關規定取得的合法收入，必須用于章程規定的業務活動。因此，居家養老服務中心秉承保本微利的服務宗旨，將經營性收入用于中心的日常開支，及中心規模的擴大。社區居家養老服務中心運營模式的公益性決定了其產出的公益性，除經濟產出外，還集中體現了政府及公共部門在公共服務生產和供給方面的公益產出及社會價值。社區居家養老服務中心產出的公益性，導致其產出的社會價值并不能直接兌現，不僅具有相當周期的滯后，其貢獻率也難以直接度量和評價。南京市社區居家養老服務資金來源與分配如表4所示。可以看出，居家養老服務目前存在的資金層面的問題首先是政府資金投入不足，服務組織經營困難;其次是政府資金購買服務有效性低;最后是服務組織服務水平低和組織經營困難，存在自身造血能力不足的問題。

3.2.3人力方面

社區居家養老服務面向老年人，對從業人員的綜合素質要求較高。社區居家養老服務作為應對養老需求的重要模式，建立專業化的人才隊伍是社區居家養老獲得可持續發展的關鍵所在。目前，社區養老服務人員大多沒有接受過專業培訓，缺乏相關的專業知識和專業技能。這不僅影響了養老服務的質量，而且也制約了社區居家養老服務事業的發展。基于文獻調研和實地訪談（見表1），南京市社會組織參與居家養老服務的人才方面主要存在以下幾個問題。

（1）專業化程度低。由于居家養老服務中心工作人員受教育程度和自身素質水平相對比較低，只能從事基本的生活照料工作，很難勝任一些專業服務。尤其是對老人的專業護理方面，由于缺少專業知識，很難滿足老人的醫療護理等高層次的護理需求。此外，居家養老服務人員的社會聲望低、工資水平不高，缺少社會的認同感和職業的成就感。

（2）職業教育和職業培訓不完備。雖然一些職業技術學院陸續開設與老年服務相關專業，但是還沒有統一的培養計劃和專業教材以及缺乏有經驗和高素質的師資。此外，在職培訓不足，雖然政府會通過購買服務委托第三方機構對工作人員進行培訓，但是培訓內容趨于低端。

（3）人員流失率高，人員不穩定。由于職業的社會認同和自我認同度低，服務人員的從業意愿低。另外，養老服務人員面向的服務對象為老年人，職業滿意度也比較低。雖然政府通過出臺文件給予居家養老中心工作人員一定的補助，例如保險補助，但是通常這些工作人員其他方面的各種權益得不到保障，導致這些人員很難連續從事這一工作。

3.2.4社會接受度

南京市在社區建立“老年人日間照顧中心”“老年人一鍵通呼叫中心”等養老實體。但是，社區居家養老服務中心應該以人為本，從老年人的生活需求和實際情況出發提供針對性的養老服務。基于實地訪談，發現社區養老服務中心還存在以下問題：

（1）老年人對社區居家養老服務的知曉率很低。

通過實地調研，當前大部分老年人不了解社區居家養老的概念，也不清楚“老年人日間照料中心”等類似的服務機構。造成知曉率低的主要原因在于政策宣傳不到位、宣傳不深人、宣傳方式不得當等方面。

（2）居家養老服務中心提供的服務定位不準確，供需存在矛盾。醫療保健與緊急救護站是社區老人極為需要的。生活照料、休閑娛樂、老年學習以及參加社會活動等表明當前老人的已經不僅僅是生活上的照料，而且是包括精神上的滿足。但是，既有居家養老中心提供的服務受限于資金投入，場地限制和人員素質等原因，尚不能提供令老年人滿意的服務。例如，玄武區新街口街道愛沁樹社區居家養老服務中心作為3A級社區居家養老服務中心，以提供日托以及五助服務為主。但是，該中心日常工作人員僅2名，導致養老服務限于助餐服務且供給能力不足。目前，社區居家養老服務消費需求很大程度依賴于政府購買，而政府補貼相對較弱，進而導致社會組織的發展動力不足，服務水平較低。

4社會組織參與居家養老服務的發展對策研究

4.1政策層面

首先要加強頂層設計，健全體系。政府應成立養老體系建設小組，宏觀把握養老體系建設與居家養老行業發展相關問題。政府主管部門要積極協調其他相關部門，在土地、財政、衛生等方面進行政策保障與落實。其次要整合資源，完善政策。確立居家養老服務行業中的政府主導地位，從政府的投入、政策設計，規范制度，以及監管反饋等方面人手，明晰政府部門的權責界限和扶持力度。同時，根據市場需求推進服務組織內部組織結構的合理轉變。最后，要因地制宜，分層發展。根據社區實際情況，對于小規模社區居家養老服務中心，降低其硬件設施方面的硬性要求，將績效評價的重點放在運營能力與管理能力方面，將服務對象滿意度放在突出的位置上，避免出現將績效評價變成投入攀比的不良現象。重視居家養老服務中心的管理能力評價，將績效評價的重點放在產出指標上，引導社會資金理性投人，保障行業的健康、有序、長期發展。

4.2資金層面

非營利性是社會組織的本質特征，但并不意味著社會組織不能獲得利潤。參與居家養老服務的社會組織必須積極拓寬渠道，提高自身營利能力，減少對于政府補貼的過度依賴。只有積極推進社區居家養老服務市場化，居家養老中心才能獲得更大的成長空間。首先，居家養老中心可以開展連鎖經營，增強規模效應。目前，部分養老組織已在南京實現連鎖經營，并取得了不錯的效果。其次，居家養老服務中心還需要專業聚焦和品質提升。部分居家養老服務中心雖然規模不大，但是專注于醫養融合受到了老年人的歡迎。最后，要做到內部挖潛，通過提升管理水平來提升服務水平。這就要求參與居家養老服務的社會組織，在依賴外部支持的同時要強化自身造血能力。

4.3人才層面

人才不足特別是專業人才缺乏或容易流失是目前參與養老服務的社會組織組織困惑較大的問題。對于這個問題，應該根據養老服務需求落實不同層次管理和服務人員。志愿服務應納入到社區照顧服務體系，而對于像康復醫療等專業化要求較高的服務，可依托相關院校開展訂單式培養。其次，依托養老服務中心既有人力資本，通過繼續教育和業務培訓提升服務人員的綜合素質。政府應該向老年養護人才培養的項目進行資金和政策傾斜，譬如推行相關培訓項目的稅收優惠和資金補貼。最后，要引導和鼓勵社會資金參與居家養老服務行業，加大養老服務人員在生活條件、技能培訓、薪酬激勵等方面的投人，整合全社會的力量提高養老從業人員職業的社會認同度。

4.4社會反饋層面

居家養老服務供給的滿意度是居家養老服務對象最關注的問題。因此，需要著眼本社區老年人養老需求，為老人提供針對性的養老服務。對此，要充分發揮信息呼叫平臺溝通的作用，通過刷卡平臺、滿意度回訪梳理老年人需求特征、需求量信息、服務質量反饋、服務組織運營情況信息，并實現信息在政府、服務組織、服務對象之間的充分溝通。其次，要加強宣傳，強化監督。大力宣傳和普及我國人口老齡化的嚴峻形勢，大力宣傳居家養老服務的重要性以及必要性，使全社會形成理解居家養老服務行業、尊重居家養老服務人員的優良風氣。最后，對老人滿意度高的機構和組織，政府部門和行業協會應該通過積極宣傳和公開表彰，營造居家養老服務行業發展的良好氛圍。

5結論

社會組織參與居家養老服務已成為緩解我國老齡化的必然趨勢。但是，參與居家養老服務的社會組織受限于自身能力和外部環境，存在養老服務供給水平和質量偏低的問題。本文通過梳理相關政策文件、實地訪談以及文獻調研總結出社會組織參與居家養老服務存在的四個維度的主要問題，包括政策、資金、人才以及社會接受度四方面，并針對上述問題提出了相應的改進策略。盡管本文的調查對象來自南京市，但是對于其它地區的居家養老服務的管理優化也有借鑒價值。同時，本文對社會組織參與居家養老服務問題和對策的初步探討還可以為后續的社會組織參與居家養老的績效評估和績效優化提供基礎。