英國城鎮化為何不大拆大建

柏文喜

從倫敦的金融中心利物浦大街走向倫敦橋，你一定會注意到一座古羅馬風格的金頂紀念碑。這座碑柱為了紀念1666年倫敦大火而建，這場蔓延倫敦80%的城區、燒毀13200間房屋的大火造成了1000萬英鎊的損失，一萬多人無家可歸，但正是這場大火奠定了倫敦城現在的格局。

大火前的倫敦與任何一個中世紀城市一樣，街道狹窄、擁擠，大多數建筑以木構為主。工業革命的發展促使居民為了利益無序地隨處搭建新的建筑，城市擁擠、骯臟，缺乏必要的防火、防災能力和規劃，這一切導致了一間面包房的意外著火燒掉了整個倫敦城。

但是，這場大火給了倫敦城一個整體規劃重建的機會。現在倫敦主要的標志性建筑圣保羅大教堂、皇家交易所、肯辛頓宮等都建成于大火之后。1710年完成的圣保羅教堂在隨后的3個世紀里，直到1962年，它111米高的尖頂一直是倫敦最高的建筑。

英格蘭人的守舊態度在他們面對摩天高樓的時候一目了然。2012年倫敦橋附近高1017英尺（310米）的Shard大廈竣工，成為了歐洲最高樓。但倫敦市民對此頗不以為然，甚至出現了很多諷刺這座建筑物外形的漫畫和笑話。

而倫敦人對他們位于中心城區之外的金絲雀碼頭商務區的調侃幾乎成了人盡皆知的典故：這里不是倫敦，是英國的曼哈頓。這個區域像紐約的曼哈頓一樣高樓林立，各個商業巨頭的廣告燈箱能在夜晚映亮天空。與幾英里外依然保持著十九世紀甚至更早城市格局的倫敦一區截然不同。倫敦市民給商務區找出了各種各樣的毛病：高樓林立讓人精神緊張，容易成為恐怖分子的目標，等等。

不建造高樓不代表城市建設停滯不前，相反保守的英格蘭人雖然不輕易建造摩天大樓，卻十分擅長將失去原有功能的老建筑重新裝修、改造室內來適應現代化居住和商業擴張的需要。

倫敦一區的馬路兩旁充滿了維多利亞式的歷史建筑，只有底層墻邊的銘牌寫著這是某家公司的辦公室、餐館，甚至星巴克、麥當勞。倫敦市中心的考文科花園（Covent Garden）原先是古舊的菜市場，為了將它改變為現代化的商業中心，原先的露天市場被保留，增加了相配的室內敞廳;外立面古意盎然，仿佛莎士比亞時代的集市，室內的玻璃櫥窗中卻展示著任何一個商場都常見的化妝品和食品品牌。

英國1971年頒布的《城市、農村規劃法》規定一切開發行為，包括地下和地面的建筑物，構筑物的新建、擴建、改建，在動工以前必須得到地方規劃管理部門的批準，沒有得到許可的不能進行。

“站在教堂的鐘樓可以俯瞰整個城市的全貌”是我們常常在小說里看到的描述，但是這種景象不僅在1962年的倫敦存在，現在的大部分英國小城鎮也依然如此。在英國的城鎮建設中，對人和環境的重視起到了決定性的作用。

在英國，規劃的公眾參與力度非常大。英國的各個層次的規劃，如全國性城市發展戰略規劃、市鎮地方規劃及市區局部的改造建設等，都要有公民參與。參與的形式多種多樣：有意見聽證、調查表格、電視辯論、網絡投票，等等。更重要的是這些意見多半能夠反映到規劃中，真正能夠落實。

首先，規劃員要把民眾的意見進行梳理歸類后向議會和公眾報告，這是必經的法定程序。

其次，還有規劃督察，這是獨立于規劃局之外的另一套人馬。規劃督察除監督規劃的執行情況外，還要對公眾的意見進行了解和裁決。

公眾有不同意見可以向規劃督察申訴、寫信或當面交談，規劃督察先進行協調，如果協調不成，則開庭審理，公眾可進行申辯，最后由規劃督察裁決。所以英國政府和公民之間可以耗費幾年的時間圍繞著一棟老房子的拆與不拆，來來回回地進行聽證、討論。

19世紀的英國社會活動家霍華德曾經在著作《明日，一條通向真正改革的和平道路》中提出過的關于“田園城市”的思想一直是城鎮建設的一條重要考慮因素：建設一種結合城市和鄉村優點的理想城市，為了健康、生活以及產業而設計，它的規模能足以提供豐富的社會生活，但不應超過這一程度。受霍華德思想的影響，英國建設了一些大城市周邊的具有理想主義色彩的花園城市。

現在的英國，很難再看見以犧牲農業和農村為代價，人口向倫敦等大城市迅速聚集的“單向型城鎮化”。相反，大城市人口向周圍的小城鎮、衛星城鎮轉移和流動成為了發展的主流。

這一點，由于四通八達的公共交通，特別是鐵路網絡而顯得尤其成功。倫敦中心城區的上班人口有40多萬，但是居住人口卻只有4萬，大多數的上班族都選擇居住在一個小時火車路程的周邊城鎮，這些城鎮有購物中心和密度不輸于城市的便利店，各種現代化的基礎設施可以滿足舒適的居住。

在這個基礎上，大城市只意味著工作地點，而非必須的獲得更高品質生活的終點。而小城鎮的發展則圍繞著提供更多的住宅、就業機會，保護自然和人文環境等主題。

所以，在英國，城鎮化不以人口向極個別大城市的單向性流動為標志，也不以在城市中建設高樓大廈為標準。一方面是城鎮規劃時重視人與環境。另一方面，則是現實的問題：擁擠的市中心，任何與土地有關的大筆交易都將是一件昂貴并且耗時的生意。而政府絕對不會為了招商引資或者促進商業發展而在行政上以任何手段幫助推進這一過程。

公民財產的神圣不容侵犯是英格蘭普通法傳承已久的一條基本原則。其中引申出了公民對自有住宅和土地的主權。這一點，早在英格蘭著名法律學者愛德華·庫克在1628年發表的《英格蘭法律總論》（The Institutes of the Lawsof England）中就有這樣的論述：“公民的住宅就是他的城堡。”

在這之后，英國前首相老威廉·皮特為了重申這一個重要的原則，寫下了被演繹成許多“房權”斗爭故事的名言：“哪怕是最貧窮的人，他的家也是他最安全的庇護所。風能進，雨能進，國王不能進。”

在法律規定的四種獲得土地的方式當中，“符合原主人的轉讓意愿”是無論哪一種方式都必須滿足的法律要件。為了保證“意愿”的真實性，2002年土地注冊法特別要求所有的產權轉讓和超過7年的租約都必須履行相應的程序，強制注冊。

2008年，一位中東富豪花費1600萬英鎊購買了倫敦北部一座豪宅艾斯隆莊園，計劃將它改建成一座價值1.3億英鎊的豪宅，但由于一位名叫哈里的流浪漢已經在這座之前處在廢棄狀態的莊園中居住了21年，他受到了流浪漢權利法的保護，可以繼續生活在自己的帳篷中，在某種程度上占有了艾斯隆莊園中一隅的主權，所以艾斯隆莊園的新主人沒有權利強制拆毀他的帳篷將他驅逐出去。

在與土地和房屋有關的拆建當中，不管是政府行為還是私人行為，獲得主人的同意這條基本原則在西歐的一些國家也有相同的法律規定。

東西德合并之后，政府曾經向東德多次撥款，提供經濟支持發展城市。但是現在坐火車穿行在東德境內，依然能夠在德累斯頓這樣的大城市發現大片大片由鐵絲網圍住的破敗房屋。原因在于政府無法找到這些房屋的主人，他們大多數在東西德合并之前已經逃往西德，無法聯絡。但是，在舊城改造的過程中，由于缺少房屋主人的同意，市政施工時只能繞開這些房屋，并對它們做一些必要的保護，在可以預見的將來，這些爛房子在主人沒有點頭之前都將以這樣的方式站在嶄新的城市當中。

在這樣的背景下，想要獲得在一塊土地上隨心所欲地推倒一座舊房子的權利必須面對的文化和法律上的阻力可想而知，更不用提大面積的拆毀和重修。所以，盡管也許是世界上最重要的商業中心，但英國和德國的老城們依然維持著它們幾個世紀之前的風貌。

商業社會追求剩余價值的原則，正讓發展中國家的開發商和官員們為了更多的商業利益拆毀歷史建筑，其結果是缺少規劃數量龐大的新建筑如雨后春筍般涌現，在遇見規劃問題之后推倒重來。

但是，由于隨意拆毀房屋所要擔負的法律風險、社會風險和高昂的機會成本，西歐國家卻在城市的翻新方面更加的謹慎。有法律程序和社會風尚保護和尊重的城市就像是一條干凈的街道，想要亂扔垃圾的人都會再三思量，而缺少相應的制度保護和規劃的城市卻會像是一條嘈亂的街道，由于無人保護，所以不斷有人丟下果皮紙屑，到最后，滿地垃圾的時候，邊嗑瓜子邊扔皮的行為也會被認為無所謂。