全面推進(jìn)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)研究

代瀟灑

摘 要：本文在簡(jiǎn)要分析內(nèi)部控制制度缺陷的基礎(chǔ)上，針對(duì)我縣行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題進(jìn)行深度剖析，并提出全面推進(jìn)我縣內(nèi)部控制制度建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;建設(shè)

一、相關(guān)案例

我縣某鎮(zhèn)財(cái)政所原副所長(zhǎng)任某挪用公款案例，是我縣財(cái)政系統(tǒng)最典型的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控反面教材。2010年10月至2016年7月期間，任某利用在我縣農(nóng)村商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的個(gè)人賬戶，長(zhǎng)期存儲(chǔ)南坪鎮(zhèn)各村上繳的新農(nóng)合籌資款。在2012年2月至2016年1月期間，任某在負(fù)責(zé)收繳新農(nóng)合籌資款的過(guò)程中，利用資金管理漏洞，公為私用，擅自挪用農(nóng)合籌資款歸個(gè)人使用，進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)，涉案金額較大。

實(shí)施有效的內(nèi)部控制在保證行政事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)、資產(chǎn)的安全和有效使用方面至關(guān)重要、不可或缺。這一案例是我縣部分基層單位存在內(nèi)部控制缺陷的突出典型，“亡羊補(bǔ)牢，為時(shí)不晚”，以案促改，不僅要嚴(yán)肅基層財(cái)經(jīng)紀(jì)律，扎實(shí)開(kāi)展基層廉政建設(shè)，更要健全基層內(nèi)部控制制度建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，明確關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求，提高基層內(nèi)部控制的針對(duì)性和有效性，防止權(quán)力亂用濫用，在其內(nèi)部構(gòu)筑一道有效防范舞弊和預(yù)防腐敗的“防火墻”。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的缺陷

在加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的大背景下，我縣各級(jí)行政事業(yè)單位根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，加強(qiáng)本單位風(fēng)險(xiǎn)管理，雖然在相關(guān)領(lǐng)域上取得了初步成效，但是也應(yīng)該看到并不能忽視部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、內(nèi)部流程控制不完善、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不到位等問(wèn)題。

1.基層單位內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

內(nèi)控制度合理有效實(shí)施缺少不了良好的內(nèi)控意識(shí)，特別是管理者的內(nèi)控意識(shí)。我縣部分基層單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制重要性和現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識(shí)存在短板，導(dǎo)致內(nèi)控制度的制定形式大于實(shí)效，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)層面的控制不足，單位內(nèi)控制度束之高閣，再加上基層單位人員風(fēng)險(xiǎn)防范和權(quán)力制衡等內(nèi)控意識(shí)后知后覺(jué)，致使相關(guān)人員利用內(nèi)控中存在的漏洞挪用公款、徇私舞弊。在本案例中，時(shí)任南坪鎮(zhèn)財(cái)政所所長(zhǎng)劉某因未正確履職，對(duì)單位人員疏于管理，內(nèi)控意識(shí)淡薄，風(fēng)險(xiǎn)管理遲滯，也要相應(yīng)追究其責(zé)任。

2.內(nèi)部控制制度缺乏針對(duì)性和有效性

“明者因時(shí)而變，知者隨事而制”，基層單位內(nèi)控制度應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定、本單位業(yè)務(wù)性質(zhì)和范圍，并隨著控制內(nèi)外部環(huán)境、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的變化而不斷調(diào)整和完善。我縣部分基層單位雖然制定林林總總的內(nèi)部控制，但其目的只是迫于上級(jí)壓力應(yīng)付相關(guān)部門(mén)的檢查而制定，沒(méi)有具體針對(duì)單位內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患設(shè)計(jì)制度;抑或雖然制定了比較完善的內(nèi)控制度，但遇到問(wèn)題依舊靠經(jīng)驗(yàn)和慣例辦事，內(nèi)控制度卻被置若罔聞，缺乏有效的執(zhí)行力。

“行成于思?xì)в陔S”，這種敷衍了事的內(nèi)控制度，因缺乏針對(duì)性和有效性，有百害而無(wú)一利。在本案例中，南坪鎮(zhèn)財(cái)政所因沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行本單位內(nèi)控制度，對(duì)收支業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制隨意性較大，沒(méi)有將各村上繳的新農(nóng)合籌資款及時(shí)、足額上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶，而是存入任某私人專(zhuān)戶，為其截留、挪用該籌資款提供“便利”。

3.內(nèi)部控制體系不完備，單位層面和業(yè)務(wù)層面控制存在盲點(diǎn)

在單位層面控制上，基層行政事業(yè)單位礙于編制有限、人手不足等資源局限，崗位職責(zé)權(quán)限劃分不科學(xué)，內(nèi)部權(quán)力制衡存在盲點(diǎn)，崗位設(shè)置不合理，一人多崗的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

在業(yè)務(wù)層面控制上，部分基層單位在財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制上存在空白點(diǎn)，缺乏實(shí)施有效的資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機(jī)制，賬外資產(chǎn)屢禁不止。再者，基層單位長(zhǎng)期的慣例固定下來(lái)形成的“一把手”審批模式，在內(nèi)部授權(quán)審批控制上存在誤區(qū)，以往形成的審批模式考慮到單位規(guī)模較小的實(shí)際情況，符合成本效益原則，但基層單位也要審時(shí)度勢(shì)相應(yīng)采取補(bǔ)償性控制措施，定期或不定期對(duì)“一把手”進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督檢查，以避免出現(xiàn)舞弊和欺詐行為。在任某挪用公款案例中，一一暴露了以上崗位職責(zé)不清、授權(quán)不當(dāng)和風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制缺位等問(wèn)題。

4.內(nèi)控制度監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)不足，缺乏有效的外部監(jiān)督

內(nèi)部控制建設(shè)并不是一朝一夕的，而是一個(gè)長(zhǎng)期的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在內(nèi)控制度執(zhí)行的過(guò)程中不免存在偏差，這就需要采取必要的監(jiān)督措施，且行且監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷并加以改進(jìn)。對(duì)此，基層單位積極建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，是內(nèi)控有效實(shí)施之保障，不足的是我縣部分基層單位大都沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)，而是由本單位財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，監(jiān)督工作缺乏相對(duì)的獨(dú)立性，內(nèi)部監(jiān)督制度形同虛設(shè)。

與此同時(shí)，基層單位人手不足，沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的評(píng)價(jià)部門(mén)，自我評(píng)價(jià)工作由財(cái)務(wù)人員承擔(dān)，而財(cái)務(wù)工作大都由其他人員兼辦，缺乏獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)勝任能力和權(quán)威性，單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作顯得力不從心，很可能事倍功半。

此外，審計(jì)部門(mén)主要側(cè)重對(duì)基層單位財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行審計(jì)，幾乎對(duì)單位內(nèi)部控制不發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)，缺乏有效的外部監(jiān)督，以上不足導(dǎo)致我縣部分基層單位在資金管理方面存在很多問(wèn)題。

三、全面推進(jìn)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

1.深化宣傳教育，強(qiáng)化基層單位內(nèi)控意識(shí)

各單位要加大宣傳教育力度，提高內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)，做到內(nèi)化于心，有計(jì)劃地組織單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，做到固化于制，強(qiáng)化其在單位內(nèi)控制度建設(shè)中的“第一責(zé)任主體”意識(shí)，始終把責(zé)任扛在肩上。

同時(shí)，根據(jù)不同崗位職責(zé)，特別是關(guān)鍵崗位，開(kāi)展有針對(duì)性地職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，層層負(fù)責(zé)，人人擔(dān)當(dāng)，引導(dǎo)基層單位自覺(jué)提高風(fēng)險(xiǎn)防范和抵制權(quán)力濫用意識(shí)，進(jìn)而形成良好的內(nèi)控意識(shí)，管好關(guān)鍵人、管到關(guān)鍵處、管住關(guān)鍵事、管在關(guān)鍵時(shí)，為全面推進(jìn)基層單位內(nèi)部控制建設(shè)營(yíng)造良好的控制環(huán)境。

2.健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制

（1）在單位層面控制上。基層單位應(yīng)當(dāng)按照內(nèi)部控制要求，建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)控體系，合理合規(guī)的優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，并針對(duì)本單位內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，修補(bǔ)短板的缺陷。

加強(qiáng)本單位內(nèi)部權(quán)力制衡，對(duì)“三重一大”事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)建立健全集體研究、專(zhuān)家論證和技術(shù)咨詢(xún)相結(jié)合的議事決策機(jī)制，徹底擺脫“一把手”審批模式的路徑依賴(lài)，將短板變成長(zhǎng)板。

建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，對(duì)本單位重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位優(yōu)先控制，尤其對(duì)關(guān)鍵崗位人員建立人員交流、定期輪崗制度或強(qiáng)制休假制度，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)上報(bào)并追究相關(guān)人員的責(zé)任。此外，對(duì)不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采用專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等替代性控制措施。

（2）在業(yè)務(wù)層面控制上。全面推進(jìn)基層單位內(nèi)部控制建設(shè)，還應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，分析各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)因素，明確各環(huán)節(jié)關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)，并采取相應(yīng)的控制措施。以任某挪用公款案例為鏡鑒，針對(duì)資金活動(dòng)管控不嚴(yán)情況，分析如何強(qiáng)化資產(chǎn)控制。

建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機(jī)制，定期盤(pán)點(diǎn)單位的資產(chǎn)，對(duì)資產(chǎn)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，做到賬實(shí)相符、賬賬相符，對(duì)賬實(shí)不符的及時(shí)處理，嚴(yán)禁資金的體外循環(huán)，確保資產(chǎn)安全完整。

建立健全貨幣資金管理崗位責(zé)任制，加強(qiáng)歸口管理，不得由一個(gè)人辦理貨幣資金的全過(guò)程業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁一人保管銀行預(yù)留全部印鑒章。同時(shí)，加強(qiáng)貨幣資金的核查控制，指定不辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)人員定期和不定期抽查盤(pán)點(diǎn)庫(kù)存現(xiàn)金，核對(duì)銀行存款余額，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)上報(bào)并查明原因。

3.強(qiáng)化監(jiān)督檢查工作，提高考評(píng)問(wèn)責(zé)力度和外部監(jiān)督強(qiáng)度

“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，基層單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督檢查制度，并對(duì)本單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)。通過(guò)日常監(jiān)督、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，會(huì)會(huì)診、把把脈，及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制存在的管理短板和薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)癥下藥，有針對(duì)性地建立健全內(nèi)部控制體系，以評(píng)促建，把內(nèi)部監(jiān)督、自我評(píng)價(jià)和績(jī)效考核有效結(jié)合，加大考評(píng)問(wèn)責(zé)力度，以追責(zé)問(wèn)責(zé)促責(zé)任落實(shí)。

建立內(nèi)控報(bào)告制度，促進(jìn)內(nèi)控信息向單位內(nèi)部和外部定期公開(kāi)，以信息公開(kāi)的監(jiān)督之力推動(dòng)單位內(nèi)部控制建設(shè)，全面提升內(nèi)控信息化水平，充分發(fā)揮內(nèi)控監(jiān)督平臺(tái)的自動(dòng)防控作用。

同時(shí)，財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)與審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)的交流、協(xié)商和信息共享，提高外部監(jiān)督強(qiáng)度，規(guī)范和監(jiān)督單位內(nèi)控建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)第三方參與單位內(nèi)部控制建設(shè)，積極探索建立單位財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制實(shí)施情況注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力。

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（責(zé)任編輯：王文龍）