中國特色扶貧開發道路的不斷豐富與拓展

胡亞蓮

[摘? 要]回顧中華人民共和國成立70年來的減貧歷程，總結扶貧開發的歷史經驗，探索具有中國特色的扶貧開發道路，既可以為我國今后做好扶貧開發工作提供經驗借鑒，又可以為全球減貧事業貢獻中國智慧和中國方案。

[關鍵詞]扶貧開發;道路;貧困

[中圖分類號]F124? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）09-0017-07

中華人民共和國成立70年來，我國的扶貧開發無論是理念還是實踐都經歷了不斷發展演變的歷史過程，取得了顯著成效，基本上消除了絕對貧困現象，走出了一條具有中國特色的扶貧開發道路。

一、中華人民共和國成立70年來的扶貧歷程

回顧和總結中華人民共和國成立70年來所走過的扶貧開發道路，大致可以將其分為以下幾個階段：

（一）1949～1978年以土地制度改革為主多措并舉扶貧階段

1.土地制度改革。1949年中華人民共和國成立之初農村處于普遍貧困狀態，而貧困的主要根源在于封建的土地私有制。因此，1950年中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，廢除了封建地主階級的土地所有制，取而代之實行了農民土地所有制。土地制度的這一重大的改革，實現了千百年來廣大農民“耕者有其田”的夢想，賦予了廣大農民土地這一基本生產資料的所有權，為廣大農民擺脫貧困奠定了基本物質條件。

2.組織廣大農民走集體化道路。通過土地制度改革僅僅是讓農民獲取了土地這一基本生產資料，為廣大農民擺脫貧困奠定了基本物質條件。但一家一戶的個體經營在當時的社會條件下很難抵御自然災害等自然風險。為提高農民抵御自然風險的能力，還必須把農民組織起來走合作化道路，提高互助水平。于是從1953年開始，黨中央決定進行中華人民共和國成立之后的第二次土地制度改革，組建農業互助組、初級合作社、高級合作社，最后到人民公社。通過組織廣大農民走集體化道路，把分散的、貧弱的個體農民組織起來，提高了農民抵御自然風險的能力，為進一步發展生產，逐漸擺脫貧困奠定了制度基礎。

3.多措并舉解決農村貧困問題。為進一步提高農業抗自然災害能力和農業生產力，1958年人民公社成立后，黨中央開始組織廣大農民修建農業基礎設施，興修水利、灌溉設施，改善農村交通條件，為解決農村貧困問題創造了基礎設施條件;逐步構建以社區“五保”制度和農村特困人口救濟為主的基本社會保障制度;普遍建立了農村基礎教育制度;普遍建立了較為完善的初級的農村合作醫療等衛生組織體系，提高了廣大農民身體健康水平。通過這些措施多措并舉來提高農業生產力，發展農村經濟，解決農村貧困問題。

然而由于人民公社這種高度集中統一的農業經營體制，超越了當時農村生產力發展的水平，特別是平均主義“大鍋飯”的分配方式嚴重挫傷了農民的生產積極性，廣大農村普遍貧困的狀況沒有得到根本的緩解。按照當時中國政府確定的貧困標準，1978年的貧困人口達到2.5億人，占農村總人口的30.7%。如果按現行農民人均純收入2300元（以2010年不變價計算）新的國家扶貧標準，當時的貧困人口達7.7億，貧困發生率為97.5%。因此，制度的變革就成為緩解貧困的主要途徑。

（二）1978-1985年以體制改革推動扶貧階段

自1978年開始，中國的改革大幕首先從農村土地經營制度的變革拉開，即以家庭聯產承包責任制取代人民公社的集體統一經營制度。這種土地經營制度的變革極大地激發了廣大農民的勞動熱情，調動了廣大農民的生產積極性，極大地解放和促進了社會生產力。與此同時，在農村還開展了農產品價格逐步放開、大力發展鄉鎮企業等多項改革，使貧困農民得以脫貧致富，農村貧困現象大幅度緩解。據國家統計局數據顯示，1978年至1985年，農民年人均純收入由133.6元提高到397.6元。“農村沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到了1.25億人，減少了50%，貧困人口平均每年減少1786萬人，貧困人口占農村總人口的比例由30.7%下降到14.8%。”[1]

（三）1986-1993年大規模開發式扶貧階段

隨著改革開放的逐步推進，雖然扶貧工作取得了積極成效，但一些區域性貧困等新問題開始凸顯。一些地區性的貧困狀況并沒有隨著經濟的增長而自動緩解，貧困地區與其他地區、特別是東部沿海發達地區的差距逐步擴大。為進一步加大扶貧力度，解決區域性整體貧困問題，中國政府從1986年起開始改變過去傳統的以救濟式為主的扶貧方式，確定了開發式扶貧方針，第一次在全國范圍內開展了有計劃、有組織的大規模的開發式扶貧，以此為標志中國的扶貧工作進入了一個新的歷史階段。為領導好組織好開發式扶貧工作，1986年國務院成立了“貧困地區經濟開發領導小組”“國務院扶貧辦公室”等專門負責扶貧工作的領導組織機構;明確了開發式扶貧的重點，即國務院在1986年首次劃定的592個國家重點貧困縣;與此同時安排扶貧專項資金，制定專門的優惠政策，實施專項扶貧措施。“經過八年的不懈努力，國家重點扶持的貧困縣農民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元;農村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2%;貧困人口占農村總人口的比重從14.8%下降到8.7%。”[1]

（四）1994-2011年扶貧攻堅階段

隨著農村改革的逐步深入和國家扶貧開發力度的不斷加大，貧困人口呈現地緣性分布的特征越來越明顯。貧困人口集中分布在西南大石山區（缺土）、西北黃土高原區（嚴重缺水）、秦巴貧困山區（土地落差大、耕地少、交通狀況惡劣、水土流失嚴重）以及青藏高寒區（積溫嚴重不足）等幾類地區。自然條件惡劣、基礎設施薄弱和社會發育落后等因素成為導致這些地區區域性整體貧困的主要因素。

1994年3月，為解決區域性整體貧困問題，國務院決定制定實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確提出：“從1994年到2000年，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，基本解決目前全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。這是新中國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發行動綱領，是20世紀后7年全國扶貧開發工作的綱領，也國民經濟和社會發展計劃的重要組成部分。”[2]《國家八七扶貧攻堅計劃》的公布實施，標志著中國的扶貧開發工作開始進入攻堅階段。經過七年的不懈努力，“我國農村貧困現象明顯緩解，貧困人口大幅度減少。到2000年底，除了少數社會保障對象和生活在自然環境惡劣地區的特困人口，以及部分殘疾人以外，全國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決，《國家八七扶貧攻堅計劃》確定的戰略目標基本實現。”[3]盡管脫貧攻堅成效顯著，總體上實現了我國現代化建設“三步走”戰略的第二步即實現小康的目標，但由于還有3000多萬貧困人口的溫飽問題沒有解決，決定了當時我們所實現的小康還不是總體上的小康。

從1978年到2000年，經過20多年的努力，雖然已解決了2億多貧困人口的溫飽問題，但由于尚未解決溫飽的貧困人口和初步解決溫飽的群眾生產生活條件還沒有得到根本改變，貧困地區社會經濟的落后狀況尚未從根本上改變，要縮小地區差距，全面建設小康社會，扶貧開發將具有長期性、復雜性和艱巨性，是一個長期的歷史性任務。為此，2001年6月13日國務院印發了《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》（以下簡稱《綱要》），《綱要》明確指出：“黨中央、國務院決定：從2001年到2010年，集中力量，加快貧困地區脫貧致富的進程，把我國扶貧開發事業推向一個新的階段。”[3]通過制定實施《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》減貧規劃，并將其納入國民經濟和社會發展總體規劃，使扶貧減貧成為了全社會的共識和共同行動。《綱要》（2001-2010）的出臺，邁出了改革開放以來我國第二輪全國性的有組織、有計劃的扶貧攻堅的堅實步伐。經過十年的艱苦努力，我國農村居民的生存和溫飽問題基本解決。據《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書顯示：“根據經濟社會發展水平的提高和物價指數的變化，將全國農村扶貧標準從2000年的865元人民幣逐步提高到2010年的1274元人民幣。按此標準衡量，全國農村貧困人口的數量從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人;農村貧困人口占農村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。”[4]貧困地區生產生活條件明顯改善，貧困地區農村面貌發生明顯變化。

（五）2011年至今精準扶貧、精準脫貧階段

自2011年特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視脫貧攻堅工作，將其納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，并把貧困人口精準脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困，作為決勝全面建成小康社會的底線任務和標志性指標。先后作出了全面建成小康社會“最艱巨最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區”“小康不小康，關鍵看老鄉”，全面小康路上“一個人都不能少”“一個民族都不能少”“決不能讓一個蘇區老區掉隊”等一系列重要論述。

為徹底解決貧困人口溫飽問題，實現到2020年全面建成小康社會第一個百年目標，“2011年11月29日，中央扶貧開發工作會議決定將農民人均純收入2300元（以2010年不變價計算）作為新的國家扶貧標準。按照新標準，2011年末農村貧困人口為12238萬人，貧困發生率為9.08%。”[5]2011年12月1日，中共中央、國務院又頒布了《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，對中國2011～2020年的扶貧工作提出了更加系統的戰略規劃。明確提出：“到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢。”[6]《綱要》（2011-2020）的出臺，邁出了改革開放以來我國第三輪全國性的有組織、有計劃的扶貧攻堅的堅實步伐。

為決勝全面建成小康社會，2015年11月29日，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》頒布，進一步明確提出：“到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。”[7]2016年12月，國務院在十三五的開局之年又專門制定了《“十三五”脫貧攻堅規劃》，主要闡明了“十三五”時期國家脫貧攻堅總體思路、基本目標、主要任務和重大舉措，進一步加強了決勝全面建成小康社會攻堅期脫貧攻堅工作的頂層設計。2018年8月，在決勝全面建成小康社會最后的三年攻堅階段，為確保如期實現脫貧攻堅的目標任務，確保到2020年如期實現全面建成小康社會，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》發布，對今后三年的脫貧攻堅工作做了全面部署。脫貧攻堅政策措施的密集出臺使得中國特色的脫貧攻堅制度體系不斷豐富和完善。

2011年以來，我國的扶貧開發呈現出“精準扶貧、精準脫貧”的鮮明特征，并將其上升為新時期我國扶貧開發的基本方略，從過去的“大水漫灌”轉變為“精準滴灌”。因地制宜、因貧施策地提出了“六個精準”“五個一批”等精準扶貧、精準脫貧的政策措施，建立了較為完善的精準扶貧工作機制。對貧困村、貧困戶建檔立卡、動態管理，向貧困村選派大學生村官、駐村工作隊和第一書記，對扶貧工作建立考核監督和獎懲機制，有效地提高了扶貧工作的成效。可以說這一階段是自中華人民共和國成立以來扶貧工作改革創新力度最大的時期，也是扶貧效果最好的時期。“截至2018年末，按照每人每年2300元（2010年不變價）的農村貧困標準計算，全國農村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至1660萬人，累計減少8239萬人;貧困發生率從2012年的10.2%下降至1.7%，累計下降8.5個百分點;全年貧困地區農村居民人均可支配收入10371元，比上年增長10.6%，扣除價格因素，實際增長8.3%。”[8]832個貧困縣摘帽了一半，2013年建檔立卡12.8萬個貧困村還剩2.6萬個。可以說貧困人口85%左右脫貧，貧困村80%左右退出，貧困縣超過50%摘帽，為2020年如期打贏脫貧攻堅戰、決勝全面建成小康社會奠定了堅實的物質基礎和經驗基礎。中國特色的扶貧開發事業不斷開創出新的局面，中國特色的扶貧開發道路不斷豐富和拓展。

二、中國特色扶貧開發道路的歷史經驗

（一）堅持發揮社會主義公有制的獨特制度優勢

馬克思關于資本積累一般規律的論述，深刻揭示了資本主義私有制是造成無產階級貧困的根源。無產階級要想徹底擺脫貧困，就必須推翻資本主義制度，用社會主義公有制取代資本主義私有制。對此，鄧小平同志也深刻地指出：“只有社會主義制度才能從根本上解決擺脫貧窮的問題。”[9]111中華人民共和國成立以來，中國共產黨和政府始終堅持社會主義公有制的方向毫不動搖。從1950年冬到1953年春，通過土地制度改革，賦予了廣大農民土地這一基本的生產資料所有權，為農民擺脫貧困創造了基本物質條件;從1953年開始，為提高抵御自然風險的能力，黨中央決定組織廣大農民走集體化道路，組建農業互助組、初級合作社、高級合作社，最后到人民公社。通過組織廣大農民走集體化道路，把分散的、貧弱的個體農民組織起來，提高了農民抵御自然風險的能力，為進一步發展生產，逐漸擺脫貧困奠定了制度基礎;1978年改革開放以后，在始終不渝堅持社會主義公有制方向的基礎上，又開始不斷創新和完善社會主義公有制的實現形式。自1978年開始的農村集體土地經營制度的變革，建立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，以家庭聯產承包責任制取代了人民公社的集體統一經營制度。這一變革極大地激發了農民的勞動熱情，極大地解放了生產力;中國特色社會主義進入新時代，為適應新時代“三農”工作的總要求，黨的十九大又進一步提出了鞏固和完善農村基本經營制度，“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”[10]48;深化農村土地制度改革，完善農村承包地“三權”分置制度，即在家庭聯產承包責任制下土地的所有權與承包經營權“兩權”分離的基礎上，進一步將承包權與經營權分開，允許土地經營權進一步流轉;深化農村集體產權制度改革，明晰農村集體資產產權，界定農村集體經濟成員身份，按照股份合作制方向深化改革，等等。這是繼1978年我國家庭聯產承包責任制之后我國農村土地基本經營制度的又一偉大的制度變革和創造，為擺脫貧困、增加農民收入以及加快土地流轉實現土地的規模經營、推動我國農業農村現代化奠定了堅實的制度基礎。堅持依靠和完善社會主義公有制，筑牢了我國減貧事業的根本制度保障，實現了有效減貧，彰顯出社會主義制度的巨大優越性。

（二）堅持發揮中國共產黨領導的政治優勢

扶貧事業是一項世界性難題，要在中國這樣一個底子薄、人口多、貧困人口也多的大國解決貧困問題，沒有黨的堅強領導是不可能實現的。中華人民共和國成立70年來扶貧開發的實踐經驗表明，黨的領導是脫貧攻堅最大的政治優勢，發揮中國共產黨領導的政治優勢是打贏脫貧攻堅的根本保障，是我們必須堅持的根本原則。特別是進入全面建成小康社會的決勝階段，要打好打贏脫貧攻堅戰，必須落實“中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的工作機制”[7];必須嚴格執行脫貧攻堅黨政一把手負責制，堅持省市縣鄉村五級書記一起抓扶貧;必須切實加強貧困地區農村基層黨組織建設，夯實組織基礎，向貧困村派出第一書記和駐村工作隊，建設好村“兩委”，使其成為帶領群眾脫貧致富的堅強戰斗堡壘，把脫貧攻堅任務落實到“最后一公里”。

（三）始終堅持共同富裕的社會主義本質要求

鄧小平同志指出：“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。我們的政策是讓一部分人、一部分地區先富起來，以帶動和幫助落后的地區，先進地區幫助落后地區是一個義務。”[9]373從中華人民共和國成立初期的土地制度改革到組織農民走集體化道路;從1978年的農村家庭聯產承包責任制到黨的十八大以來的培育新型農業經營主體、完善承包地“三權”分置制度、深化農村集體產權制度改革、發展壯大農村集體經濟;從實現社會主義現代化“三步走”戰略最初的解決溫飽，到實現第一個百年目標的全面小康路上“一個都不能少”;從堅持黨的領導，發揮各級黨委和政府的主導作用到積極發揮專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方優勢，動員全社會力量的廣泛參與，先富帶后富，形成脫貧攻堅的強大合力;等等。中華人民共和國成立70年來，中國共產黨團結帶領全國各族人民始終不忘初心、牢記使命，矢志不渝地朝著實現共同富裕的社會主義方向奮勇前進。

（四）逐步建立政府主導、全社會共同參與的減貧體系

政府主導是脫貧攻堅鮮明的中國特征，堅持政府主導扶貧的思想，是扶貧指導思想上的鮮明中國特色。實踐證明經濟增長不能自動實現減貧，政府在脫貧攻堅中責無旁貸，必須發揮主導作用。中華人民共和國成立70年來，政府始終將減緩和消除貧困作為國家發展的重要目標和任務，努力使經濟社會發展成果惠及全體人民，制定有利于貧困地區貧困群眾脫貧的經濟社會發展戰略和脫貧規劃。特別是1978年改革開放后，先后制定實施了《國家八七扶貧攻堅計劃》（1994-2000年）、《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》《中共中央關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《十三五脫貧攻堅規劃》《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》等減貧規劃，通過政府主導的方式使扶貧減貧成為全社會的共識和行動。

在堅持政府主導、強化政府主體責任的同時，注重調動全社會扶貧積極性，組織動員各地區各部門各行業的資源支持脫貧攻堅，增強社會合力。先后開展了東西部扶貧協作，黨政軍機關和國有企事業單位定點扶貧，民營企業、社會組織和公民個人積極參與等多種形式的地區、行業、社會與個人扶貧，動員全社會的力量廣泛參與，先富帶后富，形成了脫貧攻堅的強大合力。逐步建立政府主導、全社會共同參與的減貧體系，是極具中國特色的社會扶貧體系。

（五）堅持精準扶貧、精準脫貧的基本方略

“全面小康路上一個都不能少，脫貧致富一個不能落下”，這是中國共產黨向全國人民作出的莊嚴承諾，也是扶貧理念上的鮮明中國特色。中華人民共和國成立70年來，中國共產黨人始終把貧困人口的冷暖放在心上，采取各項措施解決貧困問題。特別是進入全面建成小康社會的決勝階段，扶貧開發貴在精準，重在精準，目的在于切實提高扶貧成效，必須解決好“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何退”等一系列問題。為此習近平總書記2015年6月在貴州考察時，明確提出了扶貧開發工作“六個精準”的基本要求，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。“六個精準”的提出，為精準扶貧指明了方向。實現精準扶貧和精準脫貧的主要途徑是“五個一批”，即發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。把精準扶貧和精準脫貧上升為我國扶貧攻堅的基本方略，變“大水漫灌”為“精準滴灌”“靶向治療”，堅持“頻道不換”“靶心不散”，較好地解決了“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何退”等一系列問題，真正做到了扶真貧、真扶貧和真脫貧，顯著提高了扶貧的成效。黨的十八大以來，我們累計減少貧困人口6853萬，年均減貧人口達到1370萬，創造了我國減貧歷史上的最好成績。

（六）堅持開發式扶貧和保障性扶貧相統籌

“開發式扶貧是對過去傳統的分散救濟式扶貧的改革與調整，是中國政府農村扶貧政策的核心和基礎。堅持開發式扶貧的方針，就是以經濟建設為中心，支持、鼓勵、引導貧困地區干部群眾改善生產條件，以市場為導向開發當地資源，調整經濟結構，發展商品生產，增強自我積累和自我發展能力。”[1]注重綜合開發、全面發展，促進基礎設施建設和經濟社會協調發展;注重可持續發展，加強資源保護和生態建設，控制人口過快增長。在扶貧開發的過程中，中國政府堅持以經濟建設為中心，發展貧困地區的生產力，走開發式扶貧的道路，通過多種方式和途徑，采取綜合配套措施，幫助農村貧困人口脫貧。扶貧開發使我國貧困地區的貧困人口實現了千百年來吃飽穿暖的愿望，促進了我國經濟社會發展、民族團結、邊疆鞏固和社會的穩定，充分顯示了我國社會主義制度的優越性。

中國政府在堅持開發式扶貧的同時，注重與保障性扶貧相結合，發揮“造血”和“輸血”兩種方式的綜合效應。為貧困人口提供基本的社會保障，是穩定解決貧困人口溫飽問題的最基礎手段，也是中國共產黨人的初心與使命擔當。為此，中華人民共和國成立70年來，中國政府在發展生產的同時，始終致力于加強社會建設，不斷保障和改善民生。加快推進城鄉基本公共服務均等化進程，統籌城鄉社會救助體系，健全完善最低生活保障制度，逐步提高五保供養水平，不斷完善自然災害應急救助體系，免除義務教育學雜費，完善城鄉居民基本養老保險制度，完善統一的城鄉居民基本醫療保險和大病保險制度，將貧困人口全部納入醫療救助的保障范圍，保障貧困群眾的住房安全，推進農村低保和扶貧開發兩項制度銜接，等等。通過這些綜合性的社會保障措施來確保貧困地區貧困人群完全能實現兜底，為貧困人口提供基本生存保障。