我國領導干部考察制度探析

仇赟

[摘? 要]干部考察考核是中國共產黨“選賢任能”的核心程序。把干部考準考實是干部考察的工作目標，也是正確評價和使用干部的前提。針對當前我國黨政領導干部考察工作中存在的現實矛盾，本文從堅持考察主體權力與責任對等、堅持考察方式與考察目標相適應、堅持考察標準與評價體系相銜接、堅持考察結果與任職崗位相匹配、堅持制度建設與程序發展相并進五個層面，探討我國黨政領導干部考察制度改革路徑，以期更好地發揮干部考察制度的效用。

[關鍵詞]干部考察;選賢任能;德才兼備;國家治理;政治責任

[中圖分類號]D262.3;D262.13? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）10-0046-07

干部考察考核是中國共產黨“選賢任能”的核心程序。只有通過組織層層考察考核，確定干部德才表現，才能進入黨委決策程序，為科學評價干部、合理使用干部提供依據。2019年是黨的十一屆三中全會后恢復干部考核制度的第40年，也是中央首次頒布實施《黨政領導干部考核工作條例》的元年。在這個特殊的時間節點，探討我國黨政領導干部考核制度的發展前景具有理論和現實的雙重意義。干部考察考核為政治結構中決定什么樣的人選適合承擔什么樣的崗位角色提供參考依據，是領導干部制度化更迭、政治體系成熟穩定的機制保障。我國黨政領導干部考察考核的重點是德和才。所有的考察方式方法和機制創新，都必須圍繞準確判斷干部的德才水平而進行。干部考察程序能否真正擔負起識別干部、發現干部、評價干部的重任，考察的方式方法是否科學有效，能夠適應于時代發展變化的需求，這些關鍵問題，都需要在實踐中不斷發展完善，以克服現實中的矛盾問題。把干部考準考實是干部考察的工作目標，是正確評價和使用干部的前提，也是強化黨管干部原則的重要環節。當前工作重點是認真貫徹新時代黨的組織路線，嚴格執行干部考察考核工作相關制度規范，進一步優化考察考核內容，改進考核考察方式方法，強化結果運用，真正發揮考察考核工作“獎優罰劣”的制度效用。

一、堅持考察主體權力與責任對等

干部考察是選人用人的核心機制。當前，是依靠少數人選人，還是依靠一套成熟完善的機制選人，仍是干部選拔任用是否科學有效的關鍵。不可否認，當前黨委（黨組）主要負責同志（即“一把手”）對干部的選拔任用有著決定性話語權，在干部交流使用方面制約很少，在干部選拔任用方面，對合適人選的選擇仍有較大的自由空間。符合同一條件的合格人選中，誰能脫穎而出，或者說通過怎樣的機制選出合適人選，這是考察程序發揮作用的關鍵。毋庸諱言，“一把手”的傾向性意見往往具有導向性和決定性作用。選人用人毋庸置疑是領導干部政治責任中的重要一項。毛澤東同志指出，對領導干部的要求主要有兩條：一是出主意，二是用干部。也就是說，“一把手”本身有政治責任把時間和精力放在發現、識別、考察、使用干部上。而且在這一政治責任落實上，“一把手”的確具有天然的政治優勢。具體來講，一是“一把手”能夠站在政治的高度，思考事業需要什么樣的人，缺什么樣的人，這是天然的視角優勢。二是“一把手”能夠站在全局的高度，不局限于一隅一城一角，而是從區域整體布局和班子整體功能的角度，思考干部資源的調度和合理配置。三是“一把手”與下級單位的領導班子成員在日常的工作接觸中，了解評價干部的渠道比較直接，對經常接觸到的干部能力素質、作風品行等有一個基本的判斷，也就是有印象分。但問題是，讓“一把手”直接擔負干部考察的主體責任，本質上是依靠少數人選人用人，這本身面臨著政治風險和技術困境。這些風險包括，“一把手”自身的政治素養，決定了選人用人的格局和境界，如何保證真正優秀的人才脫穎而出，還是一些投機取巧的人優先受益，這就給一方政治生態的形成帶來了的“人治”的隱患。另一方面，“一把手”自身的精力也是有限的，不可能全面接觸各個層面各個領域的全體干部，以人選人本身就存在視線盲區，這一技術難題很有可能讓很多好干部無法進入組織視野，導致干部人才資源的浪費。另外，黨政主要負責同志憑干部的印象得分評判干部也存在巨大風險，有的實干型的干部在上級領導面前往往不擅言談，不事張揚，不能引起領導的關注而印象平平;而有的浮在表面、夸夸其談、愛好表現、熱衷鉆營的干部，反而獲得了更多的展現機會以及接觸機會，拿到了印象分、感情分。干部在“一把手”面前的表現得分，與實際情況是否相符，還需要進一步核實印證，如果單靠印象分去評判干部，難免產生偏差，這些都是需要注意和防范的問題。簡而言之，過多地把考察主體責任壓在少數人身上必然面臨困境，過重的權力責任也易導致權力的恣意，這也存在一定的政治風險。現實的可行路徑是，壓實組織部門的主體責任，切實承擔起干部日常考察和辨別驗證的職責，讓權力與責任對等，賦予組織部門與責任相匹配的干部“推薦權”和“否決權”，完善配套制度，讓組織部門有制度化的渠道和底氣對日常表現欠佳的干部說“不”，對日常表現優異的干部說“行”，把不符合標準的人擋在門外，為黨委選人用人把好關、把準脈。

二、堅持考察方式與考察目標相適應

我國黨政領導干部選拔任用的主要目標是要選拔“德才兼備、以德為先”的好干部，為了適應這一目標要求，在干部考察方式上必須強化目標導向，探索出適應目標要求的科學考察方法。這主要包括以下幾個方面：

1.加強干部德的考察。注重德的考察，是由政黨組織的性質決定的，也是由政黨面臨的形勢任務和突出矛盾決定的。在所有政治體系中，政治上的忠誠和可靠都是精英人物角色錄用的選擇標準。周恩來曾指出：“政治標準與工作能力，兩者缺一不可的。而政治上可以信任是先決問題”[1]130。陳云在1940年談挑選干部的標準時講了四點，其中“忠實于無產階級事業，忠實于黨”是第一條標準，他還指出“用干部的標準，概括起來有二：政治，能力。兩者不能缺一，以政治為主”[2]145-146。政治標準就是“德”的標準。沒有“德”，干部就喪失了提拔重用的基本資格。考察干部的“德”是中共干部選拔任用工作的重要環節、基礎程序和優良傳統。革命戰爭時期斗爭形勢復雜，考察一名干部是否堅定馬克思主義信仰，是否忠誠于黨的事業，往往就是面對生死考驗的抉擇和判定。建設和改革時期，雖然生死考驗的情形少了，對干部進行現代化建設、改革發展的能力要求不斷提升，但是面臨“四大考驗”“四大危險”的執政階層對執政骨干的政治品德考察一刻也沒有放松。在制度建設方面，2011年10月中組部印發的《關于加強對干部德的考核意見》，進一步明確了“德”在干部標準中的優先地位和主導作用，并提出了“述德，測德，問德”“建立德的考核檔案”等有效措施，切實把干部在關鍵時刻、重要事件中的表現作為考核干部德的主要途徑。制度的出臺，為加強“德”的考察指明了方向。現實中干部的倫理道德水平的確經受了新的考驗，一些干部對黨不忠誠不老實，在重大是非問題上態度曖昧，“愛惜羽毛”，有的說一套做一套當政治上的“兩面人”，等等，成為沖撞道德底線、涉及政治誠信的新問題。以及以假學歷、假年齡、假履歷為代表的干部道德淪陷，不但失去了最基本的誠信精神，也嚴重沖擊了政權合法性正當性的基礎，必須阻止和糾正。這些問題反映出，針對“德”的內在性隱蔽性的特點，需要積極探索務實管用的測評方法，在實踐層面進一步探索和細化具體操作辦法，比如“反向測評”法，把與“德”的標準相違背的不良行為列入清單，進行拉網式排查或民意測評，看是否存在這些不良行為，為“德”的把關提供依據。

“建立健全各有側重、符合職位特點的考核內容和考核指標體系”[4]的必要性。干部考察既要關注共性標準，也要關注個體差異。在共性標準上，要圍繞“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”20字好干部標準，在考察具體指標設計上做出回應，進一步細化二級、三級指標體系和評判標準。在個性標準上，要推動職務分類和崗位職責的細化，并以職位職責為基礎、以目標任務為方向、以工作業績為核心，健全黨政領導班子和領導干部的分類考核評價體系，這是一項長期而艱巨、基礎而重要的工作。首先在大類上要將地方黨政領導干部的評價標準與部門黨政領導干部的評價標準區分開來，其次要將黨政正職的評價標準與黨政副職的評價標準區分開來，在“德、能、勤、績、廉”各項指標設計上體現差異性，為考核評價提供依據。同時可以探索百分制的量化評價標準，讓各項分類指標都賦予分值評定，通過干部自評、領導評價、群眾評價等，綜合形成可量化的分值評價。工作中，通過群眾的主觀評價來反映干部的實際表現，的確是一道現實難題，技術層面上涉及測評指標、測評工具、參與主體、結果運用等諸多因素。目前，必須先通過建立科學完善的考核評價體系，為客觀公正評判干部提供依據，促進形成以真才實學論干部、以工作實績論英雄的良性機制，獎罰分明、擇優汰劣、公平競爭、彰顯正義。

現實的工作難點還包括，如何科學有效地測評領導干部任期內的實績，糾正和防范因長期將較容易測量的“GDP”作為衡量實績的主要指標，出現的唯“GDP”傾向。工作實績是干部素質的外在表現，把實績考準考實，是將實績考評結果與干部選拔任用相關聯的前提。以實績為標準賞優罰劣，是分配正義的“貢獻”原則在干部選拔任用中的重要體現，也是實現選人用人正義的重要方面。“那些不盡如人意的人事選拔方法，如按資歷選拔，只是一種表面上的公正，實際上卻是在鼓勵趨炎附勢而打擊有能力的人。”[5]175樹立實績標準也是價值導向和激勵系統的重構。干部工作實績，必須經受得住歷史的考驗，不能“眼前是政績，身后是罵名”，不能片面性和簡單化。解決科學評價領導干部實績這一難點問題，既要依托評價體系的科學分類，也要借助一些能夠量化的客觀指標，既要看“顯績”，也要看“潛績”;既要看增量，也要看基礎;既要看數量，也要看質量，區分個人在其中的努力和貢獻，看思路是否清晰，舉措是否得當，作風是否扎實，群眾觀念是否牢固，是務虛還是唯實，是利長遠還是顧眼前，是打基礎還是做樣子，多問幾個是非問題才能撥開表象迷霧看到本質，做到真正全面、客觀、準確地考察、識別和評價干部。

四、堅持考察結果與任職崗位相匹配

嚴格講，黨委組織部門的首要職責就是發現好干部、使用好干部，為干部人才提供干事創業的機會和平臺，做到“人崗相適”“才盡其用”。工作中應該注重讓干部選拔任用與干部自身特點和崗位匹配度相吻合，為不同干部的成長發展提供科學合理的機會和空間。

一個重要的改革方向是要加強適崗性考察，因事察人、因事擇人，不能只注重考察“具不具備提拔使用的資格條件”，而忽視“是否勝任空缺崗位的要求”的適崗性考察。2019年新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，首次將“事業為上、人崗相適、人事相宜”上升為干部選拔任用的工作原則，這也體現了科學配置干部資源的價值導向。從政治學角度看，加強適崗性考察、做到人崗相適，契合一種多元復合平等理論，即，人的天賦存在差別，但“沒有誰在超越的和總體的意義上比他人應得更多，而且每個人都把他人當作根本上是與他或她平等的”，既然如此，就有必要讓“所有優秀的品質都能以適當的方式得到承認和酬勞”[6]292-293。而正視這種差異性，對不同稟賦特長的干部加以統籌配置，必然是一種有助于發揮各自特長的現實選擇。這就倒逼考察方式要由“靜態”向“動態”轉變，由“歷時”向“共時”轉變，不能簡單從干部個人履歷情況去判定干部是否符合崗位要求，而要從干部在工作崗位的現實表現、思路謀劃、勝任能力、領悟能力等去評判其綜合素質。這也要求組織部門改變簡單看檔案、聽匯報、畫票的傳統考察方式，改變“千人一面”的考察材料定性判斷，深入到干部身邊，圍繞考察對象接觸的“人”、干過的“事”展開360度全方位考察，加大綜合考察和分析研判的力度，提出真實可靠的考察意見，切實恢復考察程序的選拔功能。

因事察人，是目前認可度較高的改進傳統干部考察方式的途徑方向。干部考察要突破千人一面、千面一律的表述體例，引入因事察人式的考察鑒定方式，無疑是一種可行且有效的方法。傳統的考察鑒定為什么會千人一面，主要原因在于它追求對干部全面而宏觀的定性分析，而黨員領導干部在黨性覺悟、品行修養、工作方式等方面有較強的趨同性，這就決定了從宏觀定性上做出區分很難，加上考察評價用語、評價程度的含糊性，也增加了這種分辨的難度。但因事察人式的考察方式，卻能另辟蹊徑，從微觀層面入手，通過分析具體的事來辨別干部的四個意識強不強、黨性覺悟高不高、領導能力行不行、綜合素質硬不硬、膽識魄力夠不夠、作風擔當實不實等等，使所有的定性評價都有具體事件做支撐，使描述事實都聚焦于干部的本質屬性，宏觀定性與微觀描述相得益彰，增強了考察材料的準確性、辨別度和說服力。實施因事察人式的考察是一種考察方式的深入變革，在談話考察環節，要深究干部身上的代表性事件的細節過程，通過了解干部如何處理一項具體工作、一個突發事件等，堅持從“關鍵時刻、重要事件中的表現”來分析判斷干部的德、能、勤、績、廉情況，必要時還要進行一定程度的現場調查和延伸考察，與相關事件參與者進行訪談，與干部本人進行面談等。有研究者認為，行為事件訪談法（Behavioral Event Interview，BEI）通過面談引發談話人講述自己或考察對象成功與失敗的經歷、感受，通過“聽”“問”“辨”等，能夠挖掘談話人或考察對象勝任崗位能力的關鍵特征[7]。“因事察人”的考察方式變革，與現有的考察環節規定的談話人員范圍、考察程序步驟等有較大突破，在實踐環節可以鼓勵先行先試，積累經驗，完善程序，適當時候將成熟做法制度化，實現制度層面的變革。在操作路徑上，考慮到可行程度，可以先在后備干部選拔或換屆考察、任期考察時率先啟動“因事察人”的考察方式。考慮工作的連續性，可在保留宏觀定性式的考察評價基礎上，追加因事識人的具體評價，進一步增強識人辨人的深入性、全面性和可靠性。2019年新修訂的《干部任用條例》，已明確將領導干部的“行為特征”納入考察內容，為“因事察人”提供了制度渠道。

五、堅持制度建設與程序發展相并進

程序形式是制度化的重要基石。要把完善干部考察方式的著力點放在健全制度、完善程序上，形成簡便易行、務實管用的干部考察制度鏈條。

1.探索建立考察負面清單制度。從現實看，“帶病提拔”是長期困擾組織部門的“干部考察之殤”，刺痛公眾的敏感神經，損蝕執政黨的公信力和權威性。“帶病提拔”問題如不從根本上、機制上防范和解決，執政者被動應對的局面就無法扭轉。這一問題的頑固性，一定程度上反映出在解決思路上存在的偏差，把防范“帶病提拔”的責任完全壓給了黨委及其部門甚至考察者，而對作為被考察對象的“帶病提拔”者缺乏有力的懲戒措施。從錯誤性質上看，被“帶病提拔”者多為主觀故意性錯誤，組織考察方多為客觀無意性過失。主觀過錯者置身事外，無意過失者反受其罪，顛倒了矛盾關系，不符合正義理念的“比例對等”原則。我們不妨換一種思路，把組織考察者身上的主要責任還給應該承擔主要責任的“帶病提拔”者，與其讓考察主體在短暫的考察周期內發現查找考察對象是否存在問題，不如讓被考察對象主動向黨組織坦白是否存在影響提拔使用的突出問題，并建立“考察負面清單”制度，逐項作出承諾。2014年版《黨政領導干部選拔任用工作條例》首次明確了不得列入考察對象的6種情形，2019年版《黨政領導干部選拔任用工作條例》增加到了7種，初步建立了事實上的考察負面清單。根據形勢的需要和考察工作難點問題，一些比較隱蔽、難以在考察期間發現和暴露、并且影響提拔使用的問題，即所謂的“帶病提拔”問題，有必要進一步列入負面清單之中，通過拉長不得作為考察對象的“負面清單”，增強考察程序的篩選功能。比如，將“三假干部”列入不得作為考察對象的“負面清單”中，強化道德約束的剛性;以及“政治上不可靠”“道德上有瑕疵”“信念上不堅定”“廉潔上有風險”“背后妄議中央”“跑官要官、拉票賄選”“存在其他影響提拔使用的突出問題”等負面行為，與“德才兼備、以德為先”的干部標準相違背，都是拉長負面清單的可選項。規定擬列入考察對象的人選，在考察時必須在負面清單上簽字確認，無負面行為，方能確定為考察對象。

2.探索建立干部承諾失信黑名單制度。承諾就要踐諾，踐諾就要守信。設計運用《考察對象無“帶病提拔”負面清單事項承諾書》由本人簽字并注明日期，同步裝入考察對象檔案，日后如果考察對象暴露出負面清單上的違法違紀問題，且問題發生的時間在作出承諾之前，那么這就構成了失信行為，由組織人事部門履行職責將出現失信行為的干部直接列入“失信黑名單”之中。組織部門根據失信行為的輕重程度，劃分不同程度的組織處理類型，比如，通報批評、降級、改任非領導職務、取消待遇、不得提拔使用，或特定時期內不得提拔使用（紀律處分期滿后可視情增加不得提拔使用的影響期年限），以此增大干部失信的成本，降低考察環節“帶病提拔”的道德風險，使干部不敢輕易“失信”。通過“信用承諾”和“失信黑名單”制度把“帶病提拔”引發的風險和主要責任歸還給考察對象本身，使其對自身的違紀違法行為以及失信負面行為承擔責任，這完全符合責任倫理。組織人事部門則把在工作重點放在不斷完善“負面清單”和“失信名單”上，健全失信行為組織處理的程序制度，構建起全方位、無死角、閉環式的監督網絡，暢通“干部講誠信、失信必追責”的渠道機制，為杜絕“帶病提拔”提供制度保障。同時，允許不愿做出無“負面清單”不良行為承諾的考察對象主動放棄考察資格，使“負面清單”和“失信名單”真正發揮好“把關”“過濾”作用。

3.探索建立干部任期群眾評價制度。干部選拔是一項嚴密的政治過程，在干部隊伍中誰上合適，外部人員因為沒有參與接觸，所以很難做出評價。但是把一名干部放在一個崗位上，尤其是主政一方，直接服務一方群眾，群眾心中就有一桿秤。在領導干部完成一個任期后，可以探索增添民意測評、群眾評價的程序設計，讓群眾評價上級，將群眾對一名干部的任期評價，作為其下一步提拔使用的重要參考。即使這種評價不能主導干部的使用，但是必要的程序也有其政治和象征意義的。傳統的官僚制中，官員職務晉升很大程度上依賴于上級對他的評價。民主推薦制度的供給創新，把干部的聚焦點部分轉移到同級干部群體身上。復合平等正義理論認為“人們所分享的不是權力，而是得到權力的機會和場合。每個公民都是一個潛在的參與者，一個潛在的政客”[8]414。“為人民服務”“主權在民”“人民至上”等等這些崇高的理念，必須通過必要的程序設計來落實、來體現，否則只能是一個空洞的口號。群眾對干部任期評價制度的設計，有利于促進官員在任期內充分考慮群眾利益訴求，改變一些干部“唯上不唯下”“畏官不畏民”的執政用權方式，這也符合黨全心全意為人民服務的根本宗旨。總之，必要的程序，充分的參與，能夠提高人民群眾的滿意度和獲得感，能夠增強政權合法性，是政治進步、社會進步的重要體現。

4.探索建立干部考察表制度。建立完善干部考察表制度，是落實干部選拔任用工作紀實制度一種探索，是強化干部選拔任用可追溯、可倒查、可追究機制的重要舉措。干部考察表作為一個綜合性的制度設計，可以全面反映干部考察的主要流程紀實情況。包括，干部署名推薦情況，根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》要求，領導干部個人向黨組織推薦領導干部人選，應負責地寫出署名推薦材料，并對推薦材料負責;民主推薦情況、差額比選情況等;干部考核鑒定情況，考察材料由考察組成員簽字，鑒定材料需綜合反映干部德、能、勤、績、廉等歷史和現實表現情況，并將任前考察、日常考察、年度考核（近三年考核等次）等考察情況綜合反映出來;“四必核”的查核比對結果，廉潔自律情況結論性意見，以及干部本人對個人有關事項報告不一致情況的說明材料等。干部任職考察應該是一次系統考察、“全面體檢”，干部考察表主要在對重要的程序流程以及“全面體檢”的結果進行紀實反映，構建出立體化、歷史性、一貫式的考察對照體系，能夠較完整地反映一個時期干部的表現情況。這些流程設計能夠進一步增強選人用人的公信度和厚重感，真正使干部考察工作經受住歷史的考驗和時間的檢驗。

參考文獻：

[1]周恩來選集上卷[M].北京：人民出版社，1984.

[2]陳云文選（1926-1949年）[M].北京：人民出版社，1984.

[3]林尚立.當代中國政治基礎與發展[M].中國大百科全書出版社，2017.

[4]羅中樞.黨政領導干部的分類選用、考核和管理探析[J].四川大學學報（哲學社會科學版），2012，（1）.

[5]安歐文·E·休斯（澳）.公共管理導論[M].張成福，王學棟等譯.北京：中國人民大學出版社，2007.

[6]戴維·米勒（英）.社會正義的原則[M].應奇譯.南京：江蘇人民出版社，2001.

[7]王立志.行為事件訪談法在干部考察談話中的運用[J].石油化工管理干部學院學報，2006，（3）.

[8]邁克爾·沃爾澤（美）.正義諸領域——為多元主義與平等一辯[M].褚松燕譯.南京：譯林出版社，2002.

責任編輯? 攻? 克