監(jiān)警協(xié)作機制研究

關鍵詞 監(jiān)警協(xié)作 監(jiān)察改革 協(xié)同運用權力

基金項目：本文系南京森林警察學院2019年度大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃國家級創(chuàng)新訓練項目《“掃黑除惡背景下監(jiān)察體制改革對偵查權影響的實證研究”》，（項目編號：201912213016）。

作者簡介：魏薇，南京森林警察學院偵查學院學生。

中圖分類號：D926.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.132

一、問題的提出

2016年11月，我國在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作;2017年11月，在全國范圍內推開國家監(jiān)察體制改革試點工作;現(xiàn)如今這一改革在全國范圍內已是一項重點工作，改進因改革而成立的新監(jiān)察委員會的相關制度更是重中之重。這個整合了中華人民共和國監(jiān)察部、國家預防腐敗局和最高人民檢察院反貪總局等部門的新監(jiān)察委員會，是黨的反腐利器。《憲法》第一百二十七條規(guī)定，國家賦予監(jiān)察委員會監(jiān)察權，讓其履行監(jiān)督，調查，處置的職責。但憲法和監(jiān)察法對監(jiān)察機關的授權并不完整，在很多方面，它都需要與其他部門相配合，為監(jiān)察機關賦權的憲法法條未能給出出詳盡的法律解釋，規(guī)范其他機關的法律也未做出相應調整，這是其在法律上面臨的問題。2018年刑事訴訟法的修正案中提到了檢查機關與監(jiān)察機關的工作銜接，為監(jiān)檢關系確立了方向。國家對監(jiān)察機關與刑事司法之間的銜接著重關注，相繼出臺相關司法解釋，為其做出具體調整。監(jiān)察機關與審判機關、檢察機關的分工配合已經明確了，但監(jiān)察機關與執(zhí)法部門的分工配合卻仍舊模糊不清。

監(jiān)察機關的監(jiān)察權是不完整的，在執(zhí)行性權力上需要公安機關的協(xié)助。監(jiān)察機關可以行使監(jiān)察權，對違職人員進行調查，但監(jiān)察機關并不具備執(zhí)行調查的權力，執(zhí)行性權力由公安機關保留。法律上并未對監(jiān)警協(xié)助機制進行明確詳細的規(guī)定。憲法和監(jiān)察法只對警監(jiān)關系進行了原則性的規(guī)定，規(guī)定其要“相互配合，相互監(jiān)督”，但這只是一個總論，并沒有相關法律法規(guī)規(guī)定其具體的配合方式。在實際操作中，監(jiān)察機關與公安機關的溝通方式基本沿襲了監(jiān)察委員會成立前的舊制度，由監(jiān)察機關直接與公安機關聯(lián)系。監(jiān)察委員會的前身原本是一個黨內機構，但現(xiàn)在它是一個國家機關，不但監(jiān)督黨員還監(jiān)督非黨人員。很明顯這種舊的機制無法滿足監(jiān)察機關現(xiàn)有需求，需要重新建立一個新的體制滿足監(jiān)察機關聯(lián)系更多機關部門的需要。

根據憲法的“相互配合，相互制約”，公安機關與監(jiān)察機關的協(xié)作必須分工明確。在權力與義務的分配方面必須有著法律的規(guī)定與約束，才能真正的行使好監(jiān)察權，而不是濫用公權力。在權力與義務的劃分上，正規(guī)的程序和規(guī)范顯得尤其重要。監(jiān)察機關尋求公安機關的協(xié)助必須走正當程序，監(jiān)察機關遞交公文給公安機關，公安機關就需要協(xié)助的內容做出判斷回復是否接受，不接受就要明確指出拒絕的理由回復給監(jiān)察機關。為防止權力濫用，做到權力為民，需要羅列出監(jiān)察機關尋求協(xié)助的事項和公安機關提供的協(xié)助具體事項。

二、監(jiān)警協(xié)作機制現(xiàn)狀分析

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會通過了《憲法修正案》修正，在新修正的憲法第三章第七節(jié)中增設了“監(jiān)察委員會”這一國家機關，隨后在3月20日，人大又通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。《憲法》第127條第一、二款以及《監(jiān)察法》第四條，均規(guī)定了監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權的獨立性（不受其他各權力機關、社會團體和個人干涉），以及監(jiān)察機關在辦理職務違法和職務犯罪案件時，應該與各權力機關相互制約、相互配合，其中就囊括了執(zhí)法部門之一的——公安機關。而監(jiān)警如何協(xié)作，成為了業(yè)內的熱議話題。

所謂“監(jiān)警協(xié)作”，即是監(jiān)察委員會在行使監(jiān)察權、履行監(jiān)察職責、辦理相關案件的過程中，遇到自身無法克服的障礙時，有權向公安機關提出請求，可要求與其無隸屬關系的公安機關實施協(xié)助，相關公安機關經審核同意后，協(xié)助其工作以達到實現(xiàn)其監(jiān)察職能的過程。而當下監(jiān)警協(xié)作的現(xiàn)狀如下：

（一）有法可依，但“監(jiān)警關系”難以定位

2018年通過的憲法修正案修正和監(jiān)察法均規(guī)定了監(jiān)察機關在行使職責時有權請求其他國家機關協(xié)助，同年隨之而來的刑事訴訟法的修改以及相關法律解釋的發(fā)布，監(jiān)察機關、檢查機關和審判機關在辦理相關案件時相互制約、分工配合的機制得以確立。但《人民警察法》沒有隨之做出修改。也就是說，監(jiān)察機關在辦理職位犯罪相關案件時，何時需要公安機關協(xié)助、公安機關需要如何協(xié)助、具體協(xié)助流程是什么等相關問題都沒有規(guī)范化的法條文本規(guī)定。這實質上就是“監(jiān)警關系”該如何定位、警察行使偵查權和監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權應該如何配合、又如何制約，并沒有相關法條和法律解釋得以確立，也就是說我國當下規(guī)范監(jiān)警關系的相關法律法規(guī)沒有及時發(fā)布。

憲法和監(jiān)察法只對“監(jiān)警關系”做了籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，并沒有規(guī)定實質性的操作細則。雖然為滿足實際工作需要，各別省份出臺了監(jiān)警協(xié)作的規(guī)范性文件（如“公安機關協(xié)助監(jiān)察機關工作的操作規(guī)程”），但此類文件級別較低，對構建監(jiān)警協(xié)作機制幫助幫助不大。

因此，監(jiān)察體制改革后，新成立的監(jiān)察委員會如何和公安機關互相制約配合，科學構建“監(jiān)警協(xié)作”機制成為了待解決的刻不容緩的問題。

（二）“監(jiān)警協(xié)作”，權力如何制約

監(jiān)察委員會成立后，我國總共設立了四級監(jiān)察機關，及國級、省級、市級和縣級。在地方監(jiān)察委與同級紀委合署辦公，簡稱“紀監(jiān)委”， 既是執(zhí)紀機關又是執(zhí)法機關，履行紀檢、監(jiān)察兩項職能，構建起了集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系。以往的紀委只能對黨員與公務員進行監(jiān)督管理，現(xiàn)在的監(jiān)察委已經將監(jiān)督范圍拓展到非黨員，為營造更加公正公平的社會體制有重大意義。同時職務犯罪案件的偵查權由檢察機關移交給了監(jiān)察機關，監(jiān)察機關在辦理相關案件過程中，有權依法向有關單位和個人收集、調取證據、有權訊問涉嫌職務犯罪的被調查人、有權詢問相關證人、有權在特殊情形下留置被調查人、凍結其存款等。

辦理職務犯罪案件時，監(jiān)察委員會有偵查權，但由于其不具備調查所需的全部手段，而公安機關具有調查案件的能力、設備和機制，因此特殊情況下監(jiān)察機關需要其協(xié)助對案件進行調查。監(jiān)察機關具有這種調查權只是“決定性權力”，具體執(zhí)行還是得依靠公安機關。這也就表明，在辦理職務犯罪相關案件時，就要求監(jiān)察權和警察權權力分工應當明確，否則極易造成權力濫用、權力過大等問題。

（三）程序尚待規(guī)范

在當下，監(jiān)察委員會的工作程序分為線索處置、初步核實、立案調查、受案審理、移送審查等部分。但由于監(jiān)察法公布時間較短，監(jiān)察體制改革、監(jiān)察委員會成立時間較短，監(jiān)察工作開展還不夠成熟，沒有特別規(guī)范化的監(jiān)察程序。

監(jiān)察體制改革后，新上任的監(jiān)察委員會基本沿用了原來紀檢委的辦案流程。但需要知道的是，原來的紀檢委工作中需要公安機關協(xié)助時，是一種內部的“黨內協(xié)調”，而現(xiàn)在監(jiān)察委和公安機關同為國家機關的一部分，監(jiān)警協(xié)作是一種新型的、需規(guī)范化、合法化、簡明化的新程序。在當下監(jiān)察委員會行使監(jiān)察職責，當需要公安機關協(xié)助時，程序較為繁瑣。究其原因，主要是由于沒有規(guī)范化監(jiān)察程序，引導監(jiān)察機關向哪一級公安機關提出需要協(xié)助的請求以及協(xié)助時公安機關和監(jiān)察機關權力界限不明顯。

三、監(jiān)警協(xié)作機制完善對策

我國監(jiān)察委員作為一個新機構從原來體制里獨立出來，對于掃黑除惡肅清社會風氣將發(fā)揮積極作用，但其作為一個新機構怎樣去融入現(xiàn)有的政法體制并且與之合作發(fā)揮利刃作用確實還存在問題，接下來就監(jiān)察委員會與公安機關工作中出現(xiàn)的問題提出對策。

（一）法律方面

監(jiān)察委應該聯(lián)合相關學者和機關研究相關憲法法條為自己找法律依據，擬制單獨的監(jiān)察程序法。提請調整《警察法》等相關法律，新增和出臺與監(jiān)察委員會合作的相關法律條文，如針對警監(jiān)協(xié)助條款出臺監(jiān)察方自己的解釋，自己制定規(guī)則;人員上細化編制管理制度，適當增加公安機關協(xié)助人員編制，在相關政法院校培養(yǎng)和選拔優(yōu)秀人才，建立和高校的合作關系;監(jiān)察內部要在經費上做出合理規(guī)劃防止濫用和體制內腐敗，為公安機關經費和監(jiān)察委員會自己的經費制定專門經費制度。推進監(jiān)察公安一體化，建設以監(jiān)察委員會為中心各部門聯(lián)動的機制，對于推進監(jiān)察委員會長遠發(fā)展有重要意義。機構上成立專門管理經費的機構，此機構專門對內清算經費，對外公布。成立公安機關與監(jiān)察機關對接的機構，作為溝通合作的窗口。同級黨委中的監(jiān)察協(xié)調機構要積極履行職責推動公安機關與監(jiān)察機關信息共享、手段互補、攜手共進。

（二）權力義務

明確公安機關、監(jiān)察機關權力與義務劃分明確邊界防止權力的濫用，明確規(guī)定公安機關可協(xié)助的事項和要求，監(jiān)察機關需協(xié)助的事項需在正規(guī)程序下且屬于公安機關的職權范圍之內。公安機關在正常接收協(xié)助事項下不得推諉。公安機關需要協(xié)助監(jiān)察機關的搜查和進行專門性問題指定。公安機關和監(jiān)察機關工作人員要做到守法、保密、高效的義務。

3.程序：監(jiān)察機關需協(xié)助需提出具體申請發(fā)出公函經公安機關內部協(xié)定接受方可進行。除理論建設外還應加強實踐探索，找出中現(xiàn)實存在的針對性問題，明確監(jiān)察機關向哪一級，哪一地公安機關尋求協(xié)助分工，確立同級管轄制度，同級監(jiān)察機關只能向同級公安機關提出協(xié)助請求，如遇特殊情況即本級公安機關缺乏權限辦不了的需同級監(jiān)察機關向上級監(jiān)察機關報告，由上級公安機關提請上級公安機關協(xié)助。如下級公安機關可完成此事，上級公安機關與監(jiān)察機關商定后，由監(jiān)察機關指定下級公安機關。因在警監(jiān)合作中要防范監(jiān)察權力過大與警察權力過大，所以需要建立程序性機制，制定基本原則，規(guī)定監(jiān)察機關需協(xié)助的內容，因法律規(guī)定的權力不足以完成監(jiān)察事物;因基礎設施不足導致不能履職，需要調用公安機關掌握的信息、文件、資料;如果這件事由公安機關出面更方便更省時;因權利限制或無權獨立調查事實真相。只能由監(jiān)察機關主動向公安機關主動提供協(xié)助。監(jiān)察機關尋求協(xié)助必須法律文書，文書上寫清尋求協(xié)助的內容和要求，且要求和內容必須在公安機關合法職權范圍內的，特殊情況特殊申請規(guī)則。公安機關要制定拒絕協(xié)助申請的內容，如“此協(xié)助不在職責范圍內”“此協(xié)助如果執(zhí)行將妨礙自己履行職責”“自身不具有解決協(xié)助事項的能力”“其他客觀主管原因不能接受”。拒絕協(xié)助需聲明理由，若監(jiān)察機關堅持公安機關協(xié)助，須請同級政府或上級監(jiān)察機關報請上級公安機關決定，需要注意的是不能越級申請。

四、結語

隨著國家將更多的注意力投向反腐反貪工作，監(jiān)察機關的體制改革是必經的過程。但處于體制改革的初期，我們缺乏實踐的經驗支撐，沒能實現(xiàn)成熟高效的規(guī)章流程，面臨著監(jiān)警關系不清晰，權力制約難和程序足夠不規(guī)范三大弊端。以立法推進三大弊端的解決將為我國構建起強有力的反貪腐大網，保障我國加速實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。

參考文獻：

[1]王民彪.論我國監(jiān)查制度的改革[J].人口·社會·法制研究，2016（Z2）：138-141.

[2]王維平.關于推行獨立監(jiān)查制度的思考[J].哈爾濱職業(yè)技術學院學報，2013（3）：125-126.