醫改中行政指導程序的規制分析

關鍵詞 程序規制 行政指導 醫療改革

作者簡介：張露露，新鄉市中心醫院。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.140

行政指導的原則是為了達到一定的行政目標，為了實現該目標，需要以法律法規為底線，采取非強制性措施，經引導、建議、勸說以及鼓勵等手段，最終得到相對人的幫助，促使相對人作出一定行為或不作出任何行為。醫改中行政指導的有效實施能制約行政機關的自由裁量權，還能提高政府的行政效率與行政機關的管理水平。

一、行程指導程序在醫改中存在的問題

（一）程序不科學

在醫改與衛生監督行業中，行政機關借助行政指導深化醫改進程、提高醫改效果，已取得一定成效。但實際上，考慮到還未確定相應的程序法規，因此需要根據實際情況選擇最適宜的行政指導方案，而這個實際情況通常取決于行政部門的自由裁量，但這種裁量的合理性、合法性極大程度上仰賴于相關工作人員，特別是機關中相關領導者的責任態度與專業政治素養。個人對于行政行為合理合法性的影響起決定性作用，而法律不夠清晰明確時，將無法保障行政相對人的合法權益。這一情況的出現勢必會阻礙或延緩醫改的進程。

（二）救濟程序缺位

現代法治認為，損害與救濟共同存在。行政指導是目前比較新穎的行政活動模式，但由于其缺乏完善的立法規范，相關機制不健全，出現了行政機構濫用職權、違反行政法基本原則等行為。因此，必須嚴格監督約束行政活動，特別是要制定救濟對策，使行政機關的行政行為得到約束，確保行政指導的開展符合法律及法規的要求。在《中華人民共和國行政訴訟法》中，對行政指導的解釋相對比較粗淺，未詳細羅列其余行政確認和行政許可、行政強制手段之間的關系[1]，僅僅在法案的第12條作出簡單解釋，對行政訴訟的范圍作出說明，將財產權與人身權等內容包含進去。立法上模棱兩可的規定，導致行政指導損害到行政相對人的合法權益時，借助司法途徑得到救濟的機會微乎其微。正因為行政指導救濟不到位，使得受害者無法獲得相應的救濟，進而導致公正性喪失，最終使得法律的預測效應失去作用。

（三）立法任重道遠

行政指導雖然有一定的法律依據，但由于該行為涉及面廣，在具體的執行方式上具有多樣性和復雜性，內容過于豐富，因此很難通過法律法規對其作出非常清晰的界定。在類型化研究行為指導時，一般通過行為對象的特定與否，能將其分為具體與抽象行政行為兩種類型，再結合行為的功能，又可分為規制型、調整型以及助成型行政指導。因行政指導不同類型間的差異性較大，因此無法統一行政指導程序規范。舉例來講，在《湖南省行政程序規定》中，對于行政指導適用范圍的定義是這樣解釋的：需由信息、安全、政策與技術等方面預防當事人可能做出妨礙損害行政管理秩序的違法行為及保障當事人的合法利益等;《山東省的行政程序規定》中對于湖南省的規定基本采納，但也做出一些改變，即將“當事人”改為更接近于法律用語的“組織、法人與公民”。從中不難發現，行政指導在實踐中的理論研究依舊未達成統一，且應用效果也存在諸多差異。故制定統一的行政指導的程序規范依舊責任重大，要經歷長期的奮斗。

二、醫改中行政指導程序的規制

（一）完善實施程序的立法

1.建立信息公開制度

在我國醫療衛生管理中，信息公開程序一直是十分欠缺的環節，主要原因在于兩點，其一，受傳統全能政府及行政命令形式的影響;其二，由于醫學管理學與生物學以及醫院之間較強的專業性，使其很難在普通民眾中普及，所以政府部門在修改醫療法律法規項目的過程中，常因為自信與習慣，或粗暴地給出“行政指導”，或簡單地給出“行政命令”，而未向對方解釋及說明此類命令、指導的依據與內容。在還未真正推出行政指導時，行政主體就需要對相關主體公開其目的和理由，并闡述行政指導的具體內容、背景材料以及實施方法等;若當事人還有進一步的需要，政府部門也需要交付并記載上述相關事宜的書面指導。在衛生行政主管部門正式公布新的政治指導之前，在信息公開制度的要求下，該部門需要將行政指導的具體內容提前發放到相對人，便于對方盡快熟悉行政指導內容。通知必須以書面形式完成，否則會給相對人整理材料帶來一定的阻礙。另外，相對人能保留口頭通知的證據，若其合法權益被侵犯，此通知將有望成為對相對人十分有利的證據材料。

2.確定行政指導的適用范圍

若市場及政府均未發揮作用，則需要在公共權力和個人利益之間找到新的平衡點，也就是以政府合作與自愿、協商的方式，通過非強制性手段落實行政指導原則。若想有效維持此平衡點，行政指導工作就需要在行政法的基礎上，明確行政機關權力范圍的同時，還需要對公共服務的性質予以充分了解。在醫改過程中，對于行政指導工作所能夠適用的范圍，需要通過對其標注公共事務干預權限的方式來明確，這也是制定具體的行政指導法規的重要基礎，更是保證行政指導法制化的前提條件。在實際研究中，有學者在其編撰的《中華人民共和國行政程序法》中明確給出了行政指導工作的范圍，可作為行政指導程序規范制定的參考，此條文明確給出了行政指導的種類，包括其內涵，十分有利于公民、行政機關掌握。

3.建立專家論證制度

原衛生部頒發的《2013年醫改路線圖》中包含了“醫療機構明確基藥使用比例”“制定公共政策須健康預評估”等內容，由此可見，想要對行政指導的詳細內容完全理解，就需要相關人員擁有完整的知識體系和專業的知識水平。所以在這一領域中，在決策與落實行政指導相關內容時，需要對相關觀點進行科學的論證，并在不斷的實踐探討中匯集廣大群眾的智慧和力量，制定最適合當前醫改要求的政策、方針和措施。建立專家論證制度是解決醫改行政指導科學性問題的有效方法。在公共行政管理中引入專家知識，不僅能使管理的理性色彩增加，還可使管理行為具有正當性，如此一來，將能保證管理的權威性，使各方利益得到平衡，利益沖突得到緩解，最終促進醫改目標的實現。此外，為了完善專家團隊的驗證機制，并確保該制度的有效運行，政府部門應積極邀請相關專家學者對責任制度進行探討，并向全社會公布行政指導的相關信息，如目的、組織機構、相關材料、研究項目等等內容，以便于民眾共同監督。

4.健全聽取意見制度

在衛生行政管理中，行政指導的應用愈發廣泛，但這種行為所產生的效果并不能嚴格的以法律標準判斷其是否有利或不利。所以政府部門和相對人在行為目的與立場上存在區別，就容易使兩者對于有利或不利的解釋得出相反結論。行政部門需要積極與相對人展開對話，對于相對人所提出的意見與建議要耐心傾聽，盡可能提高相對人的滿意度，使行政指導工作具有較強的社會效益。

意見聽取的工作需要在決策前開展，以免決策者制定出錯誤決策，行政部門需要積極采納直接影響者的建議。通常來說，完善全面的意見聽取制度，應符合以下兩點要求：首先是聽證制度。決策者可以在制定醫改行政指導時引入《行政許可法》，通過利用其中的聽證制度和案卷排他制度實現行政指導的科學性。在正式發布行政指導之前，需要衛生行政相關部門早一步將知道的目的與指導性意見發布出去，以便于相對人進行討論[2]，并確定申請聽證的程序和對應權利。以案卷排他制度為基礎，對整個聽證的全過程必須作出詳細筆錄，直到聽證結束，行政部門再根據聽證會的記錄結果制定最終決議，探討是否落實聽證會上的各項意見建議。在此過程中，所有不能通過聽證程序而論證的事實或法規，都不可以作為行政指導的相關法律依據或事實依據。只有在這種前提下，聽證程序以及相對人的權利才能夠被有效維護，并成為其維護權利的最佳武器。另外，在醫改中應用行政指導方案，具體可以按照《行政許可法》的相應程序開展。其次是陳述意見制度。意見陳述主要發生在醫改過程中，是行政機構在除聽證會形式下吸取當事人意見建議的制度。該制度在單行法中比較常見，如在《行政許可法》中就有體現。在現代行政程序法中，做出決定前，行政機關聽取對方意見已成為一種基本制度。目前我國行政機關聽取意見的形式具有多樣化，“聽證”只針對聽證會形式，行政許可和行政處罰針對的是特定的相對人，具體決定由行政部門作出，無需通過相對人同意，相對人僅能按照行政許可與處罰程序中的陳述申辯權對自己的意見進行陳述。但醫改中行政指導并未制定詳細的聽證與陳述意見制度，故極易造成醫改指導意見高高在上，或相對人產生對抗情緒。基于此種情況，建議在醫改中建立陳述意見制度，行政主體在作出行政指導前，需展開科學且嚴謹的調查研究，并將行政指導的目的、事實依據、內容、專家論證意見等向相對人展示。如此一來，相對人便有了陳述意見的機會，對保護其合法權益十分有利，更重要的是，能達到提高行政指導效率及質量的目的。

（二）健全法律救濟程序

1.健全行政訴訟制度

在行政行為違法時，對行政相對人所蒙受損失進行救治的方式稱之為行政訴訟，行政訴訟是保護公民權利的最后防線。但是，就目前來看，行政指導已經被我國的行政訴訟制度排除在訴訟范圍之外。為了確保相對人的合法權益，使其能夠充分發揮自身監督權，需要對訴訟制度進行相應的完善，在行政訴訟及復議的受案范圍納入行政指導。首先，要在司法審查范圍納入相對人謀利的調整性與助成性行政指導。雖然行政相對人有權調整行政指導內容，卻不具有行政單位所擁有的很多優勢條件，如資源、技術、經濟等，所以行政相對人會產生一定程度的心理依賴，認為政府具有專業性和權威性、公益性。筆者認為，若行政指導侵害了相對人的合法權益，依舊可適用行政復議。其次，在司法審查中加入抽象行政行為。抽象的行政指導一般通過指導性規章，指導性政策、計劃以及行政綱要等形式出現，實質上是行政機關對多數不特定人作出的普遍性行政指導。

2.完善行政復議制度

在實踐中，行政復議的有效性與實用性已得到穩定表現。部分國家的行政復議制度只要出現“利益損害事實”的情況，便可向法定機關申請復議。筆者認為，我國應當積極借鑒國外的立法經驗，補充《行政復議法實施條例》與《行政復議法》中的內容，使行政復議的范圍擴大。在立法層面上，需對《行政復議法》進行修訂，于行政復議范圍內納入行政指導。若法律未明確規定，仍然能夠通過解釋《行政復議法》的相關條文，以確定行政復議過程中，行政指導所能夠涵蓋的范圍。在《行政復議法》中，有一條明確要求行政機關與行政行為不得損害相對人的合法權益，這也是法律擴大行政復議范圍的基本要求。目前我國傳統的行政法學界已改變了將行政指導排除在行政復議范圍外的現狀。《行政復議法》的修改也必定能提上日程。

三、結語

總而言之，衛生行政機構在落實醫改工作時，應以行政指導作為基本依據，當因自身行為對相對人產生利益損害，則需要承擔相應的責任;另外，還需要對行政指導的責任與制度范圍予以明確，以此增強行政機關相關人員的責任意識，最終實現依法治國。

參考文獻：

[1]顧昕.醫療供給側走向去行政化是醫改成功的唯一道路[J].中國醫療保險，2017，10（11）：35.

[2]李世鵬，武忠遠.公共行政視野下的醫改路徑選擇[J].延安大學學報（醫學科學版），2017，15（1）：93-96.