淺析公安機關懈怠偵查應對之策

關鍵詞 懈怠偵查 檢察機關 規制措施

作者簡介：王紅彬，江蘇省無錫市人民檢察院。

中圖分類號：D918 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.202

近年來反映公安機關在刑事案件辦理中懈怠偵查行為的信訪案件不斷涌現，群眾要求檢察機關進行監督的呼聲越來越高，這是我們值得關注的一個重要問題。偵查行為是偵查機關根據刑事訴訟法或行政法律法規的規定，在案件辦理過程中，進行的專門調查工作和采取的有關強制性措施，是一種主動性、積極性的作為 。而公安機關的懈怠偵查行為本質上是一種不作為，是公安偵查機關怠于行使偵查權力，能夠實施偵查行為的情況下卻“能而不為”，從而違背公安偵查機關及時阻止犯罪、迅速查明案件事實，依法保障犯罪嫌疑人和被害人的合法權利，切實維護社會公共安全和群眾切身利益的職責要求，使得偵查權力流于形式得不到有效行使。

一、公安機關懈怠偵查的原因分析

（一）司法實踐中懈怠偵查客觀存在

一是被害人知情權、監督權缺失。刑事訴訟程序中，為了對抗偵查權，犯罪嫌疑人被賦予了一系列訴訟權利，刑事訴訟法規定了犯罪嫌疑人偵查階段的申訴權，律師的會見權、審查起訴階段的律師閱卷權、庭審階段的辯護權等等，而刑事被害人，基于偵查活動的國家性，往往在刑事偵查中處于附屬地位，甚至不是完整意義上的當事人。因保全證據、保護相關人員的安全、防止犯罪嫌疑人出現逃跑、自殺、毀滅證據等情況的需要，刑事訴訟法規定了秘密偵查的原則，這是符合偵查規律的。但在我國司法實踐中，偵查機關常以偵查保密為由拒絕向被害人透露偵查情況和案件進展，被害人沒有偵查情況的知情權，被害人不能了解偵查情況進而無法對偵查活動進行監督。另外，被害人作為訴訟當事人也不具有對公安機關偵查行為提出異議和要求得到救濟的權利，即使偵查機關存在懈怠偵查的情形，刑事案件被害人也無從得知，更無法提出異議。例如在我市檢察機關受理的葉某信訪案中，公安機關僅僅就立案行為通知了被害人，而關于偵查行為的具體進展情況、證據收集情況，被害人無從知曉，被害人亦曾多次向公安機關詢問，由于實際上偵查工作已經停滯不前了，公安機關承辦人自然是敷衍了事，立案兩年多案件也沒有處理結果。

二是現有懈怠偵查規制措施不足。包括兩個方面，一是偵查機關內部規制措施，另一個是檢察機關的外部監督。公安機關內部有一系列偵查監督措施，如“錯案責任追究制度”和“辦案責任制度”“現場監察制度” 。這些監督制度雖然符合偵查活動本身的保密性、效率性及時效性要求，但仍有各種不足，刑事偵查中的懈怠不作為等違法行為相對而言更為隱蔽，如何認定是否懈怠偵查是一個難題，辦案人員多以“抓捕難”“技術手段”“找不到證據”“時過境遷”等逃避責任追究。因此，“錯案責任追究制度”“現場監察制度”并沒有將懈怠偵查行為列入。需要注意的是， 由于這種監督是公安機關的內部監督，監督程序缺乏公開性，加之公安機關頻繁的內部調動及合作等，今天的監督者明天可能就是被監督者，一些不是非常嚴重的懈怠偵查行為往往被大事化小，小事化了而消解，這種內部監督影響監督公信力和監督效果。

（二）檢察機關對懈怠偵查規制措施有局限性

一是偵查監督的有限性。司法實踐中檢察機關主要通過兩種途徑監督公安機關偵查活動。首先是立案監督，即應當立案而不立案（消極立案）的和不應當立案而立案（積極立案）的。其次是審查批捕階段的偵查活動違法糾正，包括是否存在刑事逼供，不當羈押的情況，但這其中并不包括懈怠偵查的情況。

二是相互配合關系軟化了監督的力度?！缎淌略V訟法》第七條明確規定：人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟活動，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。由于中國特色的流水線刑事訴訟結構，導致檢察機關與公安機關不僅存在互相監督關系，在刑事訴訟活動中還具有互相配合關系，這種工作目的上的協調性與一致性很容易導致檢察機關弱化對公安偵查機關懈怠偵查的監督力度。

三是缺少檢察機關對懈怠偵查的規制措施。刑事法律雖然規定檢察機關有對公安機關的懈怠偵查的監督規制權力，但并未賦予檢察機關相應的懲戒權，致使這種監督規制成為一種軟性監督，缺乏足夠威懾力。例如在葉某信訪案中，檢察機關無法從職務犯罪的角度進行監督，只能采用將原案承辦人叫過來問話，約見公安機關紀委負責人提出督促破案的方式進行規制。

四是偵查引導的選擇性。檢察機關提前介入引導公安機關偵查，雖可以督促公安機關增強破案責任意識，但引導偵查僅僅針對一些重大疑難復雜案件或某些有社會影響的案件，包括復雜的經濟犯罪案件、重大團伙犯罪、新聞媒體報道的案件等，公安機關辦理的眾多普通刑事案件，檢察機關引導偵查不可能面面俱到，像葉某信訪案中檢察機關介入一起普通的故意輕傷害案進行引導偵查，司法實踐中，若非被害人強力的信訪推動，幾無可能。

（三）公安機關量化考核的不足

在司法實踐中，自上而下的量化考核是偵查人員能力的評價依據，直接影響干部升遷及集體榮譽，因此，是一項引導偵查人員積極履職的激勵機制，在現有公安機關考核體系中有一項重要的指標是破案率的考核，但由于懈怠偵查的隱蔽性，懈怠偵查缺少相應的考評指標，在破案率的考核中往往被忽視，因此，難以對懈怠偵查進行量化考核。

二、懈怠偵查的規制措施應對之策

（一）完善公安機關內部監督機制

首先，應當明確懈怠偵查的概念和范圍，并建立一系列評價標準，包括主觀方面是不是有明確的故意和過失，將客觀不能的行為排除在外，明細懈怠偵查的構成要件，具體處理程序及懲戒措施。

其次，應當將對公安機關懈怠偵查行為內部監督的結果向社會公眾公開，對監督過程中發現的懈怠偵查現象，應當對責任人及責任單位嚴格按照相關規定進行處理，打消社會公眾對公安機關內部監督客觀公正性的疑慮。

最后，將懈怠偵查明確列入“錯案責任追究制度”和“現場監察制度”的規制范疇，加強對這類行為的監督關注度。

（二）強化檢察機關的外部監督機制

檢察機關是法律監督機關，擁有偵查監督權，由此推論，檢察機關有權監督公安機關的偵查活動全程，以規制這一過程中出現的違法情形，具體操作過程包括幾個方面。

首先，應當完善立法，對檢察機關監督公安機關懈怠偵查的范圍及程序作出明確詳細的規定。如前文所述，《刑事訴訟法》及相關法律規范只對立案監督和批捕監督兩類監督進行了細化規定，檢察機關的監督只集中于這兩項，其他監督措施往往因缺乏具體的操作規則而無法進行。如葉某信訪案中檢察機關介入督促破案，僅僅是出于公檢兩家的長期業務協作關系及法律監督威懾力，并沒有明確的督促破案的法律依據。因此，為了保證檢察機關對公安機關懈怠偵查的監督能切實落到實處，必須研究制定相應的法律法規，加大檢察機關對公安機關的偵查監督力度，將對公安機關破案監督的實體條件及程序設置予以明確。

其次，應賦予檢察機關對公安懈怠偵查行為的強制約束力，提高監督剛性。雖然檢察機關現在已經擁有對公安偵查機關的違法偵查行為的監督手段，比如制發違法偵查行為糾正通知書和發放檢察建議，但監督效果并不明顯。建議建立公安機關向檢察機關的立案偵查通報制度，對公安機關立案后長期不破案的，可以要求公安機關說明理由。如果理由不成立，可以要求公安機關紀檢部門對相關承辦人予以相應的行政和紀律處分，有將處理情況反饋檢察機關。若懈怠偵查情節、后果嚴重，構成瀆職犯罪的情節嚴重的，由檢察機關根據新刑訴法的規定進行職務犯罪偵查，依法處置。

最后，關于引導偵查，建立檢察引導偵查的新型合作關系。在我國檢警分立的體制下，可以合理借鑒大陸法系“檢警一體化”模式，建立新的檢警合作關系，以檢察機關主動介入偵查活動， 參與偵查取證并對證據收集、提取、固定及其他偵查取證活動為特征，包括強化立案、撤案控制權，必要時完全介入刑事案件偵查程序，通過行使此種權力，可使檢察機關在公安偵查機關不履行偵查義務的情況下繼續對犯罪行為進行追訴， 降低和避免公安機關懈怠偵查的危害。

（三）完善當事人對懈怠偵查的監督機制

在公安機關的偵查活動中，刑事案件當事人，是偵查行為后果的直接承擔者，因而對監督懈怠偵查具有極強的內在驅動力。如在葉某信訪案中，正是信訪人的積極參與，直接推動了案件的偵破，但是信訪人的上訪并非一種常規途徑，通過信訪自上而下施加壓力，以及通過履行法律監督職責的檢察機關實施偵破，是一種非制度化的程序，因此，應當賦予案件當事人必要的知情權，公安機關應該完善被害人權益保護機制，除涉及偵查秘密外，對有被害人的聯系方式的案件，應當主動告知被害人案件調查進展情況，履行告知義務;同時，建立懈怠偵查的當事人異議及救濟制度，即當事人認為偵查機關不履行告知義務，或者偵查機關存在懈怠偵查的行為，自身合法權益時受到侵害時，可以向公安偵查機關內部監督機構如督察或紀檢部門提出申訴，相關受理部門必須在一定期限內書面回復申訴人處理的結果，如申訴人對處理結果不服可以選擇向上級公安機關內部監督部門復議。也可以選擇直接向檢察機關偵查監督部門提出申訴，要求予以偵查監督。

（四）改革偵查考評制度

一是科學規定破案考評機制。破案率本身是能夠反映公安偵查機關工作效率和質量指標的，但是同時應當科學考量，將是否存在懈怠偵查和違法偵查行為等情形納入考核的范圍，賦予其適當的權重，形成破案率的綜合考評體系，對于公安偵查機關存在懈怠偵查行為嚴重的，考評可以一票否決。在考核破案率時，應當注意考量偵查機關確實認真履行了偵查職責，但因各種客觀原因確實無法偵破案件的情況，防止所謂的“不破不立”行為，即公安機關擔心案件難以偵破而不立案。通過科學構建以破案率為重要支點的偵查考評體系，既能有效激勵偵查人員認真破案，又能最大限度減少為取得優秀考核結果而誘發的懈怠偵查行為。

二是構建完善的懈怠偵查責任倒查追究制度。構建科學的偵查責任倒查追究制度，對于因懈怠偵查侵害偵查當事人合法權益，可以啟動責任倒查追究機制，由公安機關紀檢部門啟動責任倒查追究機制，追究相關案件承辦人的責任，如果違反公務員法、警察法的，依法給予行政處分，實踐中開展責任倒查追究的確有助于嚴肅警示懈怠偵查行為。若引起國家賠償等嚴重后果的，可以根據《國家賠償法》的相應規定，責令存在重大過失或故意的偵查機關承擔一定比例或者全部賠償費用。

另外，與懈怠偵查相關的警力資源的配備、經費、技術保障問題，這些非制度性的問題，可以通過完善公安機關隊伍建設和經費保障解決。

注釋：

我國《刑事訴訟法》規定公安機關為一般偵查主體，監察機關、檢察機關、國家安全機關、軍隊保衛部門和監獄機關在一定范圍內具有偵查權，本文的偵查機關主要指公安機關。

《公安機關辦理刑事案件程序規定》第7條規定： “公安機關進行刑事訴訟， 應當建立和完善辦案責任制度、錯案責任追究制度等內部監督制度。”《公安機關監督條例》第4條第4項規定： 監督機構對公安機關及其人民警察在刑事案件、治安案件的立案、偵查、調查、處罰和強制措施過程中依法履行職責、行使職權和遵守紀律的情況進行現場督察。