長株潭重金屬污染耕地修復治理：探索、困境與突破

環保部和國土部2014年4月在《全國土壤污染狀況調查公報》中的數據顯示：全國土壤污染超標率達16.1%，其中19.4%的耕地遭受污染［1］。耕地污染面積達1.5億畝，占18億畝耕地的8.3%［2］。全國中重度污染的耕地面積占2.9%，已經達到5889萬畝［3］。耕地污染中大部分為重金屬污染，受重金屬污染的耕地面積已達2000萬公頃，占全國耕地總面積的1/6。目前我國重金屬污染耕地面積主要分布在我國南方湘、贛、鄂、川、桂、粵等省區［4］。全國每年因重金屬污染造成的直接經濟損失超過200億元［5］。耕地土壤污染如隱形“殺手”，將處于食物鏈頂端的人類置于危險境地。復雜嚴峻的耕地重金屬污染問題已對中國的生態環境、食品安全、百姓身體健康和農業可持續發展構成嚴重威脅。湖南境內湘江流域的重金屬污染由來已久，整個湘江流域幾乎都是重金屬污染重災區，株洲、湘潭和長沙河段污染最為嚴重。統計數據顯示，湖南省受到“礦毒”及重金屬污染的土地面積達到2.8萬公頃，占全省總面積的13%；被重金屬污染的耕地面積占全省耕地面積的25%［6］。2013年爆發的鎘大米事件，嚴重影響了水稻生產和銷售，造成不良影響，使“重金屬污染問題”成為社會關注的焦點。湖南省是全國重金屬污染最嚴重的省份之一，2014年，湖南省長株潭地區獲得農業部、財政部批復，成為重金屬污染耕地修復綜合治理唯一一個國家級試點區域。長株潭三市的工礦區、城郊區、污灌區的240萬畝耕地，其中170萬畝重金屬污染超標［7］。湖南試點區域工作涉及耕地面積廣、財政經費大、人口數量多，也是目前世界上規模最大的一個耕地污染治理工程。試點成敗關乎中國上億畝受污染耕地治理的走向。采取座談研討、實地考察和文獻資料收集相結合的研究方法，筆者對長沙、株洲、湘潭三地進行了專題調研，希冀對長株潭地區耕地重金屬污染修復治理的先行探索進行總結、面臨的困境進行剖析并提出突破困境的對策建議。

一、長株潭重金屬污染耕地修復治理的先行探索

（一）建立重金屬污染耕地修復治理組織考核體系

2014年國家啟動長株潭重金屬污染耕地修復綜合治理試點工作，湖南省委、省政府高度重視，將其作為湖南省的一項重大政治任務。省委書記親自抓以重金屬及土壤污染治理為重點的湘江保護和治理“一號重點工程”。成立生態環境保護委員會，省長親自負責生態環境保護委員會，指揮以土壤污染防治等為重點的環境治理工作。同時成立試點工作領導小組，由分管副省長負責，與市州政府簽訂土壤污染防治目標責任書。確定了轄區內土壤污染防治的目標，強化績效考核。試點“污地”治理責任細化到具體的責任單位、責任人和責任鄉鎮、村組、田塊。建立省、試點縣、鄉鎮、村委會分工協作組織體系，省農委、省財政廳負責監督指導，試點縣負責組織實施，鄉鎮負責督促，村委會負責落實。

（二）出臺重金屬污染耕地修復治理系列政策方案

針對重金屬污染耕地，湖南省及長株潭三市分別出臺系列重金屬污染耕地修復治理政策方案。由于產業結構失衡以及歷史污染欠賬，湘江是我國重金屬污染最嚴重的河流之一。湘江污染水體灌溉是長株潭地區耕地重金屬污染首要原因，為阻斷污染源頭，湖南以湘江重金屬污染治理作為突破口。2011年3月，湖南省制定的《湘江流域重金屬污染治理實施方案》獲得國務院批復，成為全國首個由國務院批復的區域性重金屬污染治理試點方案。2013年9月，湘江治理保護被確定為湖南省“一號重點工程”，并首次提出在未來9年內滾動實施三個三年行動計劃。2016年第二個“三年行動計劃”啟動，省“一號重點工程”向縱深推進、向“一湖四水”延伸。

湖南省首創耕地分類休耕試點工作，為保證休耕工作的開展，湖南省農委2016年5月出臺《重金屬污染耕地治理式休耕試點2016年實施方案》。耕地重金屬污染修復和治理的基礎是全面了解耕地土壤總體狀況，2016年12月湖南省環境保護廳制定《湖南省土壤污染狀況詳查實施方案》，組織各縣(市、區)開展詳查工作。2017年8月通過環保部、國土資源部和農業部等數十位專家的技術審核，湖南省成為全國首個通過農用地土壤污染狀況詳查點位布設成果審核省份，為全國其他省份開展此項工作提供了很好的技術參考。為加強對重金屬污染耕地修復治理項目的動態管理，2016年，湖南省出臺了《湖南省土壤污染防治項目儲備庫建設工作方案》。湖南省目前是全國唯一土壤項目庫建設試點省份。項目儲備庫建設成效將作為土壤污染防治項目確定專項資金安排、監督檢查、績效評價等工作的重要參考依據。為切實加強土壤污染防治，逐步改善全省土壤環境質量，2017年3月1日，湖南省政府印發《湖南省土壤污染防治工作方案》，為湖南省土壤污染防治制定了時間表、路線圖和任務書。為保護和改善土壤環境，防治土壤污染，2017年6月，湖南省環境保護廳公布《湖南省土壤污染防治條例（征求意見稿）》。為推進環境治理工作，2017年，湖南省委省政府印發《湖南省環境保護督察實施方案（試行）》、《黨政領導干部生態環境損害追責辦法》實施細則等文件，落實生態環境保護“黨政同責”“一崗雙責”，同時出臺生態環境損害賠償制度改革試點工作實施方案。為推進湖南的“藍天、碧水和凈土三大保衛戰”，2018年6月出臺了《湖南省污染防治攻堅戰三年行動計劃（2018—2020年）》。

（三）實行農用地分類管理、分類休耕制度

在長株潭地區開展農產品產地土壤重金屬普查工作后，根據污染程度，將確認為試點的“污地”劃分為三類：達標生產區、管控生產區、替代種植區。在達標生產區、管控生產區主要采取農藝調控，邊生產邊修復。達標生產區主要通過選種鎘低積累的水稻品種。管控生產區繼續種植水稻并進行品種替代，采用專門種植、收購、儲存的管理模式，對超標糧食進行處置轉為非食用用途，實行“四專一封閉”運行管理機制，即“專企收購、專倉儲存、專項補貼、專用處置、封閉運行”，確保鎘超標糧食不流入市場。

除了對試點“污地”實行分區治理外，湖南省還首創耕地分類休耕試點工作。一是根據耕地污染程度實施達標生產區、管控生產區、替代種植區分類休耕；二是休耕、治理、培肥同步推進，邊休耕邊治理；三是加強耕地保護，休耕期間農田基本建設和設施管護不停止；四是規定全年休耕耕地每年每畝700元對休耕農民進行收入補貼；五是突出農民自愿休耕，強化過程監控。

（四）探索以農藝措施為主的風險管控綜合治理技術模式

目前，國際上關于土壤修復的經驗非常多，已經有了比較完整的技術體系。按照位置變化，有原位、異位、原地、異地處理；按操作來講有物理、化學、生物、綜合方法。具體的技術體系有挖掘、填埋等一系列技術方法。但是這些技術的發展基本上以物理化學為基礎，大部分是不適合治理耕地污染的。長株潭地區的農業部門、科研機構、環保企業對重金屬污染耕地修復治理模式進行實踐探索，探索出以農藝措施為主的VIP和VIP+n的修復治理技術模式。對安全利用輕度污染區域推行推廣“VIP”修復技術模式，即選種鎘低累積水稻品種（Variety）、改革稻田灌溉（Irrigation）模式、調節土壤酸度（pH）。而對安全利用中度污染區域，創新推行“第三方治理”和“第三方監理”，實行“修復效果總承包”，推廣“VIP+n”修復技術模式(n：施用土壤調理劑、葉面阻控劑、商品有機肥)。

二、長株潭重金屬污染耕地修復治理面臨的主要困境

湖南省在長沙、株洲、湘潭3市19個縣的170萬畝耕地開展了重金屬污染耕地修復治理和種植結構調整試點工作。試點工作取得初步成效，2014年底，達標生產區、管控生產區、替代種植區早稻米達標的比例分別提高了53.1%、44.8%、20.3%，中低程度污染稻田的早稻米可實現達標［8］；2016年，湖南省落實休耕面積10.18萬畝，順利完成中央確定的10萬畝休耕任務［9］。湖南長株潭地區在全國率先啟動重金屬污染耕地修復及農作物種植結構調整試點工作，4年來不僅在修復技術研究試驗上碩果累累，在治理修復工作開展機制上也做出了積極探索［10］。但試點工作的效果目前還難以全面顯現［11］。重金屬污染耕地修復治理在全國范圍內沒有一個現成的模式可以遵循，一切都在探索。由于這項工作尚處于起步階段，修復治理的水平還不令人滿意，同時諸多困境也擺在先行者的面前。

（一）法律法規缺位，責任主體難以確認

2011年4月初，國務院正式批復《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》。2016年5月31日《土壤污染防治行動計劃》出臺，共十條，35項，簡稱“土十條”。《土壤污染防治行動計劃》標志著我國土壤污染防治的法制建設取得了關鍵性進展，但《土壤污染防治行動計劃》的法律條款和條文均以原則性、概括性為主，缺乏可操作性。比如，“土十條”規定“誰污染誰治理”，具體如何確定污染治理的主體及責任缺乏明確規定。2018年8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《土壤污染防治法》，自2019年1月1日起施行。

我國污染土壤修復工作起步較晚，雖然國家層面出臺了相關法律法規，但相關法律條款和條文均以原則性、概括性為主，缺乏可操作性。目前，國內還沒有關于土壤污染修復和賠償的專門性法律法規，對企業的約束力不夠、對責任者的震懾也不強。《土壤污染防治法》未出臺前，耕地土壤污染風險管控和修復過程中相關主體的責任不明確，從而出現了污染者的“責任逃逸”以及“誰污染誰治理”原則的失效。2015年福建省、湖北省嘗試通過地方立法來解決土壤污染修復治理問題，但《湖南省土壤污染防治條例》還處于意見征求階段。湖南省雖在土壤污染修復治理政策層面進行了探索，但未能形成具體的實施細則，一些方案的可行性仍需進一步論證，并有待在實踐適用中不斷完善。因此，長株潭地區在全國率先啟動重金屬污染耕地修復及農作物種植結構調整試點工作時由于缺乏法律依據和指導，不僅難以確認耕地土壤污染風險管控和修復過程中相關主體的責任，而且缺乏污染修復以及環境風險評估等技術規范和管理制度以及耕地重金屬污染修復行業統一的修復標準等等，導致重金屬污染耕地修復沒有統一的規章制度，怎么修復，修復到什么程度，都沒有詳細的規定。

（二）修復治理資金缺口大

當前，我國很多耕地重金屬污染并非是農業自身造成的，而是主要來自于上游的工業污水或周邊的工業污染。如果污染行為與耕地重金屬受污染事實的發現、提起訴訟的間隔期較短，污染者相對明確，一旦侵權責任成立，污染治理的責任主體明確，司法機關通過適用侵權責任法對受害人給予救濟。如果排污涉及眾多企業，找到污染源難度大，有的企業甚至已經關閉，沒有能力承擔修復的責任，則由政府承擔耕地重金屬污染治理責任。如果是耕地權利人（農民）造成的耕地重金屬污染，由于該群體往往缺乏資金實力對耕地重金屬污染開展有效治理，也由政府承擔耕地重金屬污染治理責任。近幾年，行政力量主導的耕地重金屬污染治理實踐在各地蓬勃開展，其中的責任分配方式主要有：（1）地方政府擔責、土地開發者實施的模式；（2）地方政府擔責、土地開發中心實施的模式；（3）污染者、土地開發者、地方政府共同擔責模式。可見，當前我國在耕地污染治理中主要由政府依靠公共財政投入治理污染，即“政府付費制度”的污染者付費模式。

長株潭地區在全國率先啟動重金屬污染耕地修復及農作物種植結構調整試點工作，大部分試點治理項目依靠政府財政撥款推動。2014—2016年，中央財政下達的土壤污染防治預算資金分別為19.90億元、37.00億元、90.89億元。雖然土壤治理專項撥款金額成倍增加，但仍不能彌補我國土壤修復的資金缺口，可用于耕地修復的資金就更少［12］。根據《全國土壤環境保護“十二五”規劃》，在“十二五”期間，我國用于修復污染土壤的中央財政資金僅有3000億元，與土壤污染治理任務存在較大差距［13］。土壤修復資金量大，每年環保部門用于重金屬污染防治的資金，僅能支持為數不多的項目。目前長株潭重金屬污染耕地試點治理項目均屬于示范工程，涉及范圍、面積較小，通常只有幾百畝，而湖南全省受到“礦毒”及重金屬污染的土地面積達2.8萬公頃即42萬畝。調研中湖南的一位政府官員說，盡管中央財政撥付了11.5億元作為長株潭重金屬污染耕地治理試點款項，但湘江流域重金屬污染治理工程的配套資金已讓地方政府承受不住，現在再要讓省市財政配套耕地污染治理，落實起來很難［14］。可見，耕地土壤修復治理耗資巨大，而國內地方資金配套缺口較大，僅靠中央政府財政資金支撐難以為繼。從近年來的發展現狀來看，由政府承擔耕地重金屬污染治理是一種不合理的、應對式的暫時性解決辦法［15］。顯然，面對龐大的重金屬污染耕地的修復和治理，采取政府單中心的治理模式，修復資金缺口大，政府將不堪重負，修復和治理將難以持續。

（三）社會參與度低

重金屬污染耕地的修復和治理具有難度大、成本高、周期長的特點，治理重金屬污染耕地，一是要實行產業結構調整，實行產業轉型升級甚至退出淘汰機制；二是推行生態農業生產方式；三是要加強水體保護。加大重金屬污染耕地修復和治理要多方發力，需要社會各界廣泛參與，但目前社會參與度低，農戶和環保企業的參與積極性不高。農戶是耕地重金屬污染修復治理的主體，“VIP”修復技術主要是農藝措施，大部分都需要由農民完成。調研中發現，農民不知道自己的生產行為也在導致土壤污染，更不知道哪些技術可以進行土壤修復。同時農民對“VIP”修復技術不容易接受，“合理灌溉”措施落實不佳。調研過程中株洲市一位副市長反映，“作物替代區大多在臨近城市的郊區，當地農民主要經濟收入來自城市務工，對農業生產不重視，有的農戶不愿意種替代作物”。另外，種植結構調整中由于改種作物的經濟利益不高，農民會將已改種的耕地又改回水稻種植。

環保企業在土壤治理方面具有專業經驗和技術優勢，但目前我國耕地重金屬污染修復與治理的產業尚處在起步階段，2013年，中國環保產業協會重金屬治理與土壤修復專業委員會掌握的全國涉及重金屬污染土壤修復的企業已經超過300家。但 “這300多家企業真正技術過關的并不多”“目前中國土壤修復方面的專家很少”［16］。另外，目前環保企業有意參與，但因組織協調難、種植風險大，不愿意深度介入。可見，當前重金屬污染耕地修復和治理的主體是政府，社會力量發揮作用的空間相當有限。

（四）監測水平滯后，修復技術尚不成熟

耕地重金屬污染修復和治理的基礎是全面了解耕地土壤總體狀況，動態監測耕地土壤質量。2012年，財政部向農業部撥款8.27億元，由農業部用5年時間對全國農產品產地的重金屬污染狀況進行調查。2013年6月，湖南省農業廳對全省4525萬畝農產品產地進行了污染區域類別劃分，篩選出重點污染區域。湖南省各相關部門對土壤質量的調查表明當前存在的主要問題：一是全省耕地土壤詳細調查與評價未完成，未建立全省耕地保護一張圖；二是面對同一張湖南版圖，相同的污染事實，國土、環保、農業等部門的表述不盡相同，這就說明各部門的土壤樣品分析方法未統一，土壤監測資源未整合；三是土壤污染監測數據未共享，土壤污染動態監測信息化程度低。

耕地污染防治的實施主體是農民，因此污染防治的技術必須簡單可行、經濟實用，這樣才可以大面積應用。湖南省之前實施的重金屬污染治理，主要是場地污染治理，而場地污染治理技術并不適宜于大面積農用地污染治理。當前長株潭地區現有的污染修復技術大多還處于實驗階段，與工程的實際推廣尚有一定的差距。另外，VIP和VIP+n的修復治理技術模式還存在爭議，有專家認為，這一技術能有效減少水稻對鎘的吸收、降低稻米中鎘的累積，在酸性中輕度鎘污染的稻田中種出安全的大米。這一耕地治理技術，雖有進步和經驗積累，但尚未取得突破性進展。大米達標就算完成任務，但土壤環境質量本身沒有改善［11］。可見，目前的技術設計思路仍然以安全利用為主，技術模式比較單一，難以滿足生產實際的現實需求。

三、長株潭重金屬污染耕地修復治理困境的突破路徑

（一）完善立法，明確重金屬污染耕地治理責任主體和技術標準

土壤污染防治立法的最大難點在于確立責任人。《土壤污染防治法》第五條、第六條、第七條規定：地方人民政府對本行政區域土壤污染防治、安全利用和監督管理負責；生態環境及有關部門負有監督管理責任。《土壤污染防治法》第45條、第46條、第47條、第48條對污染責任主體等作了規定：土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務；土壤污染責任人變更的，由變更后承繼其債權、債務的單位或者個人履行相關土壤污染風險管控和修復義務并承擔相關費用。《土壤污染防治法》第57條規定：農村集體經濟組織及其成員、農民專業合作社及其他農業經營主體等負有協助實施農用地土壤污染風險管控和修復的義務。

土壤污染具有地域性，在制定標準和規劃應當體現這一特點。《土壤污染防治法》第12條對技術路線的選擇和技術標準的規范等作了規定：國務院生態環境主管部門制定土壤污染風險管控標準；我國地區差異較大，土壤污染防治要發揮地方的主動性，有關省級政府可以制定更嚴格風險管控標準。

有學者［17］認為，僅僅依靠《土壤污染防治法》也難以從根本上系統解決耕地土壤污染問題，唯有多管齊下，加強配套立法，填補法律空白，構建耕地土壤污染防治法律體系才是耕地土壤污染治理的關鍵所在。筆者對此表示認同，為貫徹落實《土壤污染防治法》，當前亟須制定《污染責任與損害賠償法》。除此之外，應協調銜接《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《水污染防治法》等相關法律，還應及時修訂完善《農業法》《土地管理法》《基本農田保護條例》《農藥安全使用標準》《農用泥污中污染物控制標準》《土壤環境質量標準》等相關法律中關于耕地土壤保護與污染防治內容，構建農業清潔生產制度，才能真正實現耕地土壤污染防治系統化。

鑒于耕地污染防治具有很強的專業性和技術性、目前我國在耕地領域的專門立法仍處于一個空白狀態，要解決耕地污染嚴重的現狀，有學者［18］認為，必須在堅持可持續發展的原則下借鑒國外經驗，出臺耕地領域的專門立法——《耕地質量保護法》，完善耕地質量保護及污染治理相關法規標準，構建耕地污染治理責任制度。筆者認為《土壤污染防治法》出臺后，制定專門的《耕地質量保護法》勢在必行。耕地質量保護立法應從耕地質量監管、投入、管護、責任追究等四個方面完善現有制度。國家層面的《土壤污染防治法》頒布后，湖南省應結合本省特點特色，盡快發布《湖南省土壤污染防治條例》，完善湖南省土壤污染風險管控標準體系，鼓勵各地級市結合本地的土壤特質制定相關標準規范。同時加強重金屬污染防治專項立法，注重重金屬污染項目的準入限制、探索重金屬污染企業繳納強制責任保險制度、明晰重金屬污染企業對土壤污染事故承擔責任的主體與責任范圍。

（二）建立多渠道、多來源的耕地重金屬污染防治投入機制

目前，政府相關部門和土地開發商是我國污染土壤調查評估與治理修復工作資金的主要提供者，資金來源過于單一。現有的土壤修復資金無法滿足土壤污染治理的需求，資金短缺儼然成為阻礙重金屬污染耕地修復治理的最大難題。

僅僅依靠國家財政撥款難以滿足土壤污染整治和管理的巨大資金需求，地方政府也不可能配套出足夠的資金用于治理污染的土壤。美國的《綜合環境污染響應、賠償和責任人認定法案》明確對土壤污染采取“誰污染誰治理的原則”。英國、德國、日本、韓國等國家的立法均堅持在“污染者付費”基礎上建立土壤污染責任體系，一方面，造成污染問題的各責任主體有義務對其行為造成的損失進行補償，提供資金開展修復行動，履行法律責任。另一方面，如果責任主體不履行修復和治理責任，或在既沒有明確的土地所有者又找不到污染者時，土地修復和治理工作將由政府墊資開展，待污染者被查明后，再最終確定治理或付費的責任承擔者。美國的超級基金制度對污染場地的治理修復提供了重要的資金保障，超級基金來源多元化。日本也設立了專門用于土壤污染治理和修復的土壤污染專項整治基金。除了建立土壤污染防治基金，許多國家通過有效的稅費手段促進污染主體主動作為、通過創新投融資機制拓寬社會化融資渠道。如美國的《納稅人減稅法》《小型企業責任免除和棕色地塊振興法》設立了各種稅收優惠措施，鼓勵私人資本加大對棕色地塊的治理和再開發的投資力度，并規定用于棕色地塊治理的開支可以免征所得稅，還規定了為振興棕色地塊提供經濟援助等手段。美國的棕色地塊計劃相對于超級基金計劃而言更為注重的是在污染場地治理上實行市場化管理，棕色地塊計劃的資金支持模式是立體多元的，既有聯邦、州以及各地方的資金計劃，也有稅收優惠政策、貸款、贈款、債券、基金、保險。

我國已經在《環境保護法》規定了“誰污染，誰治理”的擔責原則，但目前我國土壤污染嚴重，修復難度大，責任人賠償能力有限，加之污染土地多為歷史遺留問題，“污染者付費”原則在實際操作中難以切實實施。為了保障修復和治理工作的順利開展，可以遵循歐美早期的做法，即先由政府依靠公共財政收入治理污染，待責任人出現后，再向相應責任人行使追償權。為了保障重金屬污染耕地的修復和治理工作的順利開展，以政府為主導設立土壤污染治理和修復基金，是規范和管理土壤污染防治資金及其使用的重要措施。

我們可以效仿發達國家，設立土壤“超級基金”。《土壤污染防治法》第71條規定，國家加大土壤污染防治資金投入力度，建立土壤污染防治基金制度。設立中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金。可見，我國中央不設立土壤污染防治基金，而由各省各自設立，意味著土壤污染防治的重任在各省，中央只是設立土壤污染防治專項基金，起著調控的作用。針對土壤污染資金籌集問題，《土壤污染防治法》并未明確規定。除了從各省財政撥款設立基金外，多渠道獲得土壤污染修復基金的確是一個迫在眉睫的問題。《湖南省土壤污染防治條例》應對土壤污染修復基金的來源、特殊用途及監督機制等進行規范。

除此之外，政府可以考慮引入市場機制等社會化治理或采取其他綜合性手段，比如通過發行綠色債券，充分利用信貸、債券、保險、信托投資和銀行貸款等多渠道的商業融資手段，為社會資本進入土壤污染防治領域疏通渠道，籌措修復和治理資金。為了推動《湘江流域重金屬污染治理實施方案》的實施，湖南省申請發行了重金屬污染治理債券，衡陽、湘潭和郴州等地先后籌集了67億元的治理資金［19］。為吸引社會資本進入，典型機制包括PPP模式和第三方治理，需要將污染耕地修復與實現經濟效益相結合。

（三）提高耕地重金屬污染治理的社會參與度

耕地土壤污染的主要原因是城市及城市工業（園區）點源污染、農村面源污染及農村工礦企業污染。面對耕地重金屬污染嚴峻的情形以及污染耕地的復雜性和隱蔽性，單一靠國家進行治理已然不能達到良好效果，必須發動社會各界廣泛參與。如何推進公眾參與，提高公眾參與績效成為目前環境治理的熱議話題［20］。美國、日本在農村土壤重金屬污染防治中對公眾參與非常注重，并建設良好的公眾參與治理和參與監督的法律制度。

首先應激發社會公眾參與耕地重金屬污染治理的監督和管理。以《土壤污染防治法》的宣傳、實施為契機，增強公眾耕地土壤污染防治意識。同時應落實公眾知情權，耕地土壤調查結果、土壤污染風險管控標準、土壤污染重點監管單位名錄等信息應定期公布。充分發揮“12345”、“12369”環保舉報熱線，結合互聯網、大數據、云計算等技術，設置網絡監督平臺，完善耕地土壤污染舉報制度，強化公眾對耕地土壤污染防治的監督和管理。

其次，應調動農業生產者參與重金屬污染耕地修復治理的積極性。長株潭探索出以農藝措施為主的風險管控綜合治理模式，全程離不開農業生產者的參與。調動農業生產者的積極性，是推動重金屬污染耕地治理的重要議題［21］。當前可從以下方面著手推進：一是建議加大宣傳，提高農業生產者對耕地重金屬污染治理的重要性的認識，普及農業生產者對耕地重金屬污染治理的措施及技術知識。培育農業生產者科學種田，積極引導農業生產者科學、合理施肥用藥，大力推進生態農業和農業循環經濟發展。二是建議完善種植結構調整補償機制，一方面應加快耕地污染治理補償的立法體系建設，形成共同認可的補償標準和規范；另一方面根據中國國情制定切實可行的補償方案，構建補償長效機制，如通過加大種植結構調整試點，篩選耕地污染治理技術，便于農業生產者自主地選擇種植模式和品種；通過提高低鎘農作物的收購價格，引導農業生產者選擇與耕地污染治理技術相配套的低鎘農作物品種；通過養老、保險、投資等方面新的激勵方式，實施種植結構調整補償方式多元化策略。

再次，引導企業參與耕地土壤污染治理。建議加強對工礦企業、排污企業生產過程的全面環境監管，對高污染企業治污設施運轉進行定期監督檢查，動員重點污染區內企業進行搬遷，或是直接關停，落實企業保護耕地的主體責任。大力扶持和培育一批綜合實力較強的耕地修復治理企業和農產品精深加工企業，完善激勵政策帶動相關企業和社會資本投資、參與土壤改良和污染的治理工作。政府可采用環境績效合同服務方式引入第三方積極參與耕地土壤污染治理。從2015年開始，長沙市望城區探索的政府購買服務、企業組織實施的第三方治理模式，獲得評審專家一致認可，充分證明了由政府購買服務、企業組織實施的第三方治理模式的可行性和優越性［22］。

（四）提升耕地重金屬污染監測修復治理技術成熟度

耕地質量摸底和監測是耕地重金屬污染治理的基礎性工作，我國目前有耕地質量監測點、土壤墑情監測點、休耕試點區域耕地質量監測點等建設項目。建議進一步開展農產品產地土壤重金屬污染普查，增補國家、省、市、縣的監測點數量，健全農產品產地重金屬污染監測標準，實施動態監測，健全農產品產地重金屬污染監測預警機制。國務院生態環境主管部門應建立國家級耕地土壤環境基礎數據庫和耕地土壤環境信息平臺，各省級地方政府也應建立相應的基礎數據庫和信息平臺，從而實現耕地土壤環境信息共享。

我國農業主產區的污染負荷與復雜性世所罕見，切實解決我國的耕地重金屬污染問題不能直接利用國外既有理論和技術。長株潭地區重金屬污染耕地現有的污染修復技術大多還處于實驗階段，另外，VIP和VIP+n的修復治理技術模式還存在爭議。對于污染面積大、污染程度輕的耕地土壤較為適用，對于污染較為嚴重的區域，這種VIP和VIP+n的修復治理技術模式只能提供有限的治理作用。目前國內耕地重金屬污染治理的技術體系主要有原位鈍化技術、植物阻隔技術、超富集植物提取技術、種植結構調整、農藝調控技術。今后需因地制宜探索集成解決方案，大力研發和推廣農民易接受、基層可操作、市場前景廣的新技術、新模式、新產品。