“三線一單”進(jìn)展概述及技術(shù)要點(diǎn)

文_李濱 高勤 趙智亮 張惠娟 李丹 河北省環(huán)境科學(xué)研究院

1 “三線一單”內(nèi)涵

“三線一單”中的“三線”是由生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線組成。生態(tài)保護(hù)紅線是指具有特殊重要生態(tài)功能且須進(jìn)行強(qiáng)制性保護(hù)的生態(tài)區(qū)域。環(huán)境質(zhì)量底線是指以不斷優(yōu)化水、大氣、土壤環(huán)境質(zhì)量為基本原則，結(jié)合環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及相關(guān)規(guī)劃要求，在不同區(qū)域及不同階段確定各自的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)及相應(yīng)的環(huán)境管控要求，主要包含水環(huán)境質(zhì)量底線、大氣環(huán)境質(zhì)量底線及土壤環(huán)境風(fēng)險管控底線三部分內(nèi)容。資源利用上線是指對資源開發(fā)利用在總量、強(qiáng)度及效率等方面進(jìn)行提出控制要求，控制要求的提出要以自然資源資產(chǎn)“只能增值、不能貶值”為原則，并結(jié)合自然資源資產(chǎn)負(fù)債表資源及開發(fā)管控，從而達(dá)到保障生態(tài)安全和改善環(huán)境質(zhì)量的目的。“一單”是指在“三線”劃定的基礎(chǔ)上，集成環(huán)境管控區(qū)域，劃定環(huán)境管控單元，并在管控單元內(nèi)從空間布局、污染物排放、環(huán)境風(fēng)險、資源開發(fā)利用等方面提出禁止或限制要求，即環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。

2 “三線一單”編制背景

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央就生態(tài)文明建設(shè)提出一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略，推動我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識到實踐發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。2015年7月，習(xí)近平總書記在中央深化改革小組第十四次會議上，提出落實嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線的要求。2017年5月，習(xí)近平總書記在中央政治局第41次集體學(xué)習(xí)中強(qiáng)調(diào)要加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三大紅線。

3 “三線一單”編制過程及進(jìn)展

2017年6月，原國家環(huán)保部印發(fā)了《“三線一單”試點(diǎn)工作方案》，選擇連云港、承德、鄂爾多斯和濟(jì)南四個城市作為試點(diǎn)，率先開展“三線一單”的劃定工作。同時，原國家環(huán)境保護(hù)部組建技術(shù)專家團(tuán)隊開展基礎(chǔ)技術(shù)方法研究，并形成了“三線一單”技術(shù)方案初稿，隨后形成了征求意見稿、技術(shù)方案報審稿、技術(shù)方案報批稿，最終于2017年12月編制印發(fā)《“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”編制技術(shù)指南（試行）》。該指南定位于將管控要求空間落地，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，將生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線以及資源利用上線落實到不同的環(huán)境管控單元，并建立環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單的環(huán)境分區(qū)管控體系。

2017年10月，原國家環(huán)境保護(hù)部辦公廳印發(fā)《長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略環(huán)境影響評價工作方案》，按照方案工作部署，將上海、江蘇、浙江等長江經(jīng)濟(jì)帶12省市作為省級試點(diǎn)開展“三線一單”培訓(xùn)與編制工作。2018年3月，原國家環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略環(huán)境評價“三線一單”編制工作實施方案》，方案中要求長江經(jīng)濟(jì)帶12省市在2018年底前完成“三線一單”評估報告編制工作。2018年6月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《“三線一單”編制技術(shù)要求（試行）》，在技術(shù)指南的基礎(chǔ)上，對相關(guān)技術(shù)規(guī)定進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化。

2018年8月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價工作實施方案》，除要求長江經(jīng)濟(jì)帶11省及青海省在2019年完成“三線一單”編制工作及成果數(shù)據(jù)入庫外，還要求北京、天津、河北等19省以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，全面啟動“三線一單”編制工作，并于2019年底完成，從而初步形成覆蓋31個省（區(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的“三線一單”成果。到2020年底，完成全國以省級行政區(qū)為主體，以環(huán)境管控單元為基本空間單元，全國一張圖、一套系統(tǒng)的“三線一單”成果，正式開展數(shù)據(jù)共享服務(wù)。到2025年不斷完善區(qū)域環(huán)評管理制度、配套政策、技術(shù)規(guī)程、信息平臺，基本形成全國區(qū)域環(huán)評制度。

2019年初，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《“三線一單”圖件制圖規(guī)范（試行）》和《生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單編制要點(diǎn)（試行）》，對工作底圖圖件類型、應(yīng)用以及準(zhǔn)入清單的編制方法等技術(shù)要求進(jìn)行了規(guī)范。

“三線一單”相關(guān)基礎(chǔ)工作已取得積極進(jìn)展。目前，全國各省、自治區(qū)、直轄市生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案基本編制完成，并取得國務(wù)院批復(fù)。此外，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理體系已基本建立，生態(tài)環(huán)境部由原先的以總量考核為主，轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量考核為主，并將全國1784個水環(huán)境控制單元納入考核范圍，大氣環(huán)境方面，生態(tài)環(huán)境部在京津冀地區(qū)實施3×3km大氣網(wǎng)格化監(jiān)管。目前，長江經(jīng)濟(jì)帶11省份及青海省“三線一單”成果文本、圖集均已編制完成，目前正在處于修改完善及數(shù)據(jù)平臺搭建階段，其余19個省（自治區(qū)、直轄市）均處于“三線一單”工作前期準(zhǔn)備階段。

4 “三線一單”主要工作任務(wù)、內(nèi)容及技術(shù)要點(diǎn)

“三線一單”總體工作任務(wù)為收集區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，開展綜合分析評價，明確生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，確定環(huán)境管控單元，并提出環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。

4.1 開展基礎(chǔ)分析，建立工作底圖

基礎(chǔ)分析主要收集評價區(qū)域的基礎(chǔ)地理、資源生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及規(guī)劃等數(shù)據(jù)資料，對其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理及梳理分析，對區(qū)域內(nèi)自然環(huán)境狀況、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化形勢等方面進(jìn)行綜合分析，建立統(tǒng)一規(guī)范的工作底圖。

4.2 明確生態(tài)保護(hù)紅線，識別生態(tài)空間

根據(jù)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》及《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》的要求，對區(qū)域內(nèi)進(jìn)行生態(tài)評價，包括對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評估及生態(tài)環(huán)境敏感性評估，對生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域分布情況進(jìn)行識別。由于全國大部分省份的生態(tài)紅線劃定初步成果已完成，在紅線劃定過程中，對評價區(qū)域內(nèi)已劃定為生態(tài)紅線的區(qū)域，應(yīng)采納既有成果，對紅線方案及管控要求要進(jìn)行嚴(yán)格落實，尚未劃定的區(qū)域，應(yīng)根據(jù)指南進(jìn)行劃定。在生態(tài)保護(hù)紅線劃定基礎(chǔ)上，識別生態(tài)空間，對生態(tài)空間實施分區(qū)管控。在管控方面，應(yīng)與生態(tài)環(huán)境部編制的《生態(tài)保護(hù)紅線管控辦法》進(jìn)行對接，生態(tài)紅線原則上按照禁止開發(fā)區(qū)域要求進(jìn)行管理，對生態(tài)空間的管控應(yīng)參照《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》進(jìn)行管控，原則上按照限制開發(fā)區(qū)域?qū)ζ溥M(jìn)行管理。

4.3 確立環(huán)境質(zhì)量底線，測算污染物允許排放量

環(huán)境質(zhì)量底線包括大氣環(huán)境質(zhì)量底線、水環(huán)境質(zhì)量底線及土壤污染風(fēng)險防控底線。主要工作包括開展水、大氣及土壤環(huán)境評價，明確大氣、水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)及土壤環(huán)境安全利用底線目標(biāo)，形成水、大氣及土壤重點(diǎn)管控區(qū)圖。

4.4 確定資源利用上線，明確管控要求

資源利用上線總體工作包括結(jié)合改善環(huán)境質(zhì)量、保障生態(tài)安全要求，明確評價區(qū)域內(nèi)各地市資源利用總量與強(qiáng)度目標(biāo)，劃定資源利用重點(diǎn)管控區(qū)，明確環(huán)境管控要求。測算資源利用總量一定要與相關(guān)部門規(guī)劃進(jìn)行銜接，明確評價區(qū)域內(nèi)個地市包括水資源、能源及土地等資源的利用總量和強(qiáng)度等管控要求，根據(jù)地方資源特點(diǎn)可增加礦產(chǎn)資源、岸線資源等管控要求。對于因水資源短缺或者過度開發(fā)而造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題的主要河流、湖庫須應(yīng)參照《河湖生態(tài)環(huán)境需水計算規(guī)范》計算生態(tài)流量，明確生態(tài)水位保障要求。對大氣環(huán)境問題突出的地區(qū)，要與環(huán)境空氣質(zhì)量改善銜接確定資源利用上線，對未發(fā)布高污染燃料禁燃區(qū)的地區(qū)，可結(jié)合人口分布情況和人口相關(guān)規(guī)劃，提出上線劃分建議。

4.5 綜合各類要素分區(qū)，確定環(huán)境管控單元

劃定管控單元應(yīng)結(jié)合生態(tài)紅線、質(zhì)量底線及資源上線的劃定結(jié)果，銜接鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和區(qū)縣行政邊界，綜合劃定并實施分類管控。在劃定管控單元時，應(yīng)以水環(huán)境管控分區(qū)圖層為基準(zhǔn)圖層，再將生態(tài)分區(qū)、大氣分區(qū)、土壤分區(qū)及資源管控分區(qū)逐步融合疊加。此外，還應(yīng)與評價區(qū)域內(nèi)重大生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行對應(yīng)，劃分優(yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)管控和一般管控三類環(huán)境管控單元。

4.6 統(tǒng)籌分區(qū)管控要求，建立環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單

生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單的編制要銜接國家、省、市相關(guān)環(huán)境管理要求、區(qū)域重大生態(tài)環(huán)境問題、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和“三線”管控要求，明確評價區(qū)域內(nèi)省/市/流域等總體準(zhǔn)入負(fù)面清單和環(huán)境管控單元個性準(zhǔn)入清單。其中管控要求包括空間布局約束、污染排放管控、環(huán)境風(fēng)險防控和資源利用效率要求等四個維度。此外，管控要求還應(yīng)包括對現(xiàn)有污染源和新增污染源的管控，并對評價區(qū)域內(nèi)如工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)管控區(qū)提出具體管控要求。

5 結(jié)語

“三線一單”是一項系統(tǒng)集成和綜合創(chuàng)新的工作，在工作過程中要堅持以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為核心，從發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系入手，把握區(qū)域發(fā)展面臨的重大生態(tài)環(huán)境問題，并與現(xiàn)有各類成果充分銜接，系統(tǒng)構(gòu)建“污染源排放-生態(tài)環(huán)境質(zhì)量-污染物允許排放量-分區(qū)管控要求”的響應(yīng)關(guān)系，科學(xué)劃定各類管控分區(qū)與綜合管控單元，最后結(jié)合區(qū)域自身環(huán)境特點(diǎn)生態(tài)編制環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，針對性地提出符合區(qū)域情況的環(huán)境管控要求。