我國保險協同治理的實踐、問題與路徑選擇

高國生　王冉

摘? ?要：保險協同治理可以充分發揮保險治理的功能與價值，通過與政府部門主體的協同合作降低或者消除社會公眾風險，使社會無限經濟責任向有限經濟責任轉變，表現出更高的社會保障職能。但當前我國保險協同治理存在一系列問題：協同動力不足，過分依賴政府政策;保險資源分布不均，協同模式有待豐富;服務創新性匱乏，公共風險治理的廣度與深度不足等。本文基于保險產業可以作為公共事業治理主體的理念，以系統理論為出發點，探究保險產業在公共事業領域內的協同治理可行性。通過對我國保險產業協同治理實踐的研究，總結出保險協同治理發展的問題及阻礙，并從內部機制改革、升級與創新的角度提出了我國保險業進行創新協同治理發展的策略選擇。

關鍵詞：保險行業;協同治理;系統理論;制度設計

中圖分類號：F840.2? ?文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2019）10-0079-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.10.011

一、引言

保險產業作為現代金融產業的重要組成部門，不僅是經濟發展的助推器，同樣還是社會發展的穩定器，尤其是在防范社會系統性風險以及保障民生等方面具有獨特的作用與優勢。當前，我國正處于供給側結構性改革的攻堅階段，社會性的、制度性的與系統性的風險不斷累積，因此，保險業在保持社會安定、治理經濟發展問題等方面的作用更加突出與明顯。隨著經濟的發展以及社會的變遷，傳統政府管理的非效率問題不斷顯現，而傳統的科層式縱向管理概念也正在逐漸被協同式橫向治理理念所取代。因此，保險業已經不再單單是政府管理社會、分擔社會風險的一種方式和手段，而是成為社會管理的主體之一，通過協同的方式與政府等其他主體共同對社會進行治理，對公共風險進行分擔、化解與治理。

二、文獻綜述

在相關的文獻研究中發現，我國對保險業的社會協同管理研究主要包含兩方面：一方面是保險業能否應用到公共風險治理領域，與政府一樣作為社會管理主體;另一方面是如何將保險業高效地融入公共風險治理領域，并且在融入的過程中既要保證保險業的風險化解能力，也要保證保險業的營利性特征。在保險業能否應用到公共風險治理方面，魏華林（2008）從社會變遷視角出發，認為保險業隨著技術的發展，例如互聯網技術的發展將具有更多的管理屬性，因此可以應用到公共風險管理領域。李詩源（2015）則從管理學角度給予否認，認為保險不具有社會管理職能，不能作為公共風險治理的主體，因此不能與政府進行協同治理。鄭偉（2016）則從創新角度出發，認為保險可以通過創新的手段創造出更多社會管理職能，以保證現代化社會發展的治理需求。而經過制度與產品再創造與升級的保險產業則完全具備新的社會治理職能。同時，實證方面的研究也驗證了保險產業在社會公共風險治理中的作用。例如，保險產業在經過社會風險化解與需求的雙重推動下，不斷進行創新，除了基本的保障性保險產品以外，還催生出了責任險和風險環境險等。谷明淑（2015）的實證研究表明，我國責任險的供給嚴重不足，社會需求與供給存在較大缺口，政府應當通過改善當前保險機制以增強責任險的供給。唐金成和閻石（2015）的實證研究也表明我國責任險供給嚴重不足，尤其是在涉及民生方面的責任險供給，例如食品安全。在確立了保險產業可以應用在公共風險治理領域之后，學者們開始探究如何通過機制創新將保險產業高效融入社會公眾治理，和政府的治理職能形成互補。對此，胡曉毅等（2018）以我國醫療保險為例，提出了若干政策以達到保險的治理目標，包括：第一，優化基本醫療保險制度設計，如推進醫療保險制度一體化、控制和縮小基本醫療保險群體差異化待遇、重大疾病醫療費用的保障能力;第二，價格談判機制;第三，科學化的管理。例如，精算化報告制度、智能監控體系及大數據分析等。李珍等（2015）借鑒了德國社會醫療保險治理體制機制，提出如何改善我國醫療保險治理體系，并更好地在政府治理和社會治理兩個層面發揮作用，包括：建立只管不辦的政府，實現管辦分離，政府只負責執法和實施必要的監管措施，但是不干預其內部運營;創建利益新主體，構建平等透明的協商機制;鼓勵大量第三方組織參與到醫療保險領域，為其發展提供更多科學依據。

國內學者的研究表明我國保險在公共風險治理方面的應用是有可能的，但在如何應用以及如何融入方面有所欠缺，大部分的文獻是通過具體保險產業案例進行研究，缺乏廣泛性與普遍性。因此，本文以整體視角出發，論證保險產業的公共風險治理與政府風險治理之間的關系，并基于協同創新理論探究推動我國保險產業在社會公共風險領域協同治理的發展路徑。

三、保險協同治理依據及內在邏輯

（一）保險協同治理的理論基礎

從系統論角度來看，保險及政府兩個主體都屬于整個社會系統內的兩個獨立子系統，保險與政府的協同治理實質是指社會大眾這個大系統內的兩個子系統整合過程。盧曼（1977）在其著作《Differentiation of Society》中曾經表明，隨著社會化的分工不斷加深，一個系統內的子系統將出現功能分化現象。如果想要讓子系統進行整合，需要從整個社會大層面轉移到子系統層面探索相應機制。這表明隨著社會系統的復雜性不斷加深，社會將不能確保各子系統能以相同的形式進行作用。而如果想要對不同子系統進行整合，需要將子系統作為其他子系統的內在環境，即以一種去中心化的方式進行整合，將社會整合機制由原來“垂直式”的高架構機制轉變為“扁平化”的低平架構機制。對于保險協同治理而言，首要應當解決保險企業與政府部門之間的關系問題，消除傳統政府“強一元主體”的治理理念，提升保險企業社會治理地位，開展保險企業和政府部門之間的平等治理模式。在協同治理過程中，如何協調政府及保險企業之間的利益問題方面，林越堅（2017）從博弈論角度對其進行了解釋，通過列舉“左右行博弈”“最小努力博弈”和“狩獵博弈”進行了闡釋。其中，“左右行協調博弈”表明在有習慣或者約束的情況下，通過社會規范建立“反事實”的期望規范將有助于建立協同機制;“最小努力博弈”表明兩個子系統會根據成本進行合作的努力水平，但是該努力水平的下限是由某個子系統的最低支付矩陣所決定，即效益越低的子系統建立協同機制的意愿越低;“狩獵博弈”表明雖然相互協同的子系統可以獲得更多收益，但是二者之間存在較大風險，而風險主要承擔方極易產生非協同合作行動，導致子系統協同失敗。因此，在保險企業和政府部門的協同治理過程中，要注重二者的利益分配問題，重點解決保險企業和政府部門之間的行動沖突、收益沖突以及風險沖突。在子系統實現整合路徑方面，盧曼提出了結構化整合方式，即通過各種手段和方式降低周邊環境復雜性以實現子系統的協同發展。而在具體的實現手段和方法方面，盧曼還提出了由中心威權化向去中心化的轉變，具體措施包括：命令、激勵、商談、耦合及共享，具體實現工具包括：法律法規、政府政策刺激、契約、公共化發展及外部去中心化等。

（二）保險協同治理的內在邏輯

保險治理涉及領域廣泛，包括社會公眾服務以及國家經濟建設等方面，通過轉移風險及風險補償等措施，使得社會資源最優化分配，以解決社會發展失衡問題。而保險協同治理則是保險社會治理的進一步優化，是保險治理發展相對更高階段，可以充分發揮保險治理的功能與價值，通過與政府部門主體的協同合作降低或者消除社會公眾風險，使社會無限經濟責任向有限經濟責任轉變，表現出更高的社會保障職能。此外，保險協同治理在協同合作的過程中應當表現出動態過程，當內外部環境及信息發生改變時，可以通過與其他主體互動形式以利益分配的方式進行調節，以應對周邊環境的變化。綜合而言，保險協同治理的特征應當包括兩點：第一，保險協同治理是保險社會治理職能發展的較高級階段，是現有的保險制度體系改革與升級的具體表現;第二，保險協同治理通過機制、體制的改變可以進行自發調節，當內外部環境條件發生改變時，會以螺旋上升式的結構進行自我修復、改良、平衡及適應。

社會穩定發展離不開多方主體的共同推進，保險雖然可以作為社會的“穩定器”和“推動器”，但是面對互聯網信息不斷普及和社會高速發展態勢雙重壓力下，單獨治理方式已然不適應社會發展需求。因此，保險與社會其他主體進行協同合作共同治理社會問題是社會發展的需求以及保險產業發展的必然趨勢，其內在邏輯在于：第一，保險在國家經濟、文化及政治建設方面具有重要穩定作用，對推動體制改革、化解民生風險并提供民生保障具有舉足輕重的地位與作用。政府部門可以通過政府購買的形式與保險產業實現協同治理過程，并且可以有效實現公共服務決策、運行以及監督等環節的分離，最大化提高社會資源配置效率。第二，保險的社會保障能力突出，可以有效緩解政府壓力。當前，我國經濟發展迅速，人民生活水平顯著提升，居民對健康服務需求不斷增加。但是，隨著我國人口老齡化問題不斷加劇，社會保障資金不足的矛盾日益凸顯。根據中國產業研究院發布的中國養老研究報告數據顯示，我國僅養老一項社會保障資金缺口就已經達到萬億元人民幣，再加上轉制成本資金缺口數量將進一步增加。因此，僅依靠政府顯然不切實際，需要發揮保險的社會保障職能，拓展社會保障覆蓋面，減輕政府負擔。第三，保險對公共風險防范更具有專業性和科學性。有關社會公共風險治理的產品及服務制定方面，保險企業會從風險評估、費率厘定、事故救援及理賠服務等各環節進行深入研究和調查，對公共風險防范不僅有數據支持，還有大量的應急事故處理能力，對于潛在的不確定風險防范能力更強，是社會穩定發展的必需品。第四，保險協同治理可以引導社會資金流向，有助于平穩經濟，減少經濟周期性震蕩。由于保險的本質仍是金融，因此保險產業也是社會中重要的投資渠道。

四、我國保險業協同治理實踐及存在的問題

隨著社會經濟的高速發展與變遷，社會公共風險也隨之改變，其風險特征也在不斷變動。德國學者貝克認為現代社會風險的起因是人為導致，并且在錯綜復雜的社會網絡關系中，這種人為因素導致的公共風險極易造成社會制度的不安定與不穩定，進而可能會引發更大的災害。同時，在互聯網等技術創新下，社會信息和資源等要素的流動性更強，社會參與主體的互動性也更強，因此社會風險會隨著要素的流動而流動，逐漸從私人風險轉向公共風險。對此，現代化的社會風險將呈現以下趨勢，即人為化風險、制度化風險以及公眾化風險。在社會風險不斷變遷與復雜化的背景下，顯然僅依靠傳統政府進行社會風險管理極不現實，需要多元主體以協同政府管理的形式對公共風險進行規避與治理。而保險產業作為市場化風險治理手段，相比于其他治理主體或者治理手段更具有技術性和專業性，是協同政府實現社會風險共同治理的重要載體之一。當前，我國正在積極探尋保險產業協同治理社會公共風險問題，各省市紛紛以政策、法規以及協議等模式對保險產品、服務以及資金提供等方面進行不斷的創新，以探究更好的保險協同治理模式。

（一）我國保險業公共事業領域協同治理實踐

當前，我國保險產業的治理能力已經得到中央政府認可，國家對保險業發展的重視程度不斷加強，例如2014年8月出臺了保險業新“國十條”，明確了保險業長期發展目標、任務與要求。2015年又對《保險法》進行了進一步修訂，為保險業的健康、合規發展提供了指引。同時，為了更好地發揮保險業的社會公共風險治理能力，中央及地方政府在法規、規章及規范性文件等方面做出諸多重要指示，相關政策文件基本實現農業、交通、醫療、養老等領域全覆蓋，為解決社會性問題提供了更多選擇與保障。在法律、法規及政策的利好下，我國保險產業蓬勃發展。2018年我國共有160家保險機構，其中國有保險控股公司10家、壽險公司71家、財險公司60家、再保險公司8家及資產管理公司11家。在眾多保險公司的共同努力下，通過保險產品創新、服務創新及資金使用創新等手段積極參與到社會公共風險治理活動當中，不僅可以有效降低社會公共風險，還為公共風險防范手段創新提供了豐富經驗，典型的保險協同治理實踐如表1所示。

（二）我國保險協同治理存在的問題

第一，協同動力不足，過分依賴政府政策。當前，我國保險業在社會風險治理方面仍處于劣勢地位，政府與保險公司之間的協同作用缺乏制度化規范，無法最大限度發揮保險產業的風險治理能力。同時，政府在使用保險進行公共風險治理時，缺乏長效機制，只有問題發生時，才將保險引入該領域進行治理和規范，并沒有發揮出保險的風險預防能力。而從保險企業行動來看，保險企業參與社會性和公共性風險防范的積極性不高，所提供的產品與服務大多來自政府行政力量的推動，市場與社會的積極性并沒有完全調動，大多數時候采用的是由上到下的命令式行動，缺乏由下到上的反饋行動，難以實現真正的社會治理要求。此外，保險企業將業務重點更多地集中在交通及產業轉移等大型項目，而對社會機制、體制改革等方面的支持力度不足，仍需改善。

第二，保險資源分布不均，協同模式有待豐富。由于保險產業的本質仍是金融，因此保險企業會將業務重點集中在經濟發達地區，而經濟欠發達地區的保險產業發展則相對緩慢。這就導致全國各省市的保險企業與政府部門的協同機制有所差異。同時，保險資源分布不均還將直接導致保險協同治理的效果不同，顯然經濟發達地區的保險協同治理效果好于經濟欠發達地區，而隨著社會與經濟的進一步發展，二者之間的差異將越來越大，進而導致區域性的治理差異轉變成全國性的治理差異，對社會穩定發展產生不利影響。雖然保險資源分布不均，但是保險資源豐富地區并沒有發揮其資源優勢，在保險協同治理方面缺乏創新，協同治理普遍采用協商模式，而該模式的劣勢在于缺乏有效的規范性，其治理效果的好壞取決于保險企業的自覺性和自我約束力，即當前保險企業和政府之間缺乏規范性的機制與制度，其合理性、公正性與合法性有待解決。

第三，保險協同治理產品、服務創新性匱乏，公共風險治理的廣度與深度不足。社會協同治理指保險企業與政府機構以協同合作的方式對全方位的社會潛在風險進行預防與治理。因此，對于保險企業而言，要想真正實現全方位的協同治理，首先要豐富社會性保險產品與服務。但是，從實際發展狀況來看，有關社會性協同治理方面的產品與服務種類較少，保險企業對于該類型的保險產品創新積極性不足，大部分產品都是根據政府治理需要而量身定做，因此保險協同治理產品與服務的社會覆蓋性不足。而在公共風險治理廣度方面主要集中在收益較高的社會性保障與民生工程建設，存在應用范圍窄小問題。在公共風險治理深度方面，普遍集中在城市居民及縣一級等表層，而更進一步的鄉、鎮及村等行政區域的連接性不足，難以服務更多人群。

五、保險產業創新協同治理策略路徑選擇

隨著近年來保險產業在公共風險領域的應用不斷增多，保險產業的社會屬性不僅僅局限在風險防范與后續的經濟資源再分配領域，其社會公共領域治理屬性正逐步顯現，保險產業的社會協同治理能力正受到社會廣泛肯定。然而，從協同治理的內涵來看，協同治理應當是政府出于對社會主體的保護、以社會自身的運作機制規律為核心，通過行政措施、法律法規及社會自我調節等手段形成政府與社會其他組織群體的協同關系。因此，當前我國保險產業發展機制、體制以及水平仍無法切實達到與政府進行協同治理的要求，需要從自身發展現狀及規律出發，進行更深刻的改革、升級與創新，以更好地適應社會治理新角色，共建協同治理社會。具體保險產業創新協同治理策略選擇路徑示意圖如圖1所示。

（一）保險產業的價值理念創新

首先，保險產業應當聚焦個人保險，代替政府等行政部門角色，解決傳統政府監管無法涉及的私人領域，以達到協同治理目標。同時，社會經濟變化速度加快，社會各領域中的市場化轉型需求不斷增加，例如在養老、教育、科技創新等方面的體制改革與產業轉型不斷加快，保險產業也應當抓住社會轉型機遇，將發展重點集中在轉型加速領域，以滿足市場的高需求。第二，轉變當前保險產業經營理念，通過打造核心競爭力方式贏得市場。2017年底中國保費規模位列世界第二位，對全球保費收入貢獻接近一半，充分表明我國保險產業發展迅猛。但是，從具體的險種構成來看，我國保險產業發展過度依賴政策，保險產品主要依賴財險中的車險及農業險等政策性保險產品，而利于社會發展和治理的保障性產品不足。保險企業的經營理念并沒有根據市場需求進行專業化、技術化的細分，缺乏產業核心競爭力。因此，需要保險企業轉變經營理念，通過技術化和專業化的發展理念創造出立足市場及服務市場的產品，切實提升保險產業的社會保障能力和治理能力。第三，堅持共濟利他原則，回歸保險本源。隨著我國經濟市場化的不斷深入推動，社會各產業、各領域都在朝向市場化方向發展，保險產業也不例外。但是保險作為社會穩定發展的一種保障，應當強調其互助共濟、利他主義等理念和價值取向，不能讓個人經濟利益主義占據主導地位，尤其是在醫療保險、養老保險等領域。因此，在保險產業追求協同治理的進路過程中，亟須促進保險產業回歸制度初衷，從價值觀念方面回歸本源。

（二）優化保險制度設計，保證保險協同治理的公平與效率

首先，建立保險產業協同治理基金，解決保險資金缺失問題。保險產業在當前社會中仍屬于邊緣性產業，其最大的發展阻礙與問題在于資金的嚴重缺失，無論是涉及個人保險的資金還是社會公眾保障的資金。因此，建議通過設立保險基金制度模式解決資金短缺問題。在個人保險方面，解決貧困人口的保險需求。在社會保障方面，消除政府經濟負擔，實現全民化、全社會化的保險發展模式。第二，統籌各級行政部門，建立統一的跨區域保險補償機制。由于保險業的發展成熟度與地方經濟發展息息相關，因此經濟欠發達地區的保險資源較為匱乏，而經濟發達地區的保險資源較為豐富。對此，建議以市級政府為單位，建立跨區域性的保險補償機制，使保險資源可以在經濟發達地區和欠發達地區自由流動，實現最大化的社會公平發展。第三，鼓勵多元主體共同推進保險協同治理發展，建立高效的激勵機制。由于公共事業領域涉及廣泛，相應地保險治理也將涉及廣泛領域。為了更好地發揮保險對社會公共事務的協同治理能力，建議通過協同社會各主體的方式，積聚社會資源共同建設現代化保險產業。例如構建一個可以容納多元化主體的保險治理平臺，將社會各主體利益納入聯合決策當中，共同商討保險費率制定、保險產品與服務開發等。此外，需要繼續通過政策引導方式將保險資源引入基層及偏遠地區，維護社會弱勢群體享受社會保障的權利。

（三）創新保險協同治理載體，實現保險產品、服務及資金使用的創新

第一，以保險協同治理為目標的保險產品創新，是保險載體創新的核心，是其核心競爭力的最直接體現。當前，我國保險產業對政策支持依賴較為明顯，因此創新驅動力明顯不足，保險產品創新的積極性不高。對此，為鼓勵保險產品創新，需要保險企業建立相應的保障措施，例如制度保障及人力資源保障等。在保險產品創新的實現路徑方面，建議先從保險產業發展的總體戰略出發，依照市場需求導向，豐富保險市場產品。同時，針對社會突出的保障性問題進行產品創新，并利用現代互聯網技術，如大數據、云計算等扶持保險產品創新。此外，保險產品的創新還需要相關行政部門的支持，例如鼓勵科技創新，為保險企業提供必要的人才支持等。第二，重視保險服務的“三位一體”建設，以服務為本、以需求為本及以專業為本，為保險消費群體提供更加貼心和便捷的保險服務。在保險服務創新方面，需要從保險各環節入手，通過微觀的服務創新，進而帶動整個宏觀的保險服務創新。例如，在保險風控環節，保險企業可以通過下派服務人員到地方機構進行走訪、巡查等方式，加強日常治理，對可能發生的風險進行及時遏制。在保險理賠環節，多利用現代化通信技術手段，消除冗長的理賠手續，簡化理賠環節，對于基本的理賠可以通過微信等移動通信軟件渠道進行線上理賠，降低雙方的時間成本等。第三，由于保險金的使用具有一定的市場風險、流動性風險、道德風險及操作風險等，因此在對保險金使用方面的創新需要以謹慎為核心原則。具體在實踐方面的創新可以從以下三方面開展：首先，對保險金使用體制進行創新，實行集中式、一體化式的監管方式，對使用方式、比例及領域都應當進行嚴格限制。其次，努力拓展保險金的使用范圍，除了國家級戰略性新興產業以外，還可以適當向市政建設等領域拓展。最后，加強保險金使用的靈活性，充分發揮資金的使用價值。可以將保險資金應用在中小企業的保單貸款及抵押貸款方面，解決社會企業融資難等問題。

參考文獻：

[1]王曉東.整體性治理視角下欠發達地區社會養老保險的城鄉一體化[J].蘇州大學學報（哲學社會科學版），2017，（2）.

[2]李文釗，蔡長昆.政治制度結構、社會資本與公共治理制度選擇[J].管理世界，2012，（8）.

[3]歐黎明，朱秦.社會協同治理：信任關系與平臺建設[J].中國行政管理，2009，（5）.

[4]李瓊，劉慶，吳興剛.互聯網對我國保險營銷渠道影響分析[J].保險研究，2015，（3）.

[5]明燕飛，卿艷艷.公共危機協同治理下政府與媒體關系的構建[J].求索，2010，（6）.

[6]胡躍飛，黃少卿.供應鏈金融背景、創新與概念界定[J].金融研究，2009，（8）.

[7]張志勛.系統論視角下的食品安全法律治理研究[J].法學論壇，2015，（1）.

[8]李珍，趙青.德國社會醫療保險治理體制機制的經驗與啟示[J].德國研究，2015，（6）.

[9]王玉玫.論我國保險公司治理中監督機制的建立與完善[J].中央財經大學學報，2011，（2）.

[10]楊愛軍.歐美網絡保險的最新發展及對我國的啟示[J].保險研究，2013，（11）.

[11]葉純敏.“三馬”的互聯網金融生態環境啟示[J].金融科技時代，2014，（1）.

[12]羅艷君.互聯網保險的發展與監管[J].中國金融，2013，（24）.

[13]謝平，鄒傳偉.互聯網金融模式研究[J].金融研究，2012，（12）.

[14]互聯網保險行業發展報告，中國保險行業協會[M].2015：中國財政經濟出版社.

[15]高漢.互聯網金融的發展及其法制監管[J].中州學刊，2014，（2）.