地方政府推行標桿管理問題與對策

張蕾　周東生

[提要] 作為創新政府管理方式的新時代產物，標桿管理代表一個政府部門與其他績效卓越的部門比較并趕超的流程。我國地方政府機構標桿管理活動的開展方興未艾，然而標桿管理重在實踐，在具體實施過程中還存在許多問題。為達到預期效果，需要提高對標桿管理的認知能力，完善實施流程，以期最大限度發揮標桿管理的優勢。

關鍵詞：地方政府;標桿管理;問題與對策

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年9月9日

一、引言

標桿管理又稱“基準管理”，“對標”，本義是不斷尋找最佳實踐，并以此為基準進行持續測量分析與改進。最早由美國施樂公司于1979年首創并作為管理工具引入企業管理工作。最初倡導者——施樂公司的羅伯特·C·坎普把它定義為“一種不斷尋找同行業公司的最佳實踐模式，并通過了解、學習和模仿最佳運作，達到超常工作績效的持續流程”。20世紀90年代后期以英美為首的西方發達國家將其引入政府部門的績效管理中，其中以美國的俄勒岡州取得的效果最為突出。作為一種卓越的企業績效管理工具，標桿管理能夠執行政府部門與績效卓越的其他政府部門進行比較并發掘改進方式的流程。

對于財政資金短缺，基本政府公共服務相對供給不足的我們國家來說，政府績效管理更加重要。我國政府績效管理研究稍顯滯后，20世紀80年代才在西方各國政府改革的激勵下開始關注政府績效管理。早期主要以提高行政效率為目標，90年代以后，因民眾對政務質量的關注度日益高漲，政府績效工作的重心也逐漸轉移到服務質量的監督上來，逐漸演化為以服務質量為核心的客戶導向型政府。這種變革帶來了地方政府落實績效評價及管理的實踐優化需求，而將標桿管理在地方政府績效評價中的應用就是創新政府管理方式的先進產物。

在標桿管理的實踐應用上，我國南方地區起步要優于北方，廣州市最早將其應用于黃浦區。在黃浦區分別執行內部、競爭型、功能型標桿管理，內部流程中實行業務受理回執制度，提高民眾對公共服務質量的滿意度;競爭型標桿管理與深圳寶安區建立標桿交流，將其作為競爭對手開展良性趕超;功能型標桿管理則借鑒了企業顧客型導向的管理模式，學習企業處理顧客不滿的舉措，改進政府自身的運作方案。

在廣東首次引進之后，江蘇、福建、安徽等地緊隨其后不同程度上開展標桿管理活動。近年來，國家要求東北對標國內先進城市。即東北三省通過和東部地區城市建立對標關系，來發現自身管理水平的發展模式上的短板。國務院于2017年提出《東北地區與東部地區部分省市對口合作工作方案》，指定遼寧對標江蘇，吉林對標浙江，黑龍江對標廣東，同時沈陽與北京、大連與上海，哈爾濱與深圳、長春與天津開展合作交流，實現三省四市的對口合作機制，共同謀求發展。

雖然我國地方政府機構標桿管理活動的開展方興未艾，但是標桿管理是一種實效性較強的管理工具，在我國地方政府績效評估方面還是一個尚未完全開拓的領域，日常的運用過程中存在許多問題值得商榷。

二、地方政府在標桿管理運用中存在的問題

（一）缺乏重視。標桿管理起源自西方，并且作為一種企業管理工具，我國地方政府機構對其缺乏了解。國內標桿管理應用于地方政府績效的相關文獻也相對匱乏。這種情況下地方政府很難重視起來，尤其北方地方政府接觸時間滯后。同時，引入標桿管理意味著大量改革和創新，這會帶來大量工作負擔，導致政府機構內部人員抵觸標桿管理的引入。但是脫離政府內部人員的認可與支持實施標桿管理是很難取得理想效果的。首先，高層管理者的態度至關重要。一個組織實施管理活動離不開管理階層的支持，只有領導人員充分認可標桿管理，并做出正確的判斷和決策，才能領導基層工作人員展開實踐。其次，政府的基層公職人員作為標桿管理活動的最終執行者作用也不容忽視，如果基層人員對標桿管理的認識不夠透徹，整個標桿管理的流程將會舉步維艱。

（二）流于形式，規范化不足。一些接觸標桿管理理論的地方政府并沒有深入了解標桿管理在實踐中的操作要領，單純按照字面意思理解簡單為“向榜樣學習”，忽略標桿管理實施時應力求兼具科學性和規范性。如果僅僅把標桿管理視為一句口號來體現政府機構的先進性，忽略具體實施措施的妥善安排，不僅事倍功半，也阻礙地方政府實施對標的進一步發展與廣泛應用的腳步。常見問題有，執行者將注意力集中在數據方面，對數據的實際來源不重視，容易導致錯誤對標。又比如，許多地方政府更多地關注指標的比較環節，而忽略了對標桿對象的具體實踐模式深入的分析和效仿。而事實上深刻分析研究標桿對象之所以成為優勢標桿的原因才是標桿管理的核心。

（三）盲目樹立標桿對象。標桿對象的選擇是決定標桿管理最終效果的決定性步驟。選擇標桿學習對象時不能盲目跟風，要建立在詳實的前期調查與準備基礎上，充分考慮自身實際情況和需求。地方政府所處的外部環境不同，實施相同的策略可能帶來截然不同的效果。好高騖遠，一味選擇表現突出的地方政府進行追趕，容易因為目標過高打擊信心。但選擇差距不大的對象難以調動積極性，喪失標桿意義。同時，出于政府機構的特殊性，內部信息獲取渠道也是選擇標桿需要考慮的問題。

（四）指標可行性較差。標桿管理首先需要績效評價，這是一個力求科學、嚴謹、全面的量化過程，離不開正確的評價指標體系。鑒于地方政府實施績效管理存在特殊性，政府機構的運作大部分是面向公眾提供公共服務，很難精確地衡量公眾滿意度。同時，政府部門提供的公共服務存在差異化，可比性較低。同時選擇考核指標時要考慮價值取向，地方政府實施標桿管理是為了追求民眾對政府管理的滿意度，要在樹立正確的政績觀基礎上，圍繞“以人為本”為核心制定指標體系，這決定了標桿管理不僅要關注經濟績效，更不能忽視社會民生。

（五）急于求成，重對比輕實踐。我國地方政府標桿管理的實踐常常陷入一個誤區，注重對比，在確定標桿對象以后忽略后續的趕超與再比較。而比起一時的比較，不斷的優化自身才是標桿管理的目的。實踐過程中要分清主次，我們追求的不是一段時期的管理成果和績效的提高，而是不斷增強組織的核心競爭力。謀求一時的績效改善的突擊行為是不可取的，治標不治本。標桿管理是一種長期的持續改進過程，期望階段性突擊就立竿見影是不切實際的。所以，實施標桿管理要立足于長遠發展，在日常工作中時刻優化組織績效，切忌急功近利。

三、解決措施

（一）提高對標桿管理的認知，建立激勵機制。首先，對于標桿管理，我國應該加強理論宣傳，鼓勵各地方政府主動學習并互相交流、分享經驗。其次，政府績效并不像企業管理，企業經營狀況直接反映在經濟效益上。缺乏刺激和鞭策，政府成員很難有動力，所以需要建立正確的激勵機制。傳統政府績效管理存在一個弊端，就是對績效水平不高的部門反而會增加撥款預算，這其實是在助長不作為現象。實行標桿管理，可以把預算和標桿管理實施效果聯系起來，按照績效評價排序，獎勵效率高的政府部門更高的預算撥款，對未達到預期要求的機構追問相關負責人員的責任。把執行效果作為財政預算的一項參考依據，能夠合理消除消極心態。

（二）明確目標，制定周全的計劃。標桿管理實施的前期需要準確的認知到政府自身的定位，包括外部環境、內部發展狀況以及價值取向。只有在明確標桿管理實施的目的基礎上做好前期鋪墊工作，才能制定具體措施。規劃好整個流程耗費的時間，有效地控制進度，明確每一個環節由指定單位和人員負責，這樣能夠提高標桿管理的認同感和責任感。平衡組織內部資源，保證人力和物力資源的合理規劃和高度利用，對各項生產要素和計劃的實施進行平衡。

（三）合理選擇標桿管理對象。一套完整的標桿管理實施體系，最重要的環節基于量化結果來明確所要借鑒和趕超的對象，也就是標桿的擇定。選擇標桿對象一定要和結合地方政府自身實際，目標不宜太高也不宜太低。過高的目標容易導致無力追趕，最終喪失信心。但差距太小的選擇不具有標桿追趕的意義。同時目標對象信息獲取的難易程度以及獲取資料耗費的成本高低都應納入考慮范圍。關于標桿對象的量化擇定過程，我國學者周卓儒等人提出的方法認可度較高，首先采用數據包絡分析方法判斷決策單元的有效性，再基于相關部門工作績效的最佳水準，建立虛擬標桿。

（四）積極優化指標體系。指標設定不可隨意，體系也不宜偏復雜，最重要的是要圍繞政府公共性的本質展開。《人事部中國地方政府績效評估》課題組設計了一套科學可行性較高的指標體系，可以作為參考，傳統劃分思路大多區分為經濟、社會、政治指標，該體系另辟蹊徑，從影響、職能和潛力三個角度劃分一級指標，兼具戰略性與科學性。地方政府績效的評價指標不應該局限于經濟效益，而應該靈活機動，指標之間應有緊密關聯度。最后，在分析標桿對象的實踐模式時，摒除指標之間的內在聯系做出的判斷是孤立不可取的。

（五）加大對實踐的監督力度。政府部門引進標桿對象的實踐模式后也不能掉以輕心，要時刻予以關注，觀察是否存在阻礙達到最佳實踐的失誤，隨時調整，可以將工作模式制度化，防止失去現有的實踐經驗。同時對比實際效果和預期目標進行對比，反思問題所在。

作為一項長期管理工作，標桿管理離不開對實施效果的科學評價。在對標桿對象的后續追趕過程中需要進行密切監督，及時反饋評價結果，地方政府可以組織工作人員定期匯報與總結成果，同時依據現有的情況對改進的思路和計劃靈活調整，并對實施過程加以大力監督，防止有短視、急于求成甚至危害長久利益的行為產生。可以按時開展中期考察，以監督工作完成進度與效果，督促政府機構上下共同努力。

主要參考文獻：

[1]Sik Wahl Fong，Eddie.cheng，Danng C.K.Ho，Benchmarking：a General Reading for Management Practioners[M].MCB University Press，1998.

[2]周卓儒，王謙，李錦紅.基于標桿管理的DEA算法對公共部門的績效評價[J].中國管理科學，2003（3）.