鄉村規劃助力鄉村環保法制研究

何淵博

[提要] 通過對湖南省部分鄉村進行實地調研，發現鄉村地區目前依舊存在的環境問題，分析造成環境問題的主要因素，發現解決的優勢路徑。進而在分析湖南省鄉村規劃建設問題基礎上，對進一步完善鄉村規劃建設、促進其更好地助力鄉村環境保護提出一些法制對策。

關鍵詞：鄉村;規劃建設;環境保護;法制

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年8月28日

早在2006年發布的《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發[2006]1號）中就已經提出要加強村莊規劃和農村人居環境治理，但由于多種因素的影響，我國鄉村環保事業未完全達到預期效果，因此2018年發布的《關于實施鄉村振興戰略的意見》（中發[2018]1號）再次強調要推進鄉村綠色發展，打造人與自然和諧共生發展新格局。因此，立足實證研究，從鄉村環?，F狀入手，以鄉村規劃建設為切入點，通過完善鄉村規劃建設使其更好地助力鄉村環境保護、助力“農村美”目標的實現有其意義所在。

一、調研情況簡介

為使調研地的選取具有均衡性、代表性，本文選取了經濟條件較差、自然環境相對較好的湖南省隆回縣和經濟條件好、自然環境相對較差的湖南省邵東市的部分鄉村作為調研地。為了最接近實際、了解最貼近人民群眾的環境問題，以及保證調研人群的全面性，本次調研的對象主要為調研地區的村民，同時也對基層工作人員和其他一些人群進行了咨詢訪問。本次調研主要采取實地考察的方式了解鄉村環境現狀，同時對鄉村居民和村干部進行了一些走訪。調研時間為2019年7月。

二、湖南省鄉村環境問題簡析

通過實踐發現目前存在的鄉村環境問題是解決鄉村環境問題的第一步，在調研過程中發現目前湖南省鄉村環境問題主要體現在以下幾個方面：

（一）垃圾和污水處理不當。雖然《關于改善農村人居環境的指導意見》（國辦發[2014]25號）和《湖南省農村人居環境整治三年行動實施方案（2018-2020年）》（湘辦發[2018]24號），對垃圾和污水的處理都提出了較高的要求，但在實地考察過程中發現目前農村地區的垃圾和污水處理依然效果不佳。雖然每戶居民都已發放垃圾桶，但是由于缺少有效監督及居民環保意識不強使得居民垃圾投放不規范，并且即使垃圾投放在垃圾桶內但由于缺少科學分類以及下一步的收集轉運，使得垃圾最終得不到有效處理。這就使得散戶垃圾散堆放形成微型垃圾場、集中居民集中堆放形成小型垃圾場的局面依舊存在。對于污水處理，在調研地區雖然有些鄉村采用了三格化糞池或人工濕地模式進行處理，比如邵東市火廠坪鎮，但由于造價及居民改廁意愿等因素導致其普及率并不高。另一方面，居民的用水習慣也難以改變，使得大量居民的生活污水還停留在洗完就潑、門前就是污水池的無處理狀態。此外，農業生產垃圾和生產水污染問題依舊有待進一步解決。

（二）畜禽排泄物未科學利用。《全國第一次污染源普查公報》顯示，在農業污染源當中，畜禽養殖業排放的化學需氧量、氮、磷污染的排放量分別為1，268.26萬噸、102.48萬噸、16.04萬噸，分別占此類污染物全國排放總量的41.9%、21.7%、37.9%。糞、尿的產生量分別是2.43億噸和1.63億噸?？梢姡笄菖欧诺奈廴疚飻盗渴窍喈敶蟮?。在調研過程中發現農戶以家庭為單位養殖的主要有雞鴨以及少部分的豬，對于糞污還是以農村的原始方式進行處理，即放在豬欄或者雞圈里面自然發酵后作為肥料使用。而農村的小規模養殖場由于監管不嚴在處理此類污染物時也存在不規范之處，比如不加處理而直接用水沖洗?？梢妼τ诖祟惐究梢宰鳛橛袡C肥或者沼氣等新能源原料的物品，在農村地區尚未得到充分科學地利用進而成為了環境污染的一大因素。此外，對于人類的糞污也存在同樣的問題。

（三）村容村貌缺乏鄉村美感。村容村貌是由村莊建筑、林草地、農田、水體、歷史遺跡等組成的自然——經濟——社會復合型生態系統。在調研中發現，隨著農村經濟的發展，農村新建房屋增長迅速，但是存在建房布局雜亂、違法占用耕地、建房無特色缺乏欣賞性等問題，使得村容村貌的美感大打折扣。農村空心房問題突出、未嚴格落實一戶一宅制度，在浪費土地資源的同時也使得鄉村風貌受到影響。并且農村的一些小微型企業也影響著農村環境的青山綠水，比如在邵東市簡家隴鎮，一家采石場的開采使得山林遭到嚴重破壞，大片的黃土石塊裸露，嚴重損害了“看得見山，望得見水，記得住鄉愁”的美好鄉村愿景。

（四）鄉村環境問題原因簡析。以上三點總結了在調研過程中發現的鄉村環境問題，為更好地解決這些問題，對其原因進行準確分析至關重要。首先，環?；A設施建設困難、鄉村環保事業資金短缺直接導致了鄉村垃圾、污水以及畜禽排泄物難以得到科學處理，而住房分散客觀上導致了垃圾、污水以及畜禽排泄物的集中收集處理更加困難，并且住房雜亂分散也導致了村容村貌的破壞。其次，政府職能部門未形成工作合力、環保長效機制不健全使得鄉村環保缺乏長期的強制力保障。最后，村民環保主人翁意識及法律意識淡薄是鄉村環保問題最大的內因。

三、以鄉村規劃建設助力鄉村環境保護優勢分析

鄉村人居環境規劃建設的目標是改善鄉村的自然生態環境，保護和發揚傳統地域文化特色以及實現人居空間活動的有序移動，從規劃的角度研究鄉村人居環境并促使其健康發展，是一項意義深遠的工作。鄉村規劃建設對于鄉村環境保護的重要作用也已得到政府的重視，比如在《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（中發[2019]1號）、《關于推進農村“廁所革命”專項行動的指導意見》（農社發[2018]2號）、《關于改善農村人居環境的指導意見》（國辦發[2014]25號）、《關于加強農村建房管理的通知》（湘政辦發[2016]81號）等一系列文件中均有體現。

具體而言，從理論上看，鄉村規劃建設對于解決影響鄉村環境保護的因素的優勢主要體現在以下幾點。首先，通過鄉村規劃建設可以使鄉村建房規范化、集中化。帶來的好處就是環保基礎設施建設的難度降低、節省環保資金，比如污水處理管網不用再建那么長、可設置集中化的分類式垃圾桶，使污水和垃圾更易集中處理。合理規劃人居房屋和禽畜圈舍以及廁所的建設，可以使人畜糞尿更容易無害化、資源化利用。且合理的房屋布局規劃可以有效提升村容村貌，合理的鄉村產業規劃可以助力農業生產垃圾和生產水污染的治理。其次，通過落實和完善“多規合一”制度，可以厘清政府各職能部門的權責，使其相互協調形成工作合力，從而更好地助力鄉村環保執法工作的開展。再次，規劃建設有較強的期限性和階段性，在對鄉村進行規劃建設的過程中可以有效促進環保長效機制的完善。最后，在規劃執法過程中，落實誰執法誰普法制度，可有效提高村民環保主人翁意識和法律意識。

四、湖南省鄉村規劃建設中存在的問題

（一）城鄉二元規劃立法局限有待進一步破除?！冻青l規劃法》的實施雖然使得鄉規劃和村莊規劃統一納入到城鄉規劃的范疇，但從實際內容來看，改變了法律名稱并沒有徹底改變立法上“重城市、輕農村”的局面。比如，該法第十七條規定了城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限而第十八條關于鄉規劃、村莊規劃的規定中卻沒有規定。再比如該法第四十四條僅對城市、鎮規劃區內進行臨時建設的管理進行了規定，但對于鄉村規劃區內的臨時建設管理卻沒有提及。

（二）規劃執法層面的問題。主要體現在鄉鎮基層執法力量薄弱缺乏強硬的執法權限、專業規劃技術人員不足、對一些拆違案件的調查取證和強制執行難度大以及執法程序設置不科學等等。另外，由于規劃編制本身科學性不足，導致政府各部門規劃執法權責不清，使其不能很好的形成工作合力，進一步加大了規劃執法的難度。

（三）集中建房存在法律上的障礙。合理的集中居住對于鄉村環境的保護具有重要意義，但在對鄉村建房進行集中規劃時可能會與我國目前的宅基地法律制度相沖突。依據我國現行宅基地法律制度，宅基地使用權的權利主體具有身份性和封閉性的特征，而跨村組進行集中建房勢必會打破這一制度。

（四）規劃科學性、民主性不足。主要體現在以下四個方面：第一，規劃未充分考慮鄉村經濟實際，過于超前;第二，各部門各自規劃不相協調，導致各規劃之間缺乏有機聯系;第三，由于一方面套用城市現成模式，另一方面有限于經費不足，導致了鄉村規劃千篇一律、缺乏鄉村本土特色;第四，鄉村居民沒有充分參與到規劃編制和實施的過程中來，其主體性作用未充分發揮，導致規劃工作在推進的過程中“上熱下冷”，缺乏民主性。

（五）規劃建設經費不足。一方面規劃編制本身所需費用較大，制定一個行政村的規劃所需費用一般為10萬～20萬元;另一方面鄉村規劃中所包含的環保設施以及其他基礎設施的建設費用也很大。基層財政負擔較大，難以完全承擔起龐大的鄉村規劃建設費用，而由于鄉村規劃建設的公益性、非營利性，致使其他資本向這一領域投資的意愿也不強，譬如PPP模式在這一領域就不太常見。

五、鄉村規劃建設助力鄉村環境保護法制對策

“法制”也就是法律和制度。如董必武先生所說：“現在世界上對于法制的定義，還沒有統一的確切的解釋。我們望文思義，國家的法律和制度，就是法制”。法律以其規范性、國家強制性、穩定性等諸多特性成為當今世界各國用以解決社會問題的可選方案。針對上文對于鄉村規劃建設現狀的分析，結合鄉村環境問題實際，擬提出以下幾點法制對策，以期通過完善鄉村規劃建設促進其更好地助力鄉村環境的保護。

（一）進一步破除“城鄉二元”規劃立法局限，助力鄉村環境針對性保護。有法可依是實現依法治國的關鍵一步，法律體系自身的完備性是實現法治社會的必要條件。就《城鄉規劃法》而言，破除“城鄉二元”的規劃立法局限，首先要區分鄉村和城鎮的不同特征，有區別地設計出適合鄉村和城鎮的不同規劃管理制度及程序。其次，立法要全面理解“城市”和“鄉村”，要意識到它們是兩種既有聯系又有區別的社會發展現象，不能簡單的將“鄉村”作為行政意義上的區域劃分而要重視鄉村的自然特征、整體性特征。再次，要將“多規合一”制度上升到法律層面，以促進規劃成體系，厘清政府各職能部門在規劃建設中的權責，形成工作合力。最后，在一些具體制度上要對鄉村規劃進行特殊規定，比如在立法上對鄉村規劃的深度進行合理限制，以免規劃脫離鄉村經濟社會現狀。立法上應針對鄉村規劃建設的特殊性對村民參與規劃建設作出制度設計，以充分發揮鄉村規劃建設中村民的主體性作用，增強規劃的民主性。此外，在上位法對鄉村規劃進行立法優化后，各地區應當針對各自鄉村不同的環境特征而制定出相應的配套措施，有針對性地設計出有利于本地區鄉村環境保護的鄉村規劃建設制度。

（二）完善鄉村規劃執法制度，助力鄉村環境保護執法難的解決。首先，要加強人才隊伍的建設，適當增加基層的編制配給;其次，在將事權下放的同時要給予基層執法隊伍相適應的執法權限，讓基層政府即“看得見”也“管得著”;再次，精簡和完善執法程序，讓違法建房等違法行為消滅在萌芽階段;最后，完善執法監督和考核制度。以此方能增強鄉村環保執法權威性，助力環保執法長效機制的建立健全。

（三）推進宅基地法律制度改革，助力鄉村環境集中管理、集中整治。針對目前我國宅基地法律制度對鄉村集中建房的障礙，應積極進行跨村組調配宅基地試點，探索宅基地法律制度改革的經驗，以便對鄉村居民進行適度的集中建房規劃，助力鄉村環?；A設施的建設、村容村貌的提升、垃圾污水的集中處理等等。

（四）創新鄉村規劃建設經費投入機制，助力鄉村環境保護資金問題的解決。鄉村規劃建設的經費與鄉村環境保護的經費雖不能完全等同，但是鄉村規劃建設的很多項目其本質上就是對鄉村環境的改善，譬如對環?；A設施的建設、對房屋的規劃建設等。因此，解決鄉村規劃的建設經費問題在很大程度上就是對鄉村環保資金問題的解決。目前財政對于鄉村規劃建設的經費投入正在逐步加大，但是還不足以完全支撐起鄉村規劃建設巨額的支出。因此，有必要探索多元化的資金投入機制，比如PPP模式、村民使用者付費模式等等，并制定相應的法規使其法制化、制度化，防止資金的不合理使用，使經費的投入和使用公開透明，提高利用率。

（五）調動村民積極性，發揮其主體性作用，激發鄉村環保內生動力。村民規劃意識和環保意識的提高，對于規劃的落地、環保執法工作的開展具有極其重要的意義。一方面在進行規劃編制和環保決策的時候要讓村民有效參與，使其意識到規劃和環保與其生活息息相關，以此調動其積極性;另一方面在規劃和環保執法過程中要加強法制宣傳，增強老百姓的法制意識和責任意識。另外，應當利用權利激勵機制，增強老百姓的環境權利觀念，使其出于對自身權利的維護而更加自覺的保護環境。同時，可以利用以獎代補、獎懲并舉等機制激發村民的環保積極性。

六、結語

鄉村規劃建設對于鄉村環境保護意義重大，從某種程度上來說二者有著共同的價值追求，因此通過實踐調研發掘鄉村環境現存的問題以及鄉村規劃存在的不足，以法制手段有針對性地對鄉村規劃建設進行完善以促進其更好地助力鄉村環境的保護，有其邏輯自洽性和優勢所在。

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