論進一步加強文化與自然遺產的法治保障

周復多 史偉東

1 引言

中國是世界上歷史最悠久的國家之一，疆土遼闊，文化與自然遺產相當豐富。至今，中國已擁有世界遺產50多處。今后，還將有較多文化與自然遺產項目向聯合國教科文組織世界遺產委員會申報。

近30多年來，國務院分期分批公布了數百個歷史文化名城、數千個歷史文化名鎮名村；持續加強的考古工作和自然資源考察研究，極大地豐富了國家的文化遺產和自然遺產寶庫。自1990年開始的一年一度的“十大考古新發現”評選，大大促進了考古發掘科學質量的提升。

中國的城鄉規劃，把保護自然遺產和歷史文化遺產列為基本原則之一。凡按規定報國務院審批的規劃，在國務院批復的文件中都針對性地提出歷史文化遺產保護的具體要求。例如國務院于2007年、2016年先后兩次對杭州市城市總體規劃的批復，都提出了“重視歷史文化和風貌特色保護”的要求。2017年4月1日，中共中央、國務院正式宣布設立的河北省雄安新區，遵照習近平總書記指示“堅持保護弘揚中華優秀傳統文化、延續歷史文脈”，[1]在規劃建設之前就在雄安新區規劃區面積1770平方千米及其外圍230平方千米（合計2000平方千米）范圍內開展了考古調查，將有保護價值的79處遺存（其中A級3處、B級15處、C級49處、D級12處）科學分類、分級評估，明確保護對象及相應的保護措施，針對即將啟動的建設過程，各級遺存有不同的專業保護與發掘建議，并有選擇地興建專題博物館、主題遺址公園。[2]雄安新區這一明智的重大舉措，為全國樹立了高度重視文化遺產保護的好榜樣。

中國政府非常重視世界遺產保護工作。2004年國務院文化部、建設部、文物局等九個部門聯合發布了《關于加強我國世界文化遺產保護管理工作的意見》，2005年建設部發文《關于做好建立“中國國家自然遺產、國家自然與文化雙遺產預備名錄”工作的通知》，有力地促進了中國文化與自然遺產保護管理工作。中國對已申請成功的世界遺產項目都及時地制定了專項保護條例，例如浙江省杭州市的《杭州西湖文化景觀保護管理條例》（2012年1月1日起施行）、《杭州市大運河世界文化遺產保護條例》（2017年5月1日起施行）。

隨著國內越來越多的文化與自然遺產評估定級和申遺要求的增多，中國積極參與文化與自然遺產保護國際會議學術交流活動，并認真地承辦在中國多地舉辦的國際會議。例如：2000年在北京召開的第一屆文化遺產保護與可持續發展國際會議，通過《北京宣言》；2004年在中國蘇州舉辦第28屆世界遺產委員會大會，通過《凱恩斯-蘇州決議》；2005年10月在中國西安舉行國際古跡遺址理事會第15屆大會，通過了《西安宣言——關于古建筑、古遺址和歷史區域周邊環境的保護》；2006年5月31日至6月2日在中國紹興舉辦第二屆文化遺產保護與可持續發展國際會議，通過《紹興宣言》。通過這些會議，不僅向國際展示了中國文化與自然遺產保護的科學理論與國際經驗，也促進了中國文化與自然遺產保護工作更好地同國際接軌。

為了強化全民的文化遺產保護意識，廣泛地動員社會力量參與，中國政府決定自2010年開始，每年6月的第二個星期六為中國的“文化遺產日”，舉辦多種形式的文化遺產宣傳、展覽、體驗活動，收效甚佳。

綜上所述，中國的文化與自然遺產保護取得了很好的成績，總體發展趨勢——保護與管理水平不斷提高。

2 進一步加強文化與自然遺產法治保障

然而，當前中國的文化與自然遺產保護形勢依然嚴峻，破壞文化與自然遺產的事件時有發生。例如：高價出讓文化遺址及其周邊地塊興建豪宅；把歷史文化街區、歷史建筑、文物保護單位、傳統村落作為企業資產經營；在某些歷史文化名城，借“舊城改造”、“城市更新”、“建設現代化國際名城”之名，大拆大建，以“對標”或模仿甚至復制他國名街名建筑的方法，讓越來越多、越來越洋、越來越怪異的高樓大廈包圍歷史文化街區、歷史建筑和文物保護單位；一些設區的大、中城市，各區競相推出名目繁多、名稱怪異的“新城”、“新區”、“中心”、“綜合體”、“創業園”、“特色小鎮”、“國際名品商業街”等等，把好端端的一座歷史文化名城肢解得支離破碎、風貌全非。此外，廣泛分布于城鄉的各級文物保護單位的安全亦令人十分擔憂。據國家文物局通報的2017年度全國文物行政執法和安全監管工作情況，在開展文物執法巡查中發現各類違法行為為679起。在廣大鄉村，有些應當好好保護傳承的古村落，被當作景點賣點，過度商業化或完全商業化（原住民遷住新建公寓、原古民居全部由開發商經營），失去了古村落的原真性與它的歷史文脈。有的傳統村落由于缺乏維護資金、危舊房年久失修，正在走向衰敗。有著優良農耕傳統符合生態原則和循環經濟要求的優秀農耕文化逐漸被淡忘和放棄。有的鄉間濕地，借建設“濕地公園”之名，投入巨資興建別墅、酒店、娛樂和商業設施，導致濕地失去生態效益。一些國家級風景名勝區、自然保護區，由于過度的不合理的商業開發、無限制的超環境容量的休閑旅游接待，以及風景名勝區、自然保護區范圍內地方鄉鎮不合理的建設項目用地選擇，造成文化與自然遺產不同程度的破壞。

在較長時期，由于相關法律體系尚未完善、單項法律、法規的條款規定較為籠統，立法和法律修改過程較為復雜、進程緩慢，主管文化與自然遺產保護工作的行政部門，對上述違法違規現象的預防和治理，習慣于采用印發“緊急通知”、“指導意見”或短期“專項整治行動”的辦法，治標不治本，效果亦不理想。

總結經驗和教訓，要改變文化與自然遺產保護工作的被動與疲軟狀況，關鍵是要有嚴厲的制度、嚴明的法律、嚴格的執法。我們有充分的理由相信，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，即將開啟中國文化與自然遺產保護工作新時代。在這個新時代，有全國人民為之奮斗的遠大目標——中華民族偉大復興，有深遠意義的戰略指南——全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，有五位一體——經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設總體布局，有全民學習踐行社會主義核心價值觀的社會大環境，都為文化與自然遺產保護創建了前所未有的全面、充分的有利條件。緊緊把握新時代新機遇，充分利用有利條件，遵照黨和國家的方針政策，為進一步加強文化與自然遺產保護的法治保障，必須做好四件大事要事：

——依憲保障文化遺產與自然遺產的安全

——把社會主義核心價值觀融入法治建設，提高《中華人民共和國城鄉規劃法》和《中華人民共和國文物保護法》修改水平①

——理順文化遺產與自然遺產保護管理體制機制

——加強文化遺產與自然遺產保護的司法服務與監察保障

2.1 依憲保障文化遺產與自然遺產的安全

必須尊重憲法。經過第五次修正的《中華人民共和國憲法》，已于2018年3月11日由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過、公布施行。憲法是國家根本法、是治國安邦的總章程、是全面依法治國的總依據、是黨和人民意志的集中體現，我們必須維護憲法的尊嚴和權威。憲法第二十二條第二自然段明文規定：“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產?！盵3]這就是文化與自然遺產在憲法中的法律地位，國家機關、主管文化與自然遺產的行政部門和全國人民必須遵照執行，不得違反。

必須全面遵守憲法。憲法不僅有第二十二條保護文化與自然遺產的明確規定，而且還有較多條款是確保文化與自然遺產安全的法治保障：憲法第二條“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！钡谖鍡l“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義國家?！磺蟹?、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸?！磺羞`法憲法和法律的行為，必須予以追究?！钡谑l“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產?！钡诙臈l“……國家倡導社會主義核心價值觀，……”第二十六條“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害?！钡诙邨l“一切國家機關……實行工作責任制，……不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，……”第三十三條“……任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務?！钡谒氖粭l“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，……對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。……”第五十三條“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，……愛護公共財產，……”[4]第一百二十七條“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人干涉?！钡谝话偃粭l“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”第一百三十六條“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”[5]

必須加強憲法實施與監督。黨的十九大報告指出，“加強憲法實施與監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”[6]據此，為了確保文化與自然遺產依法得到很好的保護，必須審查相關法律法規、規范性文件（如《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國文物保護法》、《風景名勝區條例》等）和地方制定的某一項文化遺產或自然遺產保護管理條例是否符合憲法的規定，是否有同憲法相抵觸的內容，主管文化與自然遺產的行政部門和相關部門工作人員是否有違憲行為，如果有違反憲法行為，必須追究，必須糾正。

2.2 社會主義核心價值觀融入法治建設，提高《中華人民共和國城鄉規劃法》和《中華人民共和國文物保護法》修改水平

2018年5月，中共中央印發《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》，是中國法治建設的創新之舉，影響巨大、意義深遠。社會主義核心價值觀是全國各族人民在價值觀念上的“最大公約數”，也是社會主義法治建設的靈魂。把社會主義核心價值觀融入法律法規的立、修、廢、釋全過程，確保各項立法導向更加鮮明、要求更加明確、措施更加有力，對廣泛動員全國人民積極參與法治建設、引導公職人員以身作則踐行社會主義核心價值觀更加有效。就文化與自然遺產保護而言，把社會主義核心價值觀融入《城鄉規劃法》和《文物保護法》的修正，使這兩部直接規范文化與自然遺產保護的法律更加完善，更加符合國家的要求和人民的意愿。在面對文化與自然遺產保護的具體問題上，主管文化遺產與自然遺產保護的行政部門公職人員和其他相關國家機關工作人員和老百姓之間就有了更多的共同語言，就比較容易取得共識。

現行《城鄉規劃法》和《文物保護法》的修改宜早不宜遲，盡可能立即啟動修改工作?！冻青l規劃法》于2008年1月1日頒布施行，至今已有11年多?！段奈锉Ｗo法》于2002年10月頒布施行，（2007年曾有所謂的“修改”，只是加了20多個字，不必視它為修改）至今已有16年。在這10多年時間里，無論是城鄉規劃建設、文物文化遺產保護都有了很大發展，新理念、新理論、新的實踐經驗和新的發現，已遠遠超過了原有的《城鄉規劃法》和《文物保護法》的水平。因此，早一天修改、早一天提高立法修法水平，就可早一天讓城鄉文化遺產和自然遺產免遭破壞與損失。

2.2.1 關于《城鄉規劃法》的修改

修改《城鄉規劃法》，對于加強文化與自然遺產保護的法治保障具有非常重要的意義。城鄉規劃的區域范圍是城鄉全覆蓋。城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。只要有文化遺產、自然遺產資源保護的內容列入了這些規劃，并按法定程序上報批準，即具有法律效力。影響現行《城鄉規劃法》法律效力的問題是法律條文過于簡單籠統，可操作性較差。涉及文化遺產與自然遺產的內容只有寥寥數十字——《城鄉規劃法》第十七條“……自然與歷史文化遺產保護……應當作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容?！钡谑藯l“鄉規劃、村莊規劃的內容應當包括：……自然資源和歷史文化遺產保護……。”[7]

根據《中華人民共和國城市規劃法》（1990年4月1日——2007年12月31日）和《中華人民共和國城鄉規劃法》的實施效果和經驗，貫徹落實2008年以來中央關于新型城鎮化、城市與區域協調發展、城鄉統籌發展和城市規劃建設管理等諸多重要文件精神，現行的《城鄉規劃法》宜改為《城鄉規劃建設管理法》，其法律條文有必要作較大幅度擴容，覆蓋規劃建設管理全過程，有利于依法加強規劃編制、審批管理、嚴格依法執行規劃。

有必要新增一章“文化遺產與自然遺產保護規劃”。在這一章的法律條文，需強調“多規合一”。區域性規劃（市域規劃，縣域規劃，城市群規劃，市／縣域城鎮體系規劃，省、市、縣主體功能區規劃，土地利用規劃，省、市、縣旅游發展規劃等），城市總體規劃，鎮總體規劃，新城規劃，新區規劃，鄉規劃，村莊規劃，風景名勝區總體規劃，省、市、縣文化發展規劃等等，都要對本規劃區域范圍內已按法定程序審批予以保護的文化遺產與自然遺產名錄有共同一致的確認，并按相關法規的規定制定具體的保護措施，確保其永久性的安全。同時，各級人民代表大會常務委員會和人民政府有責任建立各相關規劃行政主管部門的協調機制，定期召開會議，研究解決文化遺產與自然遺產保護中的問題。

控制性詳細規劃是規劃實施的基礎。某些城市在總體規劃中已明確規定必須保護的文化遺產與自然遺產之所以未能按規劃實施甚至遭到嚴重破壞，其原因之一就是文化遺產與自然遺產所在地塊未能及時根據總體規劃編制控制性詳細規劃加以有效控制。因此，為了嚴格依法執行規劃，防止規劃被篡改被折騰，必須對文化遺產、自然遺產所在地塊（列為“控規單元”）編制控制性詳細規劃，確保文化遺產、自然遺產本體（核心保護區）、建設控制區（緩沖區）和環境保護區按規劃得到切實保護。凡未編制控制性詳細規劃的區域，不許進行任何建設。

《城鄉規劃建設管理法》仍須設置“監督檢查”和“法律責任”這兩章。要明確規定權力清單與責任主體，即誰來監督、誰來檢查、誰來追究責任、誰有執法權？針對有的城鄉規劃建設管理行政主管部門玩忽職守、甚至監守自盜、或上下左右串通圖謀私利，在文化遺產與自然遺產保護范圍內違法興建豪宅、酒店等房地產項目，導致文化遺產、自然遺產遭受嚴重破壞，該由誰來依法處理？若有熱心于公益的公眾、社會團體提出舉報、控告，該向誰舉報、控告，能否被受理，有多大效果？按照《中華人民共和國憲法》規定的公民的權利和義務，按照國家倡導、公民踐行的社會主義核心價值觀和全面依法治國、全面從嚴治黨、深化司法改革等規定，《城鄉規劃建設管理法》應明確規定完善社會參與機制，加強社會監督，任何單位和個人都有權向檢察、監察機關（各級監察委員會）或其他有關部門舉報或者控告違反城鄉規劃、破壞文化遺產、自然遺產的行為；檢察、監察機關或者其他有關部門對舉報、控告應當及時受理，并組織核查，將處理結果向社會公開。從積極預防和及時處理違法案件的需要考慮，有必要建立（健全）國家城鄉規劃建設管理監督考核制度、紀檢監察巡查制度。

根據現實中某些破壞文化遺產與自然遺產的具體案例分析，其中有些違反《城鄉規劃法》破壞文化與自然遺產的案件，是城鄉規劃行政主管部門的負責人或其他有權決策的領導濫用權力違法決策、以權謀私亂作為所致。因此，在“法律責任”這一章，應明文規定堅決遏制各級領導干部濫用權力任意干預城鄉規劃建設管理的現象。強化法律責任追究，提高違法違規成本。為了增強全面依法治國的震懾力，有必要研究《城鄉規劃建設管理法》“法律責任”這一章的法律條文內容與刑法相銜接。

2.2.2 關于《文物保護法》的修改

鑒于文化遺產的重要性、我國文化遺產的安全形勢的嚴峻性、現行《中華人民共和國文物保護法》的滯后性，《文物保護法》的修改工作應列為近期國家立法修法工作的重點之一。

《文物保護法》的修改，首先要把該法的名稱改為《文化遺產保護法》，保護的文化遺產從文物擴大到所有物質文化遺產和非物質文化遺產。也可以考慮把現行的《文物保護法》改名為《文化遺產和自然遺產保護法》，保護對象既包括文化遺產也包括自然遺產。前一方案優點是政府行政主管部門（國家文物局）權責清晰；后一個方案優點是文化遺產與自然遺產的保護規劃管理有些共同的要求，可以在《文化遺產和自然遺產保護法》中作出一些統一的規定，但目前我國文化遺產與自然遺產分屬國家文物局和國家林業草原局主管，按同一部法律規定實施可能在兩個主管部門工作協調上比較復雜或有一定的難度，影響實施效果。

采用《文化遺產保護法》的修法方案，其保護的文化遺產除了各類文物、各級文保單位，還包括歷史文化名城、名鎮、名村、歷史文化街區、歷史建筑、考古發掘、地下文化遺址、非物質文化遺產等。法律條文數量比現行的《文物保護法》擴充數倍。

自2002年10月開始施行《文物保護法》以來，中央頒布了多個關于文化遺產保護的文件（包括通知、指導意見、條例等）。各地貫徹執行這些通知、指導意見與條例，在文化遺產保護方面取得了新的重大進展，積累了很多寶貴經驗。修改《文物保護法》應遵循中央關于文化遺產保護的方針政策，在新的《文化遺產保護法》中充實文化遺產保護的新理念、新理論、新方法和多年來實踐證明行之有效的文化遺產保護規劃、管護、執法等方面的內容。

確保文化遺產的安全是文化遺產保護的重中之重。對存在重大險情的文化遺產要及時開展搶救性保護。在《文化遺產保護法》中要明文規定不許拆真建假、拆舊建新。地方政府要在財政預算中保證用于文化遺產保護所需資金。為了防止文化遺產遭受非正常、非理性的城鄉建設（尤其是違法的房地產開發項目）的破壞，要盡快健全文化遺產登錄制度，凡已上報政府審核登錄保護的文化遺產都要科學劃定其合理的保護范圍。不僅要保證文化遺產本體的絕對安全，還要根據文化遺產類別、等級、規模、周邊環境狀況劃定其外圍緩沖區（建設控制地帶）、環境保護區。地下文物集中分布區、埋藏于地下的古文化遺址，特別是分布地域很廣、又必須持續考古發掘的文化遺址（如浙江省杭州市良渚文化遺址），其保護區的范圍劃得越大越主動，劃得越大越有利于今后持續的考古發掘。

《文化遺產保護法》對“文化遺產的合理利用”要有科學的界定。未作科學的界定，正是現行《文物保護法》的軟肋之一。例如《文物保護法》第二十三條只規定文物保護單位“可以建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場所，”[8]但并未規定哪些用途是禁止的。習近平同志強調：“文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神，是老祖宗留給我們的寶貴遺產，是加強社會主義文明建設的深厚滋養。保護文物功在當代、利在千秋。”[9]遵照習近平同志多次重要指示和中央文件精神，一定要把文化遺產的利用限制在“合理”與適度之內。要在依法嚴格保護文化遺產的前提下，有效挖掘文化遺產蘊含的歷史、文化、育人和科學研究的價值，發揮文化遺產的公共文化服務和社會教育的作用。防止把文化遺產的“利用”誤解為允許在文化遺產本體零距離之處甚至直接在地下文物集中分布區或文化遺址上搞房地產開發，建“皇城小鎮”、“文化村”，把文化遺產當作“搖錢樹”。

《文化遺產保護法》要保留現行《文物保護法》“法律責任”這一章，并增設一章“監督檢查”。一定要明確規定誰來監督、誰來檢查、誰來執法、誰是第一責任人。如果在法律條文中都是“相關單位”監督、檢查、執法，結果必然是所有點到名的相關單位都是“不捉老鼠的貓”，再多也只是“二傳手”而已。

在全面依法治國、全面從嚴治黨的法治背景下，仍然不能保證文化遺產行政主管部門與相關部門每個工作人員都能依法行政。因此必須建立嚴格的文化遺產保護終生追責制、督察巡查制。還有必要鼓勵與支持社會力量參與文化遺產保護。任何單位和個人都有權向文化遺產行政主管部門、司法、監察機關舉報或控告違反《文化遺產保護法》、破壞文化遺產的行為，接到舉報或控告的部門應及時立案受理、調查核實、依法處理，并向社會公開處理結果。

2.3 理順文化遺產與自然遺產保護管理的體制與機制

2018年正在進行黨和國家機構改革和地方機構改革，優化黨政機構設置，合理配置管理部門職能，規范垂直上下管理體制和高效的地方分級管理體制。

根據已公布的國務院機構改革方案，組建自然資源部，將住房城鄉建設部的城鄉規劃管理職責整合到自然資源部；組建文化和旅游部，將原來文化部主管的文化事業、文化產業、文化市場規劃管理職責整合到文化和旅游部。

關于深化地方機構改革，按中央的規定，可以根據各層級黨委和政府的主要職責合理調整和設置機構，理順權責關系，并賦予省級及以下機構更多自主權，突出不同層級職能特點，允許地方根據本地實際在規定限額內因地制宜設置機構和配置職能。

就文化遺產與自然遺產保護管理的地方政府機構設置而言，管理體制不暢，依法行政的機制不強。具體表現在三個方面（以某省會城市為例）：一是文化遺產與自然遺產行政主管單位是地方政府部門中的小單位，權責不夠清晰，常受濫用權力者的干擾，依法行政的障礙太多；二是缺乏有一定的專業素質的專職人員，責任意識不強；三是閉門辦事的衙門作風太重，漠視社會公眾參與，知錯不改。通過這次自上而下的地方政府機構設置改革，理順管理體制，增強依法行政的機制，有利于為文化遺產和自然遺產的保護提供法治保障。仍以某省會城市為例，建議對有關的機構設置作如下的改革：

1、撤銷市規劃局（市測繪與地理信息局）。市規劃局的主要職能城鄉規劃（包括文化與自然遺產保護規劃）管理整合到市自然資源局，其他職能可與市城管委（市綜合執法局）整合。

2、組建市文化局或文化遺產局。從市文廣電新聞出版局剝離文化事業管理職能（主要是文化遺產保護管理職能），并把市園林文物局下屬的文物處、西湖文化景觀世界遺產管理中心、大運河世界遺產綜合保護中心、市住房保障和房產管理局的市歷史建筑保護管理中心并入新組建的市文化遺產局。

3、要高度重視自然資源局和文化遺產局工作的協調、分工和合作。

4、該市的文化部門與旅游部門不宜合并，即使形式上合并，仍然需要分設兩個機構分別主管文化與旅游。必須強調，重視文化旅游，更要重視文化遺產的保護。分管旅游與分管文化的兩個機構要精誠合作，共同落實為保護文化遺產安全制定的措施，例如科學測算文化遺產保護區的旅游環境容量，科學制定自然保護區的游覽開放區、游人數量限制區、游人禁入區。

5、科學合理的機構設置可以精簡機構、減少編制。節約行政開支、提高政府各部門的工作效能，但關鍵是要求政府工作人員素質的全面提高、依法行政。

2.4 加強文化與自然遺產保護的司法服務與監察保障

國內外保護文化與自然遺產的共同經驗是法律先行。在中國，文化遺產的法律地位已在1982年版的《中華人民共和國憲法》確立，至今未變。《中華人民共和國城鄉規劃法》和《中華人民共和國文物保護法》對文化與自然遺產保護亦起了重要作用。此外，根據全國文化與自然遺產保護動態和安全狀況，中央和行政主管部門有針對性地發布關于加強文化與自然遺產保護工作的“指導意見”、“通知”或“條例”等文件。按理說各地的文化與自然遺產都應受到很好的保護。但在現實中，仍有較多地方的文物頻頻失守，文化與自然遺產遭受不同程度的破壞案件時有發生。究其原因，除了法律、法規、條例、辦法、規范、標準等未能形成完整的法律法規體系，以及行政主管部門管理不力或失職瀆職、漠視社會公眾的建議、信訪、舉報、公益訴訟申請之外，一個重要原因是司法與監察基本上未介入文化與自然遺產保護領域，為保護文化與自然遺產保護提起公益訴訟的主體缺位，未能對違法者與犯罪者顯示強大的法治震懾力。如果司法與監察為文化遺產與自然遺產保護提供有效的服務，文化遺產與自然遺產就能得到更可靠更有力的安全保障。

事實上，司法部門與監察機關介入文化遺產與自然遺產保護領域的條件已完全具備。第一，全國上下對保護文化遺產與自然遺產的重要性已形成共識，文化遺產與自然遺產同耕地、林地、濕地、草原一樣都是國家的重要資源和財富，而且文化遺產與自然遺產是不可復制、不能再生的更為重要的資源，是國家利益、社會公共利益所在，應該非常珍惜；第二，文化遺產與自然遺產的存亡同樣是社會反映強烈、群眾高度關注、而相關監督相對不到位或缺位的范圍。按照中央的部署，近幾年檢察機關提起公益訴訟的試點取得了成功。2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會第二十八次會議關于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，賦予人民檢察院在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、土地使用權出讓等領域發現負有監督管理職能的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，具有向行政機關提出檢察建議和依法向人民法院提起訴訟的身份。又經過這一年多的人民檢察院履行公益訴訟職責的實踐證明，人民檢察院完全有理由有條件在文化遺產與自然遺產保護領域，對具有監督管理職責的行政機關違法行使職能或不作為亂作為甚至監守自盜，致使文化遺產與自然遺產受到侵害，同樣具有向行政機關提出檢察建議和依法向人民法院提起訴訟的身份。

為了進一步加強文化遺產與自然遺產的安全保障，尚需積極創造條件讓社會公眾具有提起公益訴訟的資格。這也是落實全面依法治國的需要，貫徹以人民為中心的思想、社會主義核心價值觀融入法律法規建設，深入司法改革、創新司法觀念的必然碩果。近20年來，社會公眾對文化遺產與自然遺產的期望與關注度以及參與保護行動的積極性有了很大的提高。據傳媒報道，2017年全國文物違法舉報熱線共接到舉報3333項，成為了解和掌握各地文物違法情況的重要信息源；南方某省在2017年依法處理的全部文化遺產案件中，將近三分之一來自民眾的舉報；某省會城市為保護一處具有代表性的傳統民居，專家們通過媒體呼吁，幾天之內就有3000多名各界人士和熱心市民簽名支持保護城市歷史建筑。其實，老百姓最關心最了解自己身邊的文化遺產與自然遺產的安全動態，他們提供的信息既準確又及時，讓他們參與文化遺產與自然遺產公益保護活動，才能打通文化遺產與自然遺產公益訴訟的“最后一公里”，有著不可替代的作用。許多事例證明，社會公眾參與是保護文化遺產與自然遺產安全的強大合力中不可或缺的社會力量。

在法律法規體系建設全面推進、深化司法體制綜合配套改革的同時，貫徹落實中央關于深化國家監察體制改革決策部署，建立國家監察機構，制定《中華人民共和國監察法》，加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，構建集中統一權威高效的監察體制，實現對行使公權力的公職人員監察全覆蓋。根據《監察法》第四條，“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，[10]這是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重大戰略舉措，對于保障文化遺產與自然遺產安全具有重大意義。根據《監察法》規定，各級監察委員會行使國家監察職能，對于文化遺產與自然遺產行政主管部門的公職人員進行監察，對他們是否依法履職的情況實行監督檢查。對履行職責不力、失職、失責的工作人員進行問責，并與檢察機關、執法部門、審判機關互相配合，懲處職務違法行為和職務犯罪行為。上述這些規定，必將為文化遺產與自然遺產的安全增添了更為有效的法治保障。

注釋：

①《中華人民共和國文物保護法》已列入第十三屆全國人大常委會立法規劃的第一類項目（條件比較成熟，任期內擬提請審議的法律草案），見《人民日報》，2018.9.8（4）.