鄉村振興戰略下的小城鎮新發展研究

劉鳳祥

黨的十九大提出鄉村振興戰略，“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”[1]2018年12月中央經濟工作會議、中央農村工作會議和2019年中央一號文件又都突出強調農業農村優先發展。早在2013年12月中央農村工作會議上，習近平總書記就指出：“中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富。”[2]十九大明確了我國新型城鎮化的戰略、重點和路徑。“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。”新時代小城鎮新發展，既要放到鄉村振興戰略、農業農村優先發展、農業強農村美農民富的背景下去思考，有效促進鄉村振興，推動城鄉融合發展，促進農業農村現代化，又要放到我國新型城鎮化戰略以城市群為主體協調發展的背景下去謀劃。小城鎮新發展，在新一輪改革開放中，在我國城鄉發展新的歷史起點上，具有十分重要的地位。

1 強化小城鎮連接鄉村與國內外市場的樞紐地位和作用

社會主義市場經濟在不斷發展，四化同步發展、農業現代化都只有在市場經濟的條件下才能實現。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”，“推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。”[3]推進鄉村振興戰略，要實現城鄉融合發展，資源就必須通過市場在城鄉間配置，各種要素通過市場在城鄉間流動，各種商品通過市場在城鄉間實現富有效率的交換。

1.1 將小城鎮打造成城鄉市場信息傳遞交流共享的中心

在市場經濟條件下，市場信息非常重要。目前，國內外信息化發展迅猛，真可謂是一日千里。在當今的信息化時代，我們必須清醒地看到，信息化發展的嚴重不平衡性。城市是信息化發展的前沿和高地，城市高水平的信息化，可以迅即應用到城市經濟發展的各個領域。將這種較高水平并不斷發展的信息化，推進擴展到廣大的農村腹地，不僅僅需要一個較長的過程和時間，而且需要諸多的連接點和連接平臺。小城鎮是“城之尾”，是直接連通現代信息化到廣大鄉村的一個關鍵接點和平臺。小城鎮在周邊廣闊的農村中，處在一個核心的位置，向四周呈幅射狀，是一片鄉村的政治、經濟、文化中心。小城鎮的信息化，通過向四周輻射，帶動周邊鄉村的信息化。鄉村的信息化，要依賴于小城鎮的信息化。現代快速變化的市場信息傳遞，高度依賴于現代信息化的發展狀況和水平。農業農村只有徹底消除消息閉塞、信息閉塞，運用現代信息化的成果，及時了解掌握市場的農副產品供需情況，才能夠走向現代國內外市場，實現農副產品的市場化，推動農村產業的可持續發展，促進農民增收，實現農民富裕。特別是在網絡時代，電商已經發展到較高水平，農產品直銷通行，現代物流快捷，大大節省了農富產品周轉的時間和成本。5G技術即將應用，現代信息化水平將向更高水平推進。通過小城鎮，將現代信息化成果和現代文明及時帶到廣大農村腹地，推動農業農村現代化。

1.2 將小城鎮打造成市場要素在城市和農村雙向流通的中心

在一個較長的歷史時期內，市場要素的流動走向，是單向流通，也就是從農村流向城市，比如土地、人口等，向城市聚集集中。應該看到，這是城鎮化的一般規律。這些要素在城市中的高效率的優化配置，更富有活力更富有效率，促進城鎮化不斷邁進，推動經濟快速發展。另一方面，我們又要充分認識到，如果長期的這樣各種要素從農村向城市的單向流動，會造成非常嚴重的后果。那就是農村如果長期得不到輸入補充，必定會逐步走向衰敗荒蕪，農村的空殼化會日趨嚴重。由此還會帶來一系列的嚴重的社會問題，如留守老人的養老問題、留守兒童的關愛教育問題等等。推進鄉村振興戰略，實現農業農村優先發展，首先要解決產業興旺的問題，實施農村一二三產業融合發展。產業興旺需要市場要素的集聚。改變要素由農村向城市單向流動趨勢，實現農村和城市市場要素的雙向流動。解決要素流動的嚴重不平衡問題，是推進鄉村振興戰略的一個切入點和具體抓手。作為“城之尾，鄉之頭”的小城鎮，是實現鄉村和城市市場要素雙向流動的核心環節和平臺。更多的是將城市要素如工商資本、人才、技術等，通過小城鎮向四周農村流動擴散，帶動鄉村產業興旺，實施一二三產融合發展。

1.3 將小城鎮打造成鄉村農富產品加工輸出和農村所需商品的輸入交流中心

在小城鎮四周的廣闊農村里，經過多年的培育，農業新型經營主體即種田大戶和農場主已經逐步成長起來。通過土地流轉，新型農業經營主體土地經營規模與以往相比，擴大了無數倍，可以說是初具規模。在農業生產上，能夠運用農業科技，采取機械化作業，正在向現代農業邁進。根據黨和國家的政策和市場信息，農業新型經營主體或進行糧食生產，或進行大規模各種養殖，或經營林果樹木花卉。從農村的土地上，每年各種豐富的農富產品被不斷地生產出來。在市場經濟條件下，除了少量的用于自身消費，各種農富產品只有走進市場，完成銷售，農民才能有收入，并逐步走向富裕。

小城鎮是農村各種農富產品走進市場的中心環節，擔任著至關重要的角色。小城鎮來自市場的市場需求信息，要比農村腹地來得快來得多。從地理方位上講，一般小城鎮處于四周鄉村的中心位置，交通道路、水電、通訊網絡等基礎設施，由小城鎮向四周鄉村呈輻射狀態。處于深度腹地的鄉村，辦理農副產品輸出事宜距離最近最方便的就是小城鎮。農業新型經營主體所需的糧食烘干、農富產品初加工深度加工、倉儲、冷凍保鮮、包裝打包、物流運輸、資金回籠等等，都要依賴于小城鎮。如果單個的農業經營主體，要獨自完成上述農富產品走向市場的全部工序和環節，從客觀上講難度很大甚至難以做到。即使做到了，也是效率低下，加大了成本，拖延了時間。在小城鎮上，有為農業農村農民服務的各種農業合作專業組織，有根據市場分工的專業化企業和隊伍，通過他們將從農村腹地運來的初始的各種農富產品，在完成必要的各種工序之后，銷往附近的大中小城市，銷往全國市場甚至國際市場。

小城鎮是農村農業農民生產生活所需要的各種商品的輸入中心。從農村的生產方面來說，比如種子、農藥、化肥、農膜，小型農業機械，養殖和種植業所需的種苗、飼料，等等，都需要通過小城鎮向農村提供。農民日常生活所需的各種日用消費品，包括各種家電如洗衣機、空調等，大部分需要從小城鎮購買。中國農村是個廣闊的市場，各種商品到終端農民消費者手上，大部分是需要經過小城鎮的中轉。雖然現在出現了電商新模式，但是，小城鎮作為農村所需消費的各種商品集散中心的地位，在一定時期內不會改變。

2 小城鎮要用好本地資源和優勢推動自身并帶動鄉村產業興旺

在黨的十九大提出的鄉村振興戰略總要求中，把產業興旺放在第一位。這充分說明了產業興旺的重要性。小城鎮和鄉村是緊密聯系在一起不可分割的。從小城鎮的角度看，小城鎮的產業興旺可以帶動四周附近的鄉村產業興旺。從鄉村的角度看，鄉村的產業興旺可以推動小城鎮的產業興旺。反之，如果小城鎮產業發展一般，自身的產業發展都成了問題，那就根本就沒有力量帶動四周附近鄉村的產業發展走向興旺。如果鄉村的產業發展處于落后狀態，那對于小城鎮的產業發展就不可能有任何的助推作用。小城鎮和鄉村的產業發展和產業興旺是緊緊地捆綁在一起的。在產業興旺問題上，小城鎮和鄉村雖然有所區別，并不完全是一回事，但確是一個良性互動的關系。在更多的情況下，鄉村的產業興旺要依賴于小城鎮的引領、推動和帶動。

2.1 貫徹新發展理念，用好本地資源，發展高質量產業

我們對經濟發展的形勢和產業發展的階段，要有清醒的認識，要有科學的判斷。要充分認識我國經濟已由高速增長轉向高質量發展階段；人們在解決溫飽問題之后，走進全面小康社會；人們的消費需求在不斷的提高。低質量低水平的產品，已經沒有市場；拼資源拼消耗、污染環境、科技含量不高的低水平的落后產業，沒有前途，沒有未來。實體經濟已經并且必將進一步和互聯網、大數據、人工智能深度融合。小城鎮和鄉村產業發展也必須在創新驅動、綠色低碳、中高端消費上下功夫。[4]傳統產業也必須優化升級。在產業發展這個重大關鍵問題上，深入貫徹落實新發展理念，是產業走向興旺的唯一選擇。

充分用好本地資源本地優勢，走產業中高端發展之路。用好本地資源，從本地實際出發，推動產業發展走向中高端。每個小城鎮及其周邊鄉村，都有自己的資源，有些還是稀有的獨特資源。往往從表面上看，自己所處的小城鎮資源，與其他地方并沒有什么不同。在現實生活中，常常存在沒有發現本地資源、沒有重視本地資源、沒有挖掘本地資源、沒有用好本地資源的現象，就如同老百姓所說的捧著金飯碗討飯。這就說明，如何正確認識本地資源，分析評判本地資源，不是一件簡單的事情。

要充分認清本地資源。小城鎮經過改革開放40年的建設發展，要實事求是地看到，有些資源得到了開發利用。同時，又要看到這種利用在初始的發展階段不是精細而是粗獷式的，技術手段科技含量不高，并且還產生了許多的浪費。這種現象在現在看來令人痛心。這也說明，當初在小城鎮的發展中，對本地資源的認識和利用都是粗淺的。小城鎮本地資源，需要從多方面、多視角、多途徑進行研究分析。從自然資源方面來說，是由于上蒼的眷顧而賦予小城鎮的包括土地、山脈、森林、草地、河流、湖泊、野生生物、各種礦物和能源等等。從人文社會資源方面來說，也有一些獨突的優勢。比如小城鎮富有特色的房屋建筑，小橋流水，古色古香的小街巷子；歷史名人的故居和現代名人的舊居；從小城鎮本地走出去的在各個領域富有建樹的有影響力對社會有貢獻的杰出人物；良好的鄉風鄉俗；還有的是僑鄉，從小城鎮走出去的歷史上和現在的一些有影響的人物，分布在世界各地；等等。還有一些小城鎮具有區位優勢，處在城市的周邊，是城市的衛星鎮。還有的小城鎮具有獨特的交通優勢，處在交通要道，高速公路、高鐵、大江大河、甚至機場，都在附近。總而言之，不同的小城鎮，有著不同的資源和優勢。

珍惜本地資源，深度開發本地資源，發展高新企業、新興企業，使產業走向興旺。貫徹新發展理念，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，新型工業化放在了第一個位置。珠三角、長三角、京津冀中的一些小城鎮之所以經濟繁榮、百姓富裕，一個非常重要的原因，就是工業化起步早。在改革開放初期，鄉鎮企業就開始發展，這些鄉鎮企業經過40年來不斷適應國內外市場競爭的需要，改造、改組、優勝劣汰、優化組合、產業升級，有很多是采用了現代企業制度的集團化的大型企業，生產的產品是市場品牌產品，在市場上有較強的競爭力和生命力。即使是一些中小企業，也有上述大型企業類似的經歷。經過改革開放40年的今天，經濟發展已經在向高質量進軍，產業發展已經在一個新的歷史起點上。小城鎮的產業發展，必須趕上這個時代，同時又要考慮能夠帶動推動四周鄉村的產業發展。在一些城市周邊的衛星鎮，或者處在區域經濟發展水平較高地方的小城鎮，積極主動承接城市帶來的人才、技術、資金等方面的輻射，培植扶持高新企業的成長。即使不是城市的衛星鎮，所處區域經濟發展較為一般的小城鎮，也可以通過本地的人才優勢，如從本地走出去的大學生、海外留學生、華僑、打工返鄉人才，這些人才，不僅愛國，而且愛鄉，有“鄉愁”情結，對家鄉有深厚感情。通過他們，把人才、技術、資金引進來，還可以通過他們，招商引資，把國外企業成功引進來，由此發展高新新興技術企業。隨著我國現代交通體系如高鐵、機場等不斷建設和完善，小城鎮連結國內外市場也非常快捷方便。就目前來看，在珠三角、長三角、大城市周邊的一些小城鎮，在發展高新新興產業方面已經有了良好的發展態勢，產業發展主要涉及新能源、新材料、環保科技、電子商務等，并且有的具有研發機構。在這些經濟基礎較好的小城鎮，這方面發展也才是剛剛開始。

在一些具備條件的小城鎮，可以利用具有特色的街區、建筑、河流、湖泊、田園、草地、森林、山脈等，將休閑旅游、生態旅游發展起來。有一些地方搞得比較成功。例如浙江、蘇南的一些小城鎮，通過多年的探索發展，旅游業的發展已經較為成熟。要討論的問題是，如何整合旅游資源，從自身的實際和優勢出發，彰顯本地特色，不能流同千篇一律。只有充分彰顯本地特色和個性特征，休閑旅游、生態旅游、田園風光旅游，才會有持久的生命力。

小城鎮要重視吸引城市的科研、教育、醫療衛生、養老向小城鎮的轉移。隨著城市的擁擠飽和，城市病的出現，小城鎮清靜的環境、清新的空氣、悠閑的生活節奏，有利于城市的科研、教育、醫療衛生、養老向小城鎮的轉移。例如，小城鎮要重視養老業的發展。隨著人口的老齡化，喧囂的城市并不一定是養老絕好的地方。寧靜的小城鎮有利于年長者健康長壽。截至2017年底，我國60歲及以上老年人口已達2.41億，占總人口17.3%。這也就意味著每6個中國人當中，就有1位老年人。[5]習近平總書記在十九大報告中指出：“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。”[6]小城鎮發展老齡事業和產業，既是重大的民生工程，體現以人民為中心的發展思想，又可以集聚人氣，帶來其他產業發展的條件和機會，推動小城鎮的產業綜合發展。

小城鎮對本地資源和優勢，要采取保護型高質量開發利用。資源總是有限的，要珍惜愛護。在開發利用中，切不可有絲毫的浪費。在現有的歷史條件和科技水平還不到高質量的開發利用情況下，寧可精心保護，留給后人，也不能過度開發或任意浪費。

2.2 開辟一二三產業融合發展新路子

小城鎮要進一步解放思想，改革創新，打開思路，在一二三產業融合發展上，尋找新路，尋求突破。一二三產業融合發展，理論界有很多有益的探討建議。國家對此也相繼出臺了一些政策，如2016年1月，國務院辦公廳印發了《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》，2016年11月國務院辦公廳出臺《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》，2016年12月國務院辦公廳印發了《關于進一步促進農產品加工業發展的意見》。黨的十九大報告更進一步明確要求：“促進農村一二三產業融合發展。”在政府的引導、扶持、推進、服務下，主要依靠市場的力量，使一二三產業融合向前發展。雖然近年黨和國家發出號召，積極倡導，在這方面也相繼出臺了許多好政策，但是發展的勢頭，并不是人們想象中的那么興旺，結果與期盼的有很大的距離。雖然在實踐中也有許多成功的實例，但實際上有很多瓶頸問題需要突破，有很多難點問題，需要加以解決。這要時間，但更要迎難而上，主動作為，不能等待。

小城鎮要發揮鄉村振興戰略下的一二三產業融合發展的引領牽頭者作用。小城鎮一般是一個區域的行政中心，同時也是市場的重要節點。小城鎮可以同時發揮政府和市場的作用，力推一二三產業融合發展。要著力在農業種植產品養殖產品的生產、初加工和深度加工、保鮮、倉儲、運輸、銷售等方面做文章。小城鎮要推廣推動用工業理念發展現代農業。用現代工業經營理念，使農業實現規模經營，發展農業生產基地、農場、合作社等集約化經營組織，促進土地、資金、技術、人才、設備等農業生產要素的優化配置。把工業化成果運用到農業生產中來，把各種農業機械迅速運用到農業生產上，提高效率，不斷提高農業機械化水平。把信息化成果運用到農業中來，推廣農業機器人，發展智慧農業，引導農業向高端化方向推進。小城鎮要推進農產品向深加工、精加工方向發展。農產品只有通過加工，拉長產業鏈，提高附加值，農產品才能賣出好價錢，農民才能增收。目前農產品不是沒有加工，而是農產品加工整體上處于初加工多、水平低、規模小、綜合利用差和耗能高的初級階段。與發達國家相比，我們的農產品加工依然處于落后階段，有些學者經過研究評估認為，至少落后幾十年。美國、法國、德國、荷蘭等重視農產品加工業的國家由此帶來了巨大的經濟效益。美國農產品加工業十分發達，超過80%的農產品經過加工后才上市，比原材料增值達到5倍以上。[7]隨著我國技術和裝備水平的提高，消費需求的升級，黨和政府的高度重視和推動政策，小城鎮應該要主動作為，充分利用本地資源和優勢，有效組織農產品加工業由粗淺向精深方向轉化升級。鼓勵龍頭企業擴大規模，更新裝備，產業升級，不斷創新。要從農業生產的源頭抓起，保障產品質量，加快設備升級，實現產品標準化，杜絕一切污染，加強環境保護，促使一二三產業齊頭并進。在農產品流通銷售領域，發展“互聯網+”農業和農村電商，把訂單物流備送流程化、一體化。

2.3 傳統產業轉型升級

小城鎮在40年改革開放發展中，有一些傳統產業曾經有過輝煌的時期，就是時至今日，也還發揮著重要的作用，它能滿足不同層次的消費需求。一概否定傳統產業是不可取的。問題的關鍵在于傳統產業要跟上時代，必須要及時的轉型升級。要解放思想，勇于面對市場主動變革。克服傳統產業企業在市場壓力下不愿轉、不敢轉、不會轉、不愿退出落后產能的思想障礙。必須根據傳統產業的特色、資源稟賦、發展前景、動力因素等選擇合適的轉型升級路徑。[8]完善傳統產業轉型升級政策支持體系，建立技術改造基金、創新風險補償基金等傳統產業轉型升級配套支持基金，以多種方式支持技術改造，鼓勵企業開展智能化成套裝備、自動化生產線和生產車間、生產經營信息化及供應鏈流程重組等改造，促進傳統產業在新的市場環境下煥發新的活力和生機。堅決淘汰落后產能及轉型轉移無望產業，為優勢產業、新興產業發展騰出空間和資源。使小城鎮的資源、能源、環境、質量、安全標準切實得到改善，產業結構持續優化升級。

3 引導農民逐步向小城鎮集中居住

農民集中居住問題，不是一個新鮮話題。為了解決土地的粗放利用、閑置浪費土地現象，改善農民的居住條件和生活質量，上個世紀九十年代開始，長三角經濟較為發達的地方，根據實際需要，因地制宜，分為不同類型，探索試行。近年來，在上海、北京、江蘇、浙江、山東、四川等地的一些縣市，當地政府進行引導農民集中居住。2010年中央“一號文件”提出：“提高城鎮綜合承載能力，吸納農村人口加快向小城鎮集中。”[9]實踐中既有成功實例，也有一些教訓。學術理論界也展開了討論研究。四化同步發展，農村的人口將進一步減少，農村的人口向大中小城市和小城鎮集中，這是一種不可逆轉的趨勢，同時，這也是一個自然的歷史的過程。引導農民逐步向小城鎮集中居住，是這種發展趨勢中的一個組成部分。發展趨勢不等于現實。農民向小城鎮集中居住，有前提條件。在前提條件不具備的情況下，強拉農民到小城鎮居住是拉不來的，趕農民上樓也趕不上去。經濟的發展水平和發展階段，是一個前提條件。只有本地的經濟發展達到較高水平進入一定階段，才有可能。政府要有雄厚的經濟實力、充足的資金、較強的服務能力。農業發展要達到一定的現代化集約化水平，農民要有進鎮居住改善居住生活條件的強烈愿望。小城鎮的基礎設施和公共服務基本齊全，農民的就業、教育、醫療衛生、精神文化生活等方面的問題要能得到很好的解決。在農民向小城鎮的遷徙中，要保證農民的利益補償，不讓農民利益有絲毫損失。農民還有自己的選擇權，有的可能選擇到更大的城市中去居住。即使上述問題都能全部解決，農民對祖祖輩輩世世代代居住的地方有種深深的眷念，就是俗話所說的故土難離。在社會發展進步中，小城鎮的發展要把握社會發展規律，發揮人的主觀能動作用，克服困難，逐步引導農民到小城鎮居住，推動社會前進。

3.1 適時引導農民到小城鎮集中居住

引導農民到小城鎮居住，主要在于適時。對本地經濟社會發展程度發展水平要有正確的認識和科學的評估。在條件和時機不具備的時候，不能急躁冒進，更不能強迫農民。既要積極主動創造條件，又要有足夠的耐心。在條件基本具備和時機基本成熟時，要及時抓住時機，放手推動，大膽改革，使鄉村和小城鎮的面貌都發生根本性變化。

3.2 完善政策體系

經過嚴密的調查研究，從本地實際出發，凡是涉及農民到小城鎮集中居住的重要問題，都要有明確的政策界定。政策體系既體現引導又明確自愿。特別是要保護農民的合法權益，政策在利益問題上只能向農民傾斜，不能損害農民的切身利益。政策首先要吸引小城鎮附近的自然村落居住的農民到鎮上來。政策要體現系統性和連續性。

3.3 規劃先行

要把農民進鎮居住納入小城鎮總體發展規劃中，在小城鎮規劃的發展空間中預留農民進鎮居住的空間。小城鎮原本在長期的歷史進程中，是自由自然生長出的空間格局，并沒有什么規劃。經過改革開放40年的發展，小城鎮的面貌一般來說都發生了很大的變化。在實踐中，人們逐步認識到了規劃的重要性。現在小城鎮普遍都編制了發展規劃。有的小城鎮發展規劃的編制，系統全面、因地制宜、從當下出發又著眼長遠，體現特色，達到了較高的水平。有的根據新的發展實際加以修訂。小城鎮在原有的規劃中，如果沒有考慮到鄉村振興戰略中，因產業興旺，農業現代化的發展，一二三產業融合發展，人口必然向城鎮的集中，在小城鎮空間中沒有預留農民進鎮居住的位置，那么，在修訂規劃時要加以系統的彌補。

4 加快小城鎮現代交通體系和基礎設施建設，提高公共服務水平，為鄉村振興戰略提供堅強支撐

小城鎮優質的基礎設施建設和良好的公共服務，是小城鎮帶動鄉村振興的基礎條件，是吸引農民到小城鎮居住的前提。小城鎮的交通及基礎設施建設滯后，公共服務水平落后，是一個普遍現象。目前，絕大多數的小城鎮的基礎設施和公共服務的低水平，無法服務和支撐鄉村振興戰略。根據全國人大農業和農村委員會的調研，“水、電、氣、路、網等基礎設施建設歷史欠賬較多，投入不足與重復建設問題并存，其中鄉村生活垃圾、污水處理設施是突出短板，目前安徽省農村無害化衛生廁所普及率不到50%，已建成污水集中處理設施的鄉鎮不到50%；廣東省尚有70%的自然村沒有實現生活污水集中處理。教育、醫療、衛生、文體、社保等基本公共服務難以滿足群眾對美好生活的向往。其中基礎教育、醫療衛生服務質量和水平不高是面臨的突出問題，鄉村基本辦學條件較差，教師編制存在結構性矛盾，且待遇較低，面臨著資源不足和普惠性不夠雙重矛盾；村級醫療衛生室尚未實現全覆蓋，醫療設施設備不足，運轉經費保障水平低。”[10]

要得富，先修路。交通是連接城鄉市場要素雙向流動的關鍵通道。新型城鎮化規劃為我國小城鎮公路發展帶來新需求，要特別重視交通規劃和城鎮化規劃的關系。[11]隨著我國經濟的不斷發展，小城鎮的交通一般都有了很大的發展。小城鎮的公路建設已經普遍，縣道、省道、國道常常成為小城鎮的過境公路。有關研究表明，小城鎮至國道車程在1小時內的比例的小城鎮已從80年代的48%提升到90%；至高速公路車程在1小時內的小城鎮比例已從80年代的6%提升到83%。從2006年起國家實施“五年千億元規劃”修建農村公路，村村通公路目標基本實現。居民在村和鎮之間的出行從80年代的平均1小時以上縮減到現在的22分鐘。[12]但是，從總體上小城鎮距離現代交通體系有很大差距，鎮與村之間的交通連接還是落后的。發展小城鎮的現代交通體系，用小城鎮的現代交通體系支撐鄉村振興，刻不容緩。

4.1 規劃提升小城鎮的公路建設標準

現有小城鎮和鄉村的公路建設設計建設標準太低。從經濟相對發達的長三角地區的小城鎮和鄉村來看，一是公路窄小，寬度不夠，常常連兩輛轎車對面會車都很困難。隨著農村家庭轎車擁有量的增多，小城鎮和鄉村公路上擁堵也日益嚴重。由于公路的窄小，疏散這種擁堵往往比疏散城市的擁堵還要困難。節假日城市中到鄉村旅游的人們，常遇到這類情況，以至急火攻心，大大降低了鄉村旅游意愿。大型的貨物運輸車輛更是無法上路。二是公路品質低下，常常因達不到應有的建設標準而損壞，形成坑洼。要對小城鎮的公路交通建設網絡形成規劃，納入小城鎮的整體規劃中。認真貫徹落實習近平總書記提出的建設“四好農村路” （建好、管好、護好、運營好）指示精神，[13]抓住國家推進“四好農村路”的契機，爭取和用好國家政策和資金（2015年5月26日，交通運輸部印發《關于推進“四好農村路”建設的意見》）。小城鎮公路規劃建設要貫徹新發展理念，服務于鄉村振興戰略。從戰略上要充分考慮到如何快速對接高速公路、國道、省道，如何快速對接港口、機場。要充分研究小城鎮與各個村、社區的公路輻射連接，盡可能提高公路的寬度和品質，當然也要體現節約原則。在鄉村公路的寬度品質與節約之間尋求平衡。在現有資金條件無法實施的情況下，在規劃上要預留發展空間。從面向未來的經濟社會發展大局，繪好小城鎮和鄉村公路建設的藍圖。依照藍圖，以老牛爬坡的恒勁、韌勁，一屆接著一屆地持續建設。

4.2 加快小城鎮的垃圾處理和污水處理的建設

小城鎮要切實用好國家“農村人居環境整治三年行動”[14]的政策和資金，把小城鎮的垃圾處理和污水處理，加快建設，提高質量，面向鄉村覆蓋。全面提升小城鎮的基礎設施是必要的，但是現實條件又往往難以立刻做到。那么我們就只能抓住主要矛盾，從補突出的短板做起，在目前著力于加快小城鎮的垃圾處理和污水處理的建設，切實帶動鄉村的垃圾處理和污水處理。以小城鎮為中心，建立垃圾轉運站，是現實的選擇，也是能夠做到的。生活垃圾處理，現在一般是焚燒發電。以小城鎮為單位建立焚燒垃圾發電廠，實現垃圾處理的無害化資源化，是不經濟和不現實的。小城鎮的垃圾處理功能主要在于壓縮轉運。在建制鎮下屬的村、社區，包括各個自然村、小區，設置生活垃圾投放點、投放箱，宣傳動員群眾禁止生活垃圾亂扔亂放，必須投放到附近的垃圾箱。每天由專人專車定時收集運至小城鎮的垃圾轉運站，再壓縮轉運到附近城市的大型垃圾焚燒發電廠進行處理。

要高度重視小城鎮的污水處理問題，加快建設小城鎮的污水處理廠。從目前的實際情況看，絕大部分的小城鎮和鄉鎮的污水未經處理，水污染現象嚴重。根據統計，到2015年，全國建制鎮只有25.28%的鎮有生活污水處理，鄉的污水處理比例更低只為7%。[15]在所有進行污水處理的小城鎮中，大多數僅服務于鎮區，約有25%服務半徑擴至周邊農村，僅有8%的小城鎮的污水廠能夠服務全鎮域。污水處理能效欠佳。[16]面對過去的嚴重久賬，面對現實的嚴重短板，面對小城鎮水污染的日趨嚴重，污水處理已經到了刻不容緩的程度了。最大限度用好國家農村人居環境整治三年行動的政策，從實際出發，統籌規劃，多元化、多樣化統籌資金，包括中央、地方補助，社會力量，建設好運營好小城鎮的污水處理廠，建設完善村鎮污水管網，攻克技術難關，將鄉村的污水集中到小城鎮統一處理，實現小城鎮和鄉村的凈清綠水。

4.3 切實提高小城鎮的學前教育、中小學教育水平和醫療衛生水平

對于公共服務，我們僅就小城鎮居民和鄉村農民最關心、最現實、最迫切的部分即教育和醫療衛生方面來討論。小城鎮在這兩個方面的公共服務直接面對的是鎮區的居民和四周鄉村的農民。幼兒園、小學、初中等基礎教育設施和鄉鎮醫院、社區醫療點等基礎醫療設施基本普及。根據調查研究，79%的適齡兒童在小城鎮的幼兒園和小學就學，58%的小孩讀初中在小城鎮就學。大部分小城鎮沒有高中，讀高中基本在縣城。居民日常小病如頭疼腦熱等，90%在鄉鎮醫院、社區衛生室就醫，對于“大病”，主要去縣城醫院或地級市區醫院。[17]小城鎮的教育和醫療衛生硬件設施近些年來在不斷提升，但是由于師資和醫護人才在數量上和質量上的不足，服務水平與城市相比，落差很大。有中級職稱以上的“好老師”只有三成多，有中級職稱以上的“好醫生”占16%。小城鎮幼師更是稀缺，有的小城鎮1個幼師要看管幾十個幼兒。[18]

認真貫徹落實黨和國家城鄉發展一體化、基本公共服務均等化的方針政策。黨的十八屆五中全會提出要“健全城鄉發展一體化體制機制，推進城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化”。習近平總書記主持十八屆中央政治局第22次集體學習時強調“健全城鄉發展一體化體制機制，讓廣大農民共享改革發展成果”。[19]2016年7月，國務院印發了《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》。在這個意見中明確強調了一些政策，“要加快推進縣域內城鄉義務教育學校建設標準統一、教師編制標準統一、生均公用經費基準定額統一、基本裝備配置標準統一和‘兩免一補’政策城鄉全覆蓋。”“城鄉師資配置基本均衡，鄉村教師待遇穩步提高、崗位吸引力大幅增強。”“統籌城鄉師資配置，著力解決鄉村教師結構性缺員和城鎮師資不足問題。”“確保縣域內義務教育教師平均工資收入水平不低于當地公務員的平均工資收入水平。”“推動城鄉教師交流，城鎮學校和優質學校教師每學年到鄉村學校交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數10%，其中骨干教師不低于交流輪崗教師總數的20%。”[20]2019年1月10日國家衛健委舉行新聞發布會，發言人胡強強說，衛生人才問題是基層衛生服務領域核心的瓶頸，將不斷完善醫務人員下基層的薪酬、職稱的激勵機制，探索“繼續醫學教育+適宜技術推廣”等，全面實施全科醫生特崗計劃，爭取到2020年每個鄉鎮衛生院都有1名全科醫生。遠程醫療覆蓋到全部貧困地區的鄉鎮衛生院，并向村衛生室延伸。要從講政治的高度，基層的黨委政府將黨和國家的好政策落實到小城鎮發展中和鄉村振興戰略的工作中。

以小城鎮黨組織為主，統籌協調教育、衛生、人事等部門，形成推進合力。提升小城鎮教育醫療衛生公共服務水平，在管理體制上涉及幾個條條，不是小城鎮自己所能完全決定的。如果小城鎮的產業發展好，經濟實力強，教育醫療的硬件投入是沒有問題的。但是幼師教師醫護人員招錄配備編制，小城鎮沒有多少話語權。如果小城鎮的產業發展一般、經濟實力較弱，硬件軟件建設都要取決于幾個條條。小城鎮黨組織主動作為，溝通協調上面的教育、衛生、人事等行政管理部門，從實際出發，統籌規劃，根據需要和可能，協力推進，持續努力，在提高公共服務水平上，每年爭取都能辦成幾件實事。

此外，要以前所未有的力度，保護小城鎮的生態環境和歷史文化。小城鎮的山水田林湖草，富有特色的建筑街區，地方色彩的物質文化遺產和非物質文化遺產，是上蒼和老祖宗留給我們的珍貴財富。這是發展小城鎮鄉村旅游業和記得住“鄉愁”不可再生的寶貴資源和根本。保護好傳承好小城鎮的生態環境和歷史文化，不僅是我們這代人的重大責任和歷史使命，還要把這個接力棒一代接著一代交接下去。小城鎮和鄉村的明天一定會更美好。