“公地悲劇”視角下高淳老街旅游發展對策研究*

全千紅 沈蘇彥

高淳老街位于南京市高淳區淳溪鎮的西南部，是江蘇省保存最完整的明清古街，素有“金陵第一古街”的美譽，原長1135米，現有500多米可供參觀游覽，老街的整體建筑風格兼采徽派的古樸典雅和香山派的通透輕盈，吸引了大批游客前來游覽。2013年，高淳老街成功被評為國家AAAA級景區。自2013年以來，高淳老街的接待游客數和旅游收入逐年攀升，2016年，高淳老街景區的接待游客數已達120萬，實現旅游收入3.8億元[1]。在高淳老街旅游發展得如火如荼的同時，也陷入了旅游發展的困境，由于私有利益和公共利益之間的博弈，存在大量的公共資源過度利用或無序利用的公地悲劇現象，導致高淳老街的旅游發展走進瓶頸，出現了環境衛生狀況不佳、公共秩序混亂、旅游商品同質化嚴重等問題。“公地悲劇”的出現阻礙了高淳老街旅游的可持續發展，只有站在“公地悲劇”視角，剖析出現的不同形式的“公地悲劇”的現象，才能探索出適應高淳老街旅游發展的新路徑。

1 “公地悲劇”的概念

“公地悲劇”的概念于1968年由美國學者哈丁提出，哈丁假定一群牧民和一塊公共草場共同構成一個場景，一個牧民每多養一只羊，自己的收益也會多增加一分。在利益的驅使下，每個牧民都想多養羊，當草場上的羊的數目逐漸增多時，由于過度放牧導致草地持續退化，草場的質量逐漸降低直至再也無法養羊，最后導致所有的牧民都破產。“公地悲劇”說明的是，個體在決策時只追求個人利益的最大化，其行為也沒有相應制度的約束，最終導致公共利益的受損。而出現這樣的現象，是由公共資源的兩個特殊屬性決定的：一是公共資源具有非排他性，任何人都可以免費使用、從中獲益；二是公共資源具有競爭性，每個人的使用都會降低其他人的使用質量，因此，公共資源很容易因為被過度利用而惡化。

“公地悲劇”只是一個比喻性的概念，并非只有有形資源才能成為“公地”，社會資源也會成為“公地”[2]。從旅游的角度來看，一般有形的旅游資源均屬于公共資源，如自然山水、歷史遺跡等；而旅游目的地的社會資源也屬于公共資源，如旅游目的地品牌等，對于參與旅游目的地經營和管理的利益主體，旅游目的地品牌也具有非排他性和競爭性，在同一旅游目的地的旅游經營者們共同維系著此地的旅游品牌，各旅游經營者若僅僅只想到自己的發展路徑，而沒有考慮到旅游目的地的整體利益，極有可能破壞旅游目的地的整體旅游形象，給當地旅游業造成毀滅性的打擊。如近些年有關云南旅游業的負面新聞層出不窮，由于當地部分旅游企業的不規范經營，低價團費甚至是零團費與強制購物一直是云南旅游業的一塊硬傷，加上幾起游客被打被罵的輿情熱點，導致游客不敢去云南旅游，云南的游客接待數一度跌進谷底，云南的旅游業一時間陷入了形象困境，嚴重損害了“彩云之南”的旅游品牌。

“公地悲劇”不僅僅是一個經濟學概念，其內涵已進行了擴展和延伸，更寬泛地認識“公地悲劇”有利于對公共資源的管理進行反思，促進公共資源的可持續利用和發展。本文試圖將高淳老街發展過程中出現的種種問題運用公地悲劇的理論進行解讀，從公地悲劇的理論視角探索出突破旅游發展瓶頸的方法。

2 高淳老街旅游產生“公地悲劇”的表現

2.1 公共環境破壞

近年來高淳老街的知名度逐漸提升，加之高淳老街為開放式景區，大量游客不斷涌入，尤其在旅游旺季，高淳老街的公共環境面臨著嚴峻的挑戰。據淳報網報道，2018年1-2月僅春節期間高淳老街景區就接待了游客13.5萬人次，同比增長了58.8%，高峰時期一天近4萬人次。如此龐大的人流擠在幾百米的老街，勢必會帶來垃圾堆積、噪聲污染和老街地面磨損等問題，嚴重威脅著當地的生態環境。而老街上的旅游經營者們也往往忽視了對公共環境的保護，老街上店鋪林立，但由于高淳老街的古建筑內沒有下水系統，大多店鋪經營者們直接將生活廢水倒在路邊，老街上多處明顯積水，影響老街整體環境的潔凈。此外，老街的旅游經營者們或居民為了用電的方便，將未穿管的電線私拉亂接，導致電線網線盤橫交錯在老街上空，不但與老街的整體的風貌極不協調，還存在安全隱患。

2.2 公共空間濫用

高淳老街內有原住民居住，居民與游客便共享高淳老街的公共空間。因為老街的居民世代就生活在此，老街景區的管理者不可對居民的行為強加束縛，導致居民肆無忌憚地占用公共游覽空間，影響游客正常的參觀游覽秩序。在老街公共空間利用的方面，最突出也最棘手的問題便是居民電瓶車亂停亂放的問題，高淳老街區域內除了主干道中山大街外，其他巷道內都出現電瓶車隨意停放的現象，導致部分巷道被電瓶車塞滿，游客難以進入，而居民大多只想到了自己出行的方便，根本無暇顧及這樣停放是否影響公共空間的正常秩序。另外，還有居民在公共游覽區域晾曬衣服，如在宣傳公告牌兩端系個繩子就將衣物掛在上面晾曬，這樣的行為就直接破壞了老街公共空間的整體美感，間接影響了游客的游覽體驗。

2.3 公共品牌弱化

高淳老街目前能夠集聚人氣，大多歸功于其品牌知名度已經打響，而將目光放長遠來看，如需維護高淳老街整體品牌使其在發展過程中不貶值，就需要不斷的特色創新和品質提升。反觀高淳老街現狀，老街現有的店鋪普遍創新不足、品質不高。老街的店鋪以傳統餐飲、本地土特產為主，而且經營內容同質化嚴重，整體業態較為低端，文化體驗類業態匱乏，導致老街整體的吸引力不強。老街的店鋪經營者們大多各自為營，追求銷售傳統餐飲、本地土特產所帶來的短期利益，不去思考各店鋪之間應該差異化發展，于是固守較為低端的旅游產品，不去挖掘高品質的旅游產品，而旅游產品缺乏新意很難增加游客的重游率并吸引新的客源，很難將“高淳老街”這個品牌做大做強。另一方面，老街上大部分店鋪的店面缺少文化設計，而且店鋪經營者們為了擴大自家店鋪的宣傳力度，紛紛增設醒目的廣告牌吸引游客的眼球，但廣告牌的設計往往與高淳老街的整體文化氛圍格格不入，古樸的老街文化受到商業化的沖擊，整體來看老街的商業氣息較為嚴重，在潛移默化中稀釋了“高淳老街”的品牌價值，也弱化了“高淳老街”的品牌競爭力。

3 高淳老街旅游產生“公地悲劇”的原因分析

3.1 公眾的公共維護意識不強

由于高淳老街人人都可以進入，屬于公共資源，因此具備了公共資源的屬性，即非排他性和競爭性。每個人有對高淳老街的使用權，同時無權能阻止他人使用，所以當出現垃圾堆積、噪聲污染、污水排放、電線雜亂等問題時，難以形成對使用者的有效制約。如果大家都只顧著自己的私利而忽視了公利，其結果必然是高淳老街環境的崩壞和秩序的混亂。所以公眾的公共維護意識顯得尤為重要，這是個體本身在決策時的自我約束，使得自身的行為符合社會的整體利益。從高淳老街的旅游發展現狀來看，無論是游客、旅游經營者，還是當地居民，他們的公共維護意識不強，在做個人決策時，沒有首先站在老街的整體利益考慮，而是先圖自己的一時便利，所以高淳老街的環境問題屢見不鮮。

3.2 老街的公共空間管理缺位

老街出現的公共空間秩序的混亂，很大一部分原因是管理的缺位。所謂“沒有規矩不成方圓”，一些道德性的標準對人們的約束性較弱，需要有成熟的管理體系對人們的行為進行約束。老街目前由南京高淳老街旅游開發股份有限公司負責推進建設，并且南京高淳老街旅游開發股份有限公司與南京市高淳區老街管理委員會實行“兩塊牌子、一套班子”的運行模式，公司領導由管委會領導兼任。老街的管理者將工作的重心側重于景區的日常運營管理，忽視了對良好公共空間的維護。一方面，沒有積極引導居民的行為與營造良好的游覽秩序相適應，沒有制訂相關的管理制度約束居民的行為，而是放任居民的生產生活侵占正常的游覽區域；另一方面，沒有為公共空間的改善創造物質條件，老街內部的公共空間有限，居民的部分生產生活占用游覽區域也在情理之中，如果要從根源上改善老街公共空間的秩序問題，有必要在老街外圍開辟專門的區域供居民將非機動車集中停放，并且禁止非機動車進入老街內部。

3.3 老街的店鋪產權分散售出

早在十余年前，高淳老街便將大多數店鋪的產權分散出售給店鋪經營者，如今只有寥寥數間房屋的產權屬于高淳老街管委會，難以對高淳老街進行整體化運營。目前老街店鋪仍以傳統餐飲、本地土特產為主，占整體的70% 左右，整體業態低端，相互競爭極為激烈，雖然沒有出現強買強賣等現象，但是各店鋪為了吸引游客眼球也是使盡了招數。高淳老街管委會雖然想積極引導店鋪向高端業態進行轉型，但奈何店鋪產權不在自己手中，店鋪的經營內容還是由店鋪經營者決定，所以高淳老街旅游品質的整體提升任重而道遠。

4 北京南鑼鼓巷改造的經驗

4.1 案例選擇的依據

北京南鑼鼓巷和南京高淳老街同屬傳統歷史街區，而盲目的旅游開發易給街區內的文化遺產造成無法彌補的損失[3]。在旅游開發的過程中，歷史街區都不可避免地面對保護和開發如何平衡的問題。南鑼鼓巷是北京現存傳統格局最完整、面積最大的胡同[4]，早在20世紀90年代末，北京市政府就將其列入第一批歷史文化保護區[5]，經過多年的改造升級，不僅歷史街區風貌得以延續傳承[6]，而且已成為北京最具品牌影響力的旅游文化休閑特色商業街區，被美國《時代周刊》列為25 處地道的亞洲風情體驗地之一[7]，成為北京文化展示的城市新名片。南鑼鼓巷能從不知名的胡同發展為今天重要的城市旅游景點，并能在保護的范圍內得到良好的開發，其成功的經驗值得探討和學習。

與國內其他知名歷史街區的開發模式不同，南鑼鼓巷的商業業態并不是由政府或企業統一打造，而是當地居民自主開發形成的，在這一點上與南京高淳老街不謀而合，于是最初也暴露出與高淳老街相同的問題，也出現了上文中類似的“公地悲劇”，整個街區沒有統一的規劃，整體的空間缺少控制，商業業態也出現了無序和雷同[8]。但多年來通過加強對居民的引導，對業態的不斷調整，南鑼鼓巷產業品級和品質都得到了顯著的提升，這為破解高淳老街的“公地悲劇”困境提供了現實版的參照，也拓寬了高淳老街的發展路徑。

4.2 南鑼鼓巷的經驗

2005年以前的南鑼鼓巷還是一條破舊不堪的小胡同[9]，南鑼鼓巷承載著高密度的居民生活，作為公共資源，早期因為保護不到位深陷在“公地悲劇”的泥潭中，街區內的環境及歷史建筑遭到嚴重破壞，街巷中垃圾堆積、密集的電線露天架設等現象屢見不鮮[10]。2006年南鑼鼓巷建設管理辦公室成立，并編制了《交道口街道社區發展規劃 （2006-2020）》、《南鑼鼓巷保護與發展規劃 （2006-2020）》[11]，以此為契機，開始了南鑼鼓巷的改造之路。在改造過程中，南鑼鼓巷從基礎設施改造、景觀風貌整治，再到招商引資、調整業態，采取系列措施最終為化解南鑼鼓巷的“公地悲劇”困境找到了突破口。

4.2.1 “微循環”的整治模式

歷史街區以“大拆大建”為主要方式進行改造將導致風貌破壞， 引發眾多歷史保護問題[12]。南鑼鼓巷在風貌改造的過程中注意尺度的把握，避免出現“大拆大建”的情況，并探索出了“微循環”的更新模式。所謂“微循環”，就是以院落為單位，通過贖買、租賃、置換等方式對居民房屋進行產業空間置換，2007-2010年三年間循序漸進地對街區內26戶居民房屋進行了搬遷疏散[13]。將居民房屋改造為其他用途后，有空間能吸引新型商業業態進駐，從而有利于南鑼鼓巷的商業發展。

4.2.2 “多主體”的管理模式

對南鑼鼓巷公共空間的管理摒棄了原先政府包辦的模式，而是引導社區居民更多地參與到公共管理的工作中來，嘗試構建出了“政府主導、專家指引、居民參與、社會協作”的多主體參與工作機制。首先，街道辦積極聯系專家進行科學指導，主要體現在前期的規劃編制以及《南鑼鼓巷保護與發展論壇》等后期研討上[14]；其次，積極調動當地居民參與的積極性，采取的具體措施有：制定了《南鑼鼓巷商戶自律公約》和《南鑼公約》，對當地居民的個人行為進行約束；獨創了居民議會形式——“開放空間”，使居民及時反映社區情況并表達自身訴求。最后，引導社會力量參與共同管理，在2005年成立了南鑼商會，協助處理公共事務，協調商戶關系和維持整體業態。

4.2.3 “融文化”的業態模式

在保護歷史街區的同時也需要注意活化其現代功能，使街區能積極地融入城市生活中。南鑼鼓巷在保護街巷風貌的同時，將其業態定位為文化創意產業，以歷史街區的文化背景為積淀，通過全新的文化創意和時尚的文化體驗對歷史街區進行活化。近年來，南鑼鼓巷為了鼓勵發展和培育文化產業，實施了商業業態優化補償政策，鼓勵符合街區定位的商務休閑、文化創意等產業入駐，并給予資金扶持[15]；而對于低端產業則進行限制和調整。目前已基本形成了以“靜吧”為特色文化產業集聚空間，各種文化創意店鋪層出不窮，激發了歷史街區的活力。

5 “公地悲劇”治理視角下高淳老街旅游發展對策

5.1 提高公眾老街保護的意識

目前公眾的環保意識并不高，需要老街的管理者加強宣傳，呼吁公眾參與到保護高淳老街的隊伍中來。首先，作為老街的管理者，高淳老街管委會需從內部強化景區員工的保護意識，對景區的員工有針對性地開展保護歷史街區保護培訓，提高景區員工對保護歷史街區的責任感和自覺性。同時，高淳老街管理者需充分調動老街居民和旅游經營者們的積極性，鼓勵他們參與到高淳老街的保護工作中來， 成為保護老街文化遺產的重要力量， 老街及其代表的文化內涵和文化遺產才能完好地傳承給子孫后代[16]。最后，針對部分游客的不文明行為有損老街的生態環境，可通過宣傳廣播、提示標語等方式喚起游客的保護意識。

5.2 優化老街公共空間風貌的改造

高淳老街的整體外部風貌需進一步提升，在對街區內的環境進行修繕時，注意借鑒“微循環”的模式，分時有序地對老街的環境品質進行提升，盡量不破壞居民正常的交往和活動，并且對街區內的文化遺產進行保護。風貌改造主要包括三個方面：一是合理規劃高淳老街及其周邊區域，漸進性地對老街的建筑、基礎設施、文化設施、公共空間進行改造[17]，緩解居民正常的生產生活與老街內部狹小的公共空間之間的矛盾；二是逐步完成老街內架空線路入地工程，杜絕安全隱患；三是對老街內部實施交通管制，嚴格禁止在街巷內部停放非機動車輛，以改善街區內部交通環境。

5.3 提升老街公共事務管理的水平

在公共事務管理的問題上，建立健全高淳老街綜合管理機制，打破政府大包大攬的局面，積極引入社區力量，激發居民的歸屬感與自豪感。首先，廣泛聽取居民意見，制訂相關的社區公約，共同維護高淳老街的公共空間秩序，如禁止非機動車輛進入高淳老街內街，并對隨意占用公共空間的行為進行監管和處罰；其次，制定專門的議事流程，讓居民參與到老街公共事務管理的決策中來，使居民有渠道表達自己的個人意見，提高居民的主人翁意識，提升決策的科學性和滿意度；最后，扶持并成立高淳老街商會，主要在人員組織和資金籌備上提供支持，使其能在政府和商戶之間搭建橋梁，匯集商戶的動態和需求，方便政府及時對商戶進行引導和調整。

5.4 提供老街內店鋪業態升級的支持

由于歷史遺留原因，高淳老街無法整體化運營，老街店鋪的布局調整和業態升級就顯得尤為艱難，既然目前老街的店鋪經營者們真正決定老街的發展走向，那就積極引導店鋪經營者的經營方向能朝著特色化、精品化發展。一方面，需要高淳老街邀請專家為店鋪經營者們提供充分、有效的市場信息服務，可以通過系列講座和交流座談會的形式，明確高淳老街的開發戰略，將開發戰略及其實施步驟有效傳遞給店鋪經營者，為這些店鋪經營者們的經營水平的提升提供智力支撐，以促進新業態的發展， 優化高淳老街的商業氛圍[18]。另一方面，政府需要為經營新業態的店鋪經營者們出臺相應的獎勵政策，在稅收、宣傳等方面給予鼓勵與支持，悉心培養起幾家特色精品店鋪，從而帶動整個高淳老街的品質提升，擴大高淳老街的品牌影響力。

5.5 注入老街內文化創意產業的活力

文化是歷史街區的靈魂和精華。目前，高淳老街的商業業態與文化的結合度低，文化內涵非常單薄，導致高淳的商業業態缺乏特色和品位。高淳老街要積極引導商戶向文化創意產業進行轉型，可以培育幾家文化創意商鋪，提供資金扶持和專業指導，待其集聚一定人氣后，再“以點帶面”，形成文化創意產業集聚，營造出高淳老街整體的文化創意氛圍，激發出整個高淳老街區域的活力。同時注意延伸街區內的文化產業鏈，使文化創意產業不僅僅停留在文創商品售賣上，可以加入民俗文化體驗、微型文化演藝和文化節慶活動等，推動文化資源的整合和利用，增強游客的游覽體驗，彰顯出高淳老街的文化魅力。

6 結語

從“公地悲劇”的視角對高淳老街旅游發展的現實困境進行剖析，可以看出高淳老街的發展要充分調動當地社區和居民參與的積極性，無論是對公共環境維護和公共空間的治理，還是公共品牌的樹立，都離不開當地社區和居民的參與和支持。但由于當地居民眼光的局限性，高淳老街的轉型升級仍需要政府做好引導，應從宣傳教育、風貌改造、制度管理、政策支持、業態調整等多方面入手，充分激發社區和居民的力量，讓高淳老街在和諧、穩定的環境下進行自我調節和更新，最終實現歷史街區的可持續化發展。