全能型鄉鎮供電所建設管理中法律意識的提升

荊姍姍 杜狀 劉欣 李歡 牛穎楠

“重農固本，國之大綱”。截止至2019年，黨中央已經連續16年發布中央一號文件，聚焦“三農”問題。黨的十九大明確提出要全面建成小康社會的工作要求，黨中央全面部署實施鄉村振興戰略，堅持農村農業優先發展，推動城鄉融合發展。鄉鎮供電所作為連接農業生產和工業加工之間的紐帶，在這場解決“三農”問題的戰役中，發揮著密切聯系鄉鎮政府和人民群眾、服務農村經濟發展的重大作用。

電力作為一種商品，它的生產、輸送、分配和使用與其他加工產品相比存在明顯差異，其生產、傳輸和消費幾乎同時進行。鄉村供電所作為國家供電網絡系統中的“神經末梢”，承載著保障“三農”可靠供電和地方經濟社會發展的職責，其管理安全極其重要。早在2017年，國家電網公司就提出“改善生產條件、推進營配合一，打造業務協同運行、人員一專多能、服務一次到位的全能型鄉鎮供電所”的發展目標，由于基層鄉鎮供電所工作人員素質參差不齊，風險防范意識淡薄，在生產實踐中產生了諸多法律糾紛。因此，我們有必要針對性地提升全能型鄉鎮供電所建設管理中的法律意識，將風險防范意識運用到實際生產生活中，從而更好的推動“三農”問題的解決。

1 鄉鎮供電所面臨的法律糾紛

近年來，隨著社會主義新農村建設的不斷發展，農村振興戰略的全面實施，國家不斷加大對農村經濟發展基礎設施的投入力度。可靠的供電系統作為推動農村經濟發展的前提條件，其工作內容和作業方式也面臨著新的挑戰。

一方面，規范電力企業和電力商品的《供電企業營業規則》和《電力法》都產生于上世紀90年代，由于市場經濟體制的逐步完善、電力體制改革的深入以及黨和國家對“三農”問題的高度重視，實踐中出現了很多兩部法律在制定時無法預計的新情況和新問題，上述法律與當前電力工作開展的實際需要不相協調;另一方面，黨中央領導下的政府不斷推進依法治國，建設法治政府，法治精神深入人心，公民的法律意識與維權意識得以提高。但由于基層群眾自身文化素質的限制，實踐中出現了誤用或濫用權利的情形;此外，供電企業基層員工的法律意識不足、風險防范觀念缺失以及鄉土社會的習俗觀念，都給新形勢下基層供電工作的開展提出了更高的要求。“打鐵還需自身硬”。鄉鎮供電所必須要發揮自身的紐帶作用，不斷創新業務模式和更新人員素質，才能促進工作效率的不斷提升。

據調查結果顯示，目前供電企業尤其是基層供電所經常面臨以下六種糾紛：

1.1 電費收繳難

由于電力商品產、供、銷、幾乎同時進行的特點，使得電力商品在買賣雙方的交易行為中出現了“錢貨”交換時間的不同期，該時間差給供電企業電費收繳工作帶來了很多困難，且一般情況下，供電企業也無法直接采取斷電的方式催繳電費，無形之中增加了供電企業的運營成本。

以實踐經驗來看，鄉鎮供電所收繳電費，往往需要抄表員前往村里現場抄表，錄入抄表數據（手工或自動采集并下載）從而計算電費。居民及小工商用戶一般預存電費，當發生余額不足本月電費時，抄表員會現場抄送繳費通知單進行催費，大工業用戶則采取預收部分電費方式月底結算。因此對于“繳費困難戶”這類經常欠繳電費的群體，抄表員往往會因為全額電費回收獎而自己墊付或挪用其他用戶預存費。這種行為既違反了供電企業的管理規范，也無益于用戶養成主動繳納電費的良好習慣，且如果涉及挪用他人預存電費，容易引起法律糾紛。

1.2 竊電、違章用電行為

實踐中，竊電、違章用電等違法行為仍然屢見不鮮，近幾年這種現象還在不斷增加，而且方式趨向多樣，范圍趨向廣泛，涉案金額也越來越多，給供電企業造成非常大的經濟損失。如2005年，大連市就曝出“每年至少2億度電無人埋單”和“做買賣靠竊電賺錢”的新聞，揭露了不法分子竊電的囂張氣焰。究其原因，隨著經濟的發展，電力用戶在不斷增加，而供電企業未能配備相應數量的檢查人員，致使用電檢查工作難以及時有效的開展，很難防范竊電、違章用電等違法行為。不但如此，竊電的主體從工商業主向私營、家庭小作坊等個人使用者擴散，竊電手段的復雜化也增加了檢查防范工作的難度。

1.3 停電致損糾紛

現代生活無時無刻離不開電力，停電不僅僅會對人們的生活造成不便，也會對用電客戶造成經濟損失。不論是供電公司主動斷電還是因供電線路故障引起的斷電，在實際生活中，往往會引起經濟糾紛。如2017年，江蘇省太倉市人民法院就曾作出一份判決，認為供電公司為原告供電，雙方形成供用電合同關系。供電公司應當按照國家規定的供電質量標準和約定安全供電。供電公司因線路出現故障突然中斷供電，致使原告養殖的雞大量死亡、電機損壞，盡管事發后，供電公司積極履行搶修義務，但仍不能以此為由免除賠償責任。

1.4 觸電致人損害

觸電事故是工礦商貿類企業最為常見的生產安全事故，每年死亡人數僅次于高處墜落。不管是高壓觸電還是低壓觸電，也不論漏電源的產權與供電企業是否有關。在實踐中，供電企業往往會被牽扯到訴訟過程中。盡管根據《侵權責任法》、《供電營業規則》等相關規定，低壓觸電事故引起的相關法律責任應當由供電設施的產權人承擔，其他過錯方承擔相應的責任。但受害者往往以供電企業或電力管理部門負有監管義務，且電力企業有能力承擔大額賠償等方面原因，將供電企業納入訴訟中。真正的事故責任人也出于分攤責任或推卸責任的考慮，請求法院將供電企業納入訴訟程序中。

觸電事故致損糾紛，看似供電企業無法主動消除風險，實則不然。供電企業可以間接對觸電事故施加控制力，如通過制度建設，將事故背后的賠償責任剝離開供電企業，加強到期的供用電合同的管理，明確約定電力產權的歸屬等。

1.5 電力設施偷盜、毀損

鄉鎮供電所不僅需要滿足人民群眾的生活需要，其供電服務也具有明顯的服務農業生產、季節性的特點。為服務農業生產而架設的電力設施，往往與群眾的生活區域存在一定距離，容易成為極少數不法分子眼中的“搖錢樹”。另外，電力設施經濟價值高，巡查管理難度大、目前法律打擊、懲戒力度不夠，致使電力設施偷盜現象比較嚴重，屢禁不止。這不僅僅會造成國有資產的流失，也會影響地區農村經濟的發展和群眾的生活。

1.6 安全供電服務

供電企業在經營過程中，應當對用戶的用電情況進行定期的檢查。然而在實踐中，很多用戶拒絕配合檢查，如果供電企業沒有采取進一步的有效措施，容易導致用電裝置在使用中帶有安全隱患，給相關的供電企業造成很大的法律風險。此外，檢查人員的技術水平對安全供電服務有著重要影響，在基層用電檢查實踐中，很多檢查人員技能欠缺，相關證件缺乏，既難以徹底發現安全隱患，也難以進一步監督用電整改方案的執行情況。

以上是供電企業在實踐中遇到的主要的法律糾紛，這些法律風險是商業活動的產物，要徹底消除是不可能的，關鍵是要積極完善的應對、預防、減少并盡可能的規避風險。供電企業應當形成“堵塞漏洞”和“未雨綢繆”的觀念。

2 增強意識，完善鄉鎮供電管理

“兵無常勢，水無常形。”在電力體制改革深入推進，售電側市場競爭日益激烈的今天，供電企業順應發展形勢要求，提升管理效率，降低法律風險，完善服務意識，提高服務質量對企業的持續經營發展至關重要。從經營管理的角度來看，供電企業要想打造全能型鄉鎮供電所，有效解決實踐中遇到的各類法律糾紛，降低企業的運營成本，應當建立完善的法律風險防范機制，從內到外，明確供用電法律關系設立和履行中的注意事項。

法律風險產生于企業經營的各個環節，因此法律風險防范機制要貫穿到經營管理的全過程和各個管理環節，嵌入適當、足量的風向控制點，實現全程監控、全程管理、整體把握、全員參與。打造全能型鄉鎮供電所，應當從理念出發，貫徹六個意識，具體如下：

2.1 明確產權，建立責任意識

明確產權，首先要認識電力商品的法律屬性。法律上的物，指的是作為財產組成部分的物，具備物理屬性，同時此種物具有社會經濟價值能夠被人們控制支配，體現了人們的某種物質利益，因此法律通過物權、債權等法律關系予以調整。電力商品具有物理屬性，屬于物質的東西，也具有社會經濟價值，能夠服務于人們生產和生活，符合法律上物的定義。

其次，從電力商品產、供、銷的流程來看，存在三個法律主體，分別是發電公司、供電公司以及用戶。電力生產的任何瞬間，都是發電過程、供電過程以及用電過程，同時在發電公司、供電公司以及用戶三者之間發生了所有權轉移。發電公司對電力商品的原始取得與處分同時完成，供電主體對電力商品的繼受取得與處分同時完成，用電主體對電力商品的占有與使用也是同時完成。但這并不意味電力商品無法進行產權劃分。無論電力的傳輸速度多么快，電力總是由電源經導線到負荷，而發、供電設備的產權分界點是明確的，在分界點裝設的電能計量表既是結算電費的依據，也是電力商品所有權發生轉移的依據。換言之，電力商品以電氣設備產權作為分界點，設備上存在或經過的電力即歸屬于該設備所有權人。

因此，鄉鎮供電所對其管理范圍內的全部電力設施以及電力設施中傳輸的電力（截至用戶電能計量表）擁有法律上的所有權。根據所有權歸責原則，發生事故的設施及其附屬物屬于誰，誰就該承擔該事故的風險以及相關賠償責任。換言之，在推進全能型鄉鎮供電所的建設過程中，只有具備電力商品的產權意識，時刻謹記責任意識，才能做到“有的放矢”，提供優質高效的服務。

2.2 規范供用電合同，建立合同意識

一般而言，供用電合同，是指供電單位與電力用戶之間簽訂的電力供應與用電的協議。合同主要條款包括：電力、電量、用電時間和違約責任等。供電方應按照國家規定的供電標準和合同規定安全供電，如無正當理由限電或由于供電方的責任斷電應賠償用電方因此而造成的損失。用電方要根據合同規定用電，因特殊情況需要超負荷用電或不能按規定時間用電時，應事先通知供方，用電方要按規定交納費用。

但在供電用合同的實踐中出現了三點問題：第一，合同簽訂率不夠高。尤其是在光大農村地區，大量的事實供用電關系代替了供用電合同，給電力企業帶了很多不確定的因素;第二，合同簽訂隨意性高，大多數情況下，雙方僅僅將其看作是一個手續，并沒有核對供用電合同的內容，甚至出現部分簽訂好的合同文本還有空白之處;第三，合同條款的不規范。基于電力商品的特殊屬性，往往用戶會有特別的要求，而大多數的供用電合同是格式合同，對于用戶的特別要求，合同中往往不會載明相關權利義務，有的供用電合同干脆簡單地約定“按照合同法執行”。凡此種種，都會給后期合同履行帶來潛在的法律風險。

全能型鄉鎮供電所在建設管理中應當牢牢樹立合同意識，在合同簽訂、合同履行及合同終止的過程中始終貫徹下去。在具體工作中應做到：第一，加強員工的風險防范觀念，嚴格審查交易相對方的資信能力和履約能力;第二，完善供用電合同的內部管理，制定完備的合同審查流程和合同履行監督機制;第三，建立法律風險預警機制，如果發現交易活動中出現非正常情況，要做到及時、高效應對。

2.3 增強糾紛證據搜集，建立證據意識

依據《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》，訴訟當事人必須在舉證期限屆滿之日以前提交證據材料，舉證期限屆滿后提交的證據，對方當事人可以拒絕質證，負有舉證責任的一方當事人應當承擔舉證不能的責任。

供電企業在面臨法律糾紛時，往往鄉鎮供電所是最容易也是最早接觸糾紛現場的部門，如果鄉鎮供電所能夠具備證據意識，搜集和保護好優勢證據，那么無疑會在糾紛解決中發揮重要的作用。在具體的工作中，鄉鎮供電所可以從以下三點展開：第一，注重搜集用戶基本情況資料，如客戶身份證、經常居住地、營業執照復印件、用電設備名稱、種類、數量、功率及用電單耗、用戶履約能力、商業信譽、商戶的經營及資產變化情況等;

第二，對于與電量電費計算有關的數據和事實，應當取得用戶的簽字回證，如電能計量裝置的型號、編號、變比、首次用電底度、換表、拆表底度等;

第三，在發生用電糾紛時，注重對現場的保護和證據的固定，鄉鎮供電所必要時可以申請人民法院訴前證據保全，或者請求政府計量行政部門、安全生產監督管理部門、電力管理部門及公安部門進行現場勘查、制作調查筆錄、封存電力設備等。

2.4 保護電力設施，建立安全意識

面對電力設施保護中存在的問題，鄉鎮供電所進行管理最為顯著的優勢在于同人民群眾的聯系密切，一般農村生活區域內的電力設施保護較好，但由于農業生產的特性，不少電力設施位置偏僻，基層電力工作人員配置不夠，難以及時發現電力設施破壞或偷盜。對于電力設施的保護，再怎么強調安全意識也不為過，鄉鎮供電所可以發揮自身優勢，更加積極主動的保護。

第一，加強對電力設施保護的宣傳力度。通過畫冊、互聯網新媒體等多種方式，進行宣傳。通過宣傳，改變人們“保護電力設施與我無關，是電力企業的事”的觀念;

第二，繼續加強同人民群眾的密切聯系，發動群眾護線。在線路經過的村社區域，可以由鄉鎮政府牽頭，由電力技術人員給予指導、電力企業劃撥一定資金予以補貼的形式，安排護線人員。同時鼓勵群眾積極舉報不法行為，對舉報屬實者給予一定物質獎勵;

第三，加強同基層政府主管部門和公安機關的合作，推動公安機關對破壞電力設施的犯罪進行專項打擊。同時可以建議工商行政管理部門加強對廢舊金屬流通環節的監督和管理，全面清理、整頓物資回收、廢品收購站點，打擊收贓、銷贓行為，堵塞銷贓渠道，尤其是對非法收購電力專用器材和物資的現象，要加大處罰力度;

第四，加強自身技術防范措施，結合科技手段對電力設施進行保護，如在桿塔、拉線上安裝防盜螺帽、紅外線防盜報警監控器等。

2.5 嚴格停、送電制度，建立制度意識

停電催收電費在電費催收工作中是一種非常有效的特殊方式，往往能夠起到立竿見影的效果，但根據《電力供應與使用條例》第39條、《供電營業規則》第67的條的規定，供電企業在采取停電措施時，必須按照國家規定的程序才可以停止供電。按此規定，供電企業對欠費戶采取停電措施的最快時間，也要等待欠費戶用電兩個月之后。然而在電力交易中，一些大宗用戶每月電費高達幾十萬、幾百萬甚至千萬。當其經營狀況嚴重惡化，商業信譽顯著下降，有可能喪失償付電費能力之時，如果仍在其用電兩個月之后，再按照《電力供應與使用條例》規定采取停止供電措施，供電企業將有可能付出更沉重的代價，造成國有資產的嚴重流失。

為了在法律的框架下有效解決電費收繳困難，供電企業應當強調制度意識，遵循合法、合規、合情、合理的理念。第一，供電企業應當按照相關法律規定，嚴格遵循法定程序，規范停、送電制度，以免造成負面影響;第二，供電企業落實電費回收責任制，進一步健全和完善電費回收激勵機制，嚴格考核，調動工作人員的積極性;第三，供電企業通過建立電費回收快速反映機制，關注國家有關產業政策調整的動態，掌握企業關、停、并、轉貨破產等方面的信息，及時調整電費催收措施，將不利影響減少到最低程度，減少電費呆壞賬的形成。

2.6 提高服務質量，建立服務意識

提高服務質量，建立服務意識，既是打造全能型鄉鎮供電所的應做之舉，同時也能有效提升用戶的滿意度，降低法律風險。鄉鎮供電所應當高度重視服務精神，抓好優質服務，改善服務環境，完善服務措施，將“千言萬語、千辛萬苦、千方百計”的“三千”精神落在實處。

鄉鎮供電所應當牢牢樹立以用戶為中心，以市場為導向，充分利用互聯網新技術、新設備，并結合地區生產經驗，不斷提高服務質量，急人民之所急，想人民之所想，主動地為人民群眾帶來生活上的便利。

3 結語

總之，法律是任何企業和個人都必須嚴格遵守的行為規則，鄉鎮供電所作為供電企業的“神經末梢”，在生產實踐中，應當積極發揮先鋒作用，通過自我提升管理工作中的法律意識，降低供電企業的運行成本，更好的服務人民群眾，回報社會。

作者簡介

荊姍姍（1989-），女，漢族，安徽省宿州市，國網遼寧大連培訓中心，講師，法律，碩士研究生。

杜狀（1989-），女，漢族，吉林省吉林市，國網遼寧大連培訓中心，會計，碩士研究生。

劉欣（1992-），女，漢族，黑龍江省綏化市國網遼寧大連培訓中心，助理講師，本科，電力系統。

李歡（1990-），女，漢族，遼寧省莊河市國網遼寧大連培訓中心，助理講師，電氣工程，本科。

牛穎楠（1994-）女，漢族，遼寧省大連市，國網遼寧大連培訓中心，助理講師，微電子，本科。