為各類市場主體投資興業提供制度保障

唐仁敏　陳思錦

10月23日，國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會，介紹《優化營商環境條例》有關情況。國家發展改革委副主任、國家統計局局長寧吉喆出席，并回答記者問題。

一、《優化營商環境條例》基本情況

國務院頒布了《優化營商環境條例》，并將于2020年1月1日起施行。制定專門行政法規推進市場化法治化國際化營商環境建設，以政府立法為各類市場主體投資興業提供制度保障，是深化改革開放、促進公平競爭、增強市場活力和經濟內生動力、推動高質量發展的重要舉措。關于《條例》，寧吉喆主要介紹了三個方面的內容。

（一）制定原因

習近平總書記強調，法治是最好的營商環境。李克強總理要求，要用法治化辦法把改革成果固定下來。制定出臺《條例》，主要有三個方面的考慮。

一是增強微觀主體活力。經濟社會發展的動力，源于市場主體的活力和社會的創造力。通過法治化手段持續優化營商環境，最大限度激發微觀主體創業創新創造的活力，有利于把微觀主體發展動力更好轉化為經濟發展的新動能，對于穩定經濟增長、促進就業都具有重要意義。

二是持續深化改革。我國營商環境還存在不少突出問題和短板，必須在“放管服”改革上有更大突破、在優化營商環境上有更大進展。《條例》從完善體制機制的層面作出相應規定，進一步推進“放管服”改革的系統集成、高效協同，有利于加快營造市場化法治化國際化營商環境。

三是鞏固改革成果。總結近年來我國優化營商環境的經驗和做法，把解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創新取得的改革成果，把實踐證明行之有效的改革舉措，用法規制度固定下來，有利于為深化改革提供法治支撐和保障。

（二）《條例》特點

《條例》的規定全面，內容詳實，充分反映了社會各界的訴求和心聲，凝聚了社會的廣泛共識。《條例》主要有以下三個特點。

第一，既全面系統，又突出重點。《條例》共7章、72條，圍繞貫徹新發展理念、正確處理政府和市場的關系、完善社會主義市場經濟體制等進行了有針對性的制度設計，對“放管服”改革的關鍵環節確立了基本規范。同時，聚焦突出問題，重點圍繞強化市場主體保護、凈化市場環境、優化政務服務、規范監管執法、加強法治保障這五個方面，明確了一攬子制度性解決方案，推動各級政府深化改革、轉變職能。

第二，既有原則規定，又有具體要求。《條例》圍繞建立健全公平開放透明的市場規則進行了制度設計。比如，明確國家依法保障各類市場主體公平參與市場競爭，平等對待內資企業、外商投資企業等各類市場主體，健全公開透明的監管規則和標準體系。同時，對壓減企業開辦時間、簡化企業注銷流程等反映強烈的問題都作了具體的規定，在實踐中便于操作，有助于切實提升市場主體的獲得感。比如，針對企業開辦，《條例》明確，在國家規定的企業開辦時限內，各地區應當確定并公開具體辦理時間。

第三，既集成實踐經驗，又注重匯聚眾智。《條例》參考遼寧、吉林、黑龍江、河北、陜西、天津等省市先行先試出臺的地方性法規，是近年來優化營商環境實踐經驗的集成和集體智慧的結晶。在起草過程中，國家發展改革委會同司法部，廣泛征求了60個中央有關部門、37個地方政府、11個研究機構、37家行業協會商會和5個民主黨派中央共計150個單位的意見，還召開了17場專題會，聽取了150家內外資企業、50個城市分管市領導、50位人大代表和政協委員以及美國駐華商會、歐盟駐華商會等機構的意見，并向社會公開征求意見，這為良法善治奠定了堅實基礎。

（三）如何貫徹實施好《條例》

制度的生命力在于執行。對于《條例》的貫徹實施，寧吉喆主要介紹了三個方面。

一是營造人人參與營商環境建設的良好氛圍。組織各級政府部門學習《條例》，向超過1億戶的市場主體宣傳普及《條例》規定和精神，形成全社會共建一流營商環境的強大執行力。二是構建“1+N”法規政策體系。《條例》涉及面廣，與現行的上千部法規文件密切相關，有必要加快配套制度“立改廢”，對相關法律文件進行修改完善，確保與《條例》相一致。三是打造法治化、國際化、便利化的一流營商環境。以《條例》出臺為契機，找短板、補弱項、抓落實，持續深化“放管服”改革，為各類市場主體投資興業營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境。

二、“4個聚焦”體現營商環境改善

優化營商環境是黨中央、國務院根據新形勢新發展新要求做出的重大決策部署。習近平總書記強調，要改善投資和市場環境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展。近年來，各地區、各部門按照黨中央、國務院決策部署，順應社會期盼，推進“放管服”等改革，我國營商環境明顯改善。主要體現為“4個聚焦”。

第一，聚焦減審批減材料，市場準入門檻不斷放寬。持續大幅取消行政許可等事項，實行清單管理制度。比如，在投資審批事項清單方面。今年2月，國家發展改革委等15部門聯合印發了《全國投資審批項目在線審批監管平臺審批管理事項統一名稱和申請材料清單》，為規范投資審批行為、提高投資審批“一網通辦”水平提供了標準規范。又比如，在市場準入負面清單方面。2018年12月，發布實施全國統一的市場準入負面清單，目前正在制定修訂《市場準入負面清單（2019年版）》。同時，進一步縮減2019年版全國和自貿試驗區外商投資準入負面清單，比2018年大幅縮減，在服務業、制造業、采礦業等領域共推出11項開放措施。

第二，聚焦規則公開透明，公平公正監管不斷強化。全面推行“雙隨機一公開”跨部門聯合監管。在監管過程中，檢查對象隨機抽取，執法人員隨機選派，抽查情況及查處結果及時向社會公開，對守法者“無事不擾”。再比如，探索推進“大數據”監管。有的地方建設“風險洞察平臺”，集合注冊登記、商標、行政執法案件等工商系統數據，形成企業的大數據全景信息視圖。

第三，聚焦激活力減負擔，服務中小微企業力度不斷加大。一方面，進一步加強產權司法保護，清理出有違產權保護原則要求的規章、規范性文件5847件。對反映強烈、久拖不決的案件集中攻堅，推動涉產權冤錯案件甄別糾正工作取得重要突破。另一方面，大力推進減稅降費，近年來，中央設立的行政事業性收費由185項減少到49項，減少幅度超過73%，降低了不動產登記費等數十項收費項目標準。今年又分兩批印發降低一般工商業電價政策文件，超額完成全國一般工商業電價平均降低10%的任務。

第四，聚焦減環節壓時限，市場主體獲得感不斷增強。一方面，簡化優化審批辦理環節，通過信息化手段整合再造審批流程，將串聯審批改為并聯審批，推進信息化技術支撐的“一窗受理、并行辦理”。另一方面，加快推進電子政務“一網通辦”，構建全流程一體化在線服務平臺，政府部門多努力，人民群眾少跑路。企業開辦、用水用電報裝、不動產登記等事項的辦理時間壓縮50%以上。

下一步，寧吉喆表示，要以《條例》的出臺為新的起點，持續深化“放管服”的改革，進一步優化營商環境，主要是做到“5個進一步”。

一是進一步放寬市場準入。再推動取消一批行政許可等事項，進一步清理規范各類行政審批中介服務事項。全面實施《市場準入負面清單》，推動“非禁即入”普遍落實。

二是進一步推進公正監管。在市場監管領域推進跨部門“雙隨機、一公開”監管，優化環保、消防、稅務、市場監管等執法方式，對違法者依法嚴懲、對守法者無事不擾。對共享經濟、數字經濟、人工智能、智能制造等新產業新業態實施包容審慎監管，促進新興產業持續健康發展。

三是進一步做到簡政便民。持續減少和規范證明事項，精簡公用企事業單位索要的證明材料，2020年6月底前全面推廣證明事項告知承諾制，有效解決煩擾群眾的各種“奇葩”證明、循環證明、重復證明問題。加快整合政務信息系統，推動政務服務數據和信息可靠交換、安全共享，構建全國政務服務“一張網”，在更大范圍實現“一網通辦”、異地可辦。大力推行APP辦事、移動支付，推廣使用電子印章、電子證照等，力爭到2022年前，全國所有政務服務事項全面實現“一網通辦”，讓信息多跑路、群眾少跑腿。

四是進一步提振市場主體投資興業的信心。落實縮減市場準入負面清單、“證照分離”、簡化工程建設項目審批、壓減工業生產許可證等措施，今年年底前在全國將企業開辦時間壓至5個工作日以內、辦理用電業務平均時間壓至45個工作日以內，特別是要破除市場主體反映多的納稅、獲得信貸、辦理企業注銷和破產等方面的堵點痛點。抓好中小企業高收益債券、小微企業金融債券、知識產權質押融資等相關政策落實，健全風險分擔和補償機制，降低融資成本。

五是進一步完善制度法規。《條例》作為我國優化營商環境領域的第一部綜合性行政法規，涵蓋了營商環境建設方方面面，與已有法律法規相銜接的工作量大、工作難度高。《條例》對符合改革方向的創新性做法和具體程序、條件僅作了原則性規定，需要加快完善相關規章制度，對不符合《條例》精神的法規文件進行必要修改完善，確保相關法規文件與《條例》保持一致。

三、推動知識產權“嚴保護”和“快保護”

近期新一輪中美經貿高級別磋商在華盛頓結束，雙方在農業、知識產權保護、匯率、金融服務、擴大貿易合作、技術轉讓、爭端解決等領域取得了實質性進展。知識產權保護作為營商環境的一個重要方面，在《條例》中也有所體現。寧吉喆表示，營商環境是相互的，我國改善營商環境，為在華投資的各類企業提供方便;對方也要改善營商環境，為中資企業提供方便。就中國政府注重保護知識產權、改善營商環境所做的工作，寧吉喆介紹了以下四個方面。

一是加強知識產權的執法，嚴厲打擊侵犯知識產權違法行為。今年上半年，全國地方人民法院審結知識產權民事一審案件15萬多件，同比上升了80%，審結侵犯知識產權罪一審案件2千多件，同比上升了約23%。全國檢察機關共批準逮捕涉及侵犯知識產權犯罪案件1900多件、3400多人。寧吉喆表示，國家將大力強化執法，加快制定完善專利、商標、版權侵權假冒判斷、檢驗鑒定等相關標準。對內外資企業一視同仁、同等保護，完善商業秘密保護，絕不允許強制技術轉讓，發現一起將依法查處一起。重點強化整治，深化打擊侵犯知識產權違法行為的專項行動，重罰嚴懲各類侵權違法行為。

二是積極推進修法進程，建立健全知識產權懲罰性賠償制度。2018年底，《專利法修正案（草案）》通過全國人大常委會第一次審議，對故意侵犯專利權行為規定了1—5倍的賠償，法定賠償額由1萬元以上100萬元以下，提高到10萬元以上500萬元以下。今年4月23日，全國人大常委會審議通過了《商標法修正案》，將惡意侵犯商標專用權行為的賠償額提高到1倍以上5倍以下，并將法定賠償額的上限從300萬元提高到500萬元。下一步，將加快修訂專利法、著作權法，推進商標法新一輪全面修改和專利法實施細則、植物新品種保護條例修訂，建立健全侵權懲罰性賠償制度，推動知識產權“嚴保護”。

三是提升知識產權審查質量效率，積極推進知識產權“快保護”。今年上半年，國外在華申請的專利和商標數量有較大增長，專利增長8.6%，商標增長15.4%，延續了多年以來逐年增長的好勢頭。寧吉喆表示，將加快專利審查、商標注冊智能化系統建設，年底前實現將高價值專利審查周期壓至17.5個月、商標注冊平均審查周期壓至5個月以內的目標。提高知識產權授權注冊質量，促進增加高價值和核心領域專利。

四是加強知識產權保護的國際合作，支持企業海外獲權和維權。中國正進一步擴大對外開放，企業發展過程中遇到的知識產權糾紛也會增多。到目前為止，我們為企業編制發布了美國、日本、巴西、印度等多個國家的專利申請實務指引，與28個國家簽署了專利審查高速路合作協議。寧吉喆表示，國家還將持續關注并不斷加大力度，提升企業海外知識產權風險防控能力，推動我國企業知識產權在海外的權益得到有效保護。

有關領域市場準入問題，寧吉喆表示，今年6月30日，國家發展改革委會同有關部門，將外資準入負面清單在去年、前年大幅削減的基礎上又做了壓減。目前，全國外資準入負面清單條目已經減到40項，自貿試驗區外資準入負面清單條目減到了37項，制造業領域基本放開。此外，還將進一步擴大對外開放的領域，放寬市場準入。

四、除特殊情況外，不得要求市場主體停產停業

《條例》中提出不得要求市場主體普遍的停廠停業，但是規定了三種例外的情況，人民群眾的生命安全、發生重特大事故、舉辦國家的重大活動，寧吉喆從三個方面進行解讀。

第一，企業是市場的主體，是營商環境建設的重要力量。守法經營是任何企業都必須遵守的原則，也是企業長遠發展之道。作為行政執法機關，要依法對市場主體進行監管，也是履行職責。根據《行政處罰法》的有關規定，對違法行為進行查處，責令停產停業是行政處罰的一種類型，一定要依法實施。

第二，執法“一刀切”是企業反映強烈的痛點問題。有的地方監管中平時不聞不問，執法不力，到了清理整頓、專項整治、督查督導、年終考核的時候，臨時抱佛腳，采取一些敷衍應付、簡單粗暴的處理措施，不給需要達標整改的企業留出合理的時間，甚至要求企業普遍停工、停產等，這就給企業主體造成損失。對此，《條例》專設一條，除特定情況外，不得要求市場主體普遍停產、停業，有利于以法治化的手段來糾正上述問題。

第三，創新公正公平的監管方式，規范行政執法。對于一些地方確實需要，涉及人民群眾生命安全，發生重特大事故，或者舉辦國家重大活動，需要特定區域、有限的區域，相關行業領域停產停業的，也必須按照《條例》的規定，報請有權機關批準后，依法采取有關措施。除此情形外，一律不得要求市場主體普遍停產停業，以切實保護企業的合法權益，避免干預市場主體正常的生產經營活動，影響經濟持續健康發展和社會大局的穩定。

五、《條例》出臺對外資企業的利好方面

隨著中國開放的步伐前所未有地加快，開放的大門也在進一步打開。由于實體經濟下行壓力加大，貿易投資也會受到影響，對外資企業必然也有一定影響。良好的營商環境是要用開放促改革、促發展，為各類市場主體打造公平公正、非歧視的營商環境，包括在華的外資企業。寧吉喆表示，《條例》把中國政府關于全面構建開放型經濟體系的要求轉化為法規制度，明確進一步擴大對外開放，為擴大外資市場準入、更好發展更高層次的開放型經濟提供法治保障。關于《條例》的出臺對外資企業有哪些利好，寧吉喆介紹了三個方面。

一是明確優化營商環境應當堅持市場化、法治化、國際化原則，公平對待內外資企業等各類市場主體，積極促進外商投資。各國對金融業都有一定的管理辦法，中國對金融業的開放，我們遵循市場化、法治化、國際化的原則。

二是明確建立統一開放、競爭有序的市場體系，依法促進各類生產要素自由流動，保障各類市場主體公平參與市場競爭。為此國務院先后出臺多個文件，強調準入前國民待遇，準入后公平對待，準入前后都要平等。這次在《條例》中又進一步強調了各類市場主體公平競爭。

三是明確市場主體應當在國際經貿活動中遵守國際通行規則。

這些制度設計，更加重視對外商投資合法權益的保護，無論內資企業、外資企業，只要在中國注冊，都將一視同仁、同等對待。中國擁有廣闊的市場，我們歡迎各國企業擴大對華經貿投資合作，包括金融領域的合作，更好實現互利共贏。◆