平臺經濟的監管困境與治理優化

陳端 謝朋真

2019年11月6日，在因平臺安全事件深陷輿論風波一年多之后，共享出行的龍頭企業滴滴正式宣布在部分試點城市重啟順風車業務，平臺企業的監管問題再度進入媒體和公眾視野成為一個探討焦點。無獨有偶，本年度“雙11”期間電商直播的亮眼業績與背后亂象也引發熱議。據阿里方面公布數據，“雙11”開場1小時03分，淘寶直播引導的成交就超過去年雙11全天，2019年淘寶直播帶動成交近200億元，以淘寶直播為代表的互動性、社區性功能今年已帶來超過1000億的GMV。“口紅一哥”李佳琦直播5分鐘，就賣出15000支口紅;“帶貨女王”薇婭直播2小時，銷售額超2.67億元，但各種電商平臺上直播數據造假、帶貨網紅難以把關產品質量、退換貨維權難等問題也不斷暴露出來。新華社記者通過調查發現，刷粉絲量、評論量、轉發量、點贊量、瀏覽量、觀看人數、直播間互動人數等都成了生意，還有“代開淘寶直播間、推抖音熱門、改銷量、處理中差評、升等級”等衍生服務，收費從幾元至上萬元不等。

今年10月17日，最高檢發布《全國檢察機關、市場監管部門、藥品監管部門落實食品藥品安全“四個最嚴”要求專項行動工作方案》，從2019年9月至2020年12月，三部門將在全國聯合開展工作，梳理違法犯罪線索。國家市場監督管理總局執法稽查局局長楊紅燦在10月17日指出，要對電商第三方平臺切實履行監管職責，并對“刷單”“假評論”涉嫌違反廣告法、反不正當競爭法、消費者權益保護法的違法行為進行查處。但數字經濟時代，新業態新模式層出不窮，數據以指數級規模爆炸式增長，但靠政府有關部門的專項行動顯然遠遠不足化解所有問題，嚴重依賴行政處罰的事后懲戒模式也很難推動市場的自我凈化。

當前，以云計算、大數據、人工智能等新興技術為支撐，越來越多的平臺型互聯網企業開始成為社會信息基礎設施或商業基礎設施的建構者和相關服務的提供者，這類平臺型企業作為連接市場供給主體與需求主體的橋梁，通過服務界面的構架和搭建將原來分散、無序的市場行為以平臺為基礎進行協同與整合，在傳統企業的逐利性特征之外，其作為數字經濟時代社會治理的重要基石和社會責任履行新型主體的性質也逐步凸顯。在這些平臺上由于聚合了周邊服務型企業、商戶、消費者等多方異質主體，平臺型企業如何通過技術支持和規則構建提供有效的合作協同及治理懲戒機制以更好實現其經濟效益與社會效益，政府主管機構如何通過政策法規的完善有效引導平臺型企業在經濟效益追求與社會責任履行方面取得最佳平衡，這是經濟社會數字化轉型進程中要面對的核心問題之一。

平臺企業參與經濟社會治理帶來的挑戰與風險

傳統的政府公共服務受制于公共預算支出規模約束往往存在供給不平衡和不充分的問題。騰訊、阿里、滴滴等平臺型企業快速崛起，依托線上線下資源的有效整合與協同極大地擴張了社會公共服務的供給邊界與供給密度，滿足了人民群眾日益增長的美好生活需要，這種以商業化手段參與公共服務的供給過程，逐漸模糊了商業服務和公共服務的邊界。

但不可忽視的重要一點是，平臺型企業本身作為商業性組織有其自身的逐利性需求，其參與經濟社會治理的積極性與其盈利性目標有時存在內在沖突，比如網約車天然追求共享經濟的規模效應導致平臺放松對司機準入條件的限制，但準入門檻的降低意味著一些不合格、不合規、高風險的司乘人員介入平臺運營，進而提升整個平臺服務供給的風險性;平臺本身就是基于數字技術的生態化多邊市場體系，除了主導型平臺企業外，還有大量依附于平臺的小微企業和商戶等，其價值訴求、資源能力、社會責任履責意愿各不相同，平臺企業在激勵約束這些利益節點主體時也存在著二元困境——約束過嚴可能導致商家流失轉向競爭對手陣營，管理寬松又可能讓不良商戶的個別行為傷害平臺聲譽，甚至引發法律糾紛和輿論風波。

由于平臺生態內部往往主體雜糅、利益多元、傳導機制復雜，政府過往的產業規制政策和以物理場景、行政手段為主要依托的專項治理行動在海量運行的平臺經濟范式下往往力不從心;政府公共決策的科學化、公共服務的精準化越來越依賴于這些商業化平臺提供的數據支撐，但數據的積累和算法的滲透是自帶“偏向”的——平臺型企業基于商業利益訴求的數據資產積累和算法設定用于公共決策支撐時可能產生誤導和偏向，這種“算法黑箱”具有很大的隱蔽性特征，如何兼顧公共服務的公平公正也是必須面對的重要問題。

優化平臺經濟治理的思路與對策

黨的十九屆四中全會重申“國家治理現代化”的重要性，公共服務和國家治理的數字化、精準化和現代化轉型是大勢所趨，而平臺型企業將在此過程中扮演越來越重要的角色。他們不單是公共服務的供給者和國家相關政策的被動承受者，本身就構成了體系重構和規則再造過程中的一股重要力量。對于平臺經濟的治理也必須超越跳出過往經驗和政策制度體系的窠臼，著眼于新業態新模式自身的特點、演化趨勢并結合網絡本身的“去中心化”“自組織”等特征更新治理理念、創新政策工具、優化治理過程、提升治理效能。

第一，以政策創新協同公共價值與商業價值。

理念影響行動，思路決定出路。平臺經濟的治理首先需要立足制度體系頂層設計的要求，厘清指導思想與價值基點。平臺經濟治理困境的矛盾根源就在于企業承擔社會公共服務責任的客觀事實與作為商業主體追求經濟回報的主觀愿望，以及平臺生態上多元主體利益訴求、資源能力和行動取向上的內在沖突，需要政府強化規范和引導，通過有效的政策工具組合設計釋放政策紅利，引導平臺價值與公共價值相互協同，以治理目標共融、主體共生、資源共享、機制共建為指向尋求最大公約數和最佳平衡點。

第二，以技術手段打通政府監管與平臺監管。

平臺經濟內蘊了“雙重監管”屬性特征——政府通過政策法規和執法監督行為對平臺及其上面的商戶等進行監管，同時平臺自身借助準入資格審核、交易行為監測、信用數據積累等手段對入駐商戶及合作商家進行監管。

但平臺在實施內部監管時面臨著監管權力和監管動力的雙重不足。一方面由于平臺企業不屬于國家行政機關，不具備行政處罰、行政強制等執法權力，另一方面平臺與商家在經濟價值追求如擴大用戶規模、深挖用戶價值、壯大平臺聲勢等維度上存在一致性，從而可能強化共謀而弱化監管。

政府監管也有其局限性。數字經濟時代數據量指數級爆炸、新業態新模式層出不窮，政府必須面對公共管理預算、資源和能力有限而治理對象和政府責任持續增加的問題，數據資源和算法技術成為公共治理的重要支撐，而在這兩個維度上，平臺企業較政府機構更有優勢。

因此，借助技術手段有效打通政府監管與平臺監管彌補各自的不足就成為一種現實選擇。例如，平臺通過構建用戶評價體系形成對商戶的聲譽評價積累，這種聲譽評價如果影響力僅僅局限在平臺內部，對商戶的制約力度有限，但如果相關數據接入更具社會公信力和影響力的征信體系之中，其對平臺商戶的震懾力就大大提升;而平臺大數據與政府的共享則可以極大提升政府基于數據挖掘的精準治理能力。政府通過技術聯結授權和賦能于平臺，平臺在政府賦能的基礎上會強化入駐商戶及其他合作主體的治理，政府則在賦能與追責雙線并行基礎上強化平臺在運營中的主體責任。

第三，完善平臺經濟社會責任評價體系。

平臺經濟范式下，企業社會責任評價體系與履責機制都呈現出很多新的特點。傳統產業模式下，企業組織資源邊界清晰，主體責任明確，但在平臺經濟中，平臺企業、平臺與買方、平臺與買方、賣方與買方的關系構成了復雜的利益與責任耦合體，各主體之間既存在利益訴求的一致性又內蘊一定沖突的可能性，而平臺上任何一種主體的不良行為都可能對平臺上所有相關方造成聲譽傷害或實質損失，如何把多元主體整合成為一個責任共同體是平臺面臨的重大挑戰，涉及對多方主體之間權責邊界的劃分，而這往往又是一個基于各自資源能力的動態博弈過程，單靠平臺生態體系內部是難以公平公正高效展開的。在此背景下，面向平臺上不同的責任主體各自構建具有針對性的社會責任評價體系，多元主體各自對標，整體上則以多元評價體系的協同推動平臺社會責任履責過程的順利開展，藉以優化平臺履責機制。

基于上述思路指導的平臺經濟社會責任評價體系，必須立足于新業態新模式的發展，把商業生態的演化特征與社會生態的演進態勢融合考量，在平臺企業及其依附企業的經濟價值追求和社會整體發展目標之間尋找動態平衡點，讓平臺在未來真正成為支撐社會治理和國家治理的基石。

第四，搭建全方位高協同治理網絡。

政府作為外部治理的主導性力量，為平臺經濟的長效治理和可持續發展奠定制度基礎;平臺企業作為“治理主體”和“治理受體”的二元統一，在完善平臺規則基礎上推進網絡“自治”與“自凈”;政府監管與平臺監管各自都要找準履責重心，避免監管中的缺位、越位、重疊或真空。政府監管主要落腳點在于牌照管理、反對不正當競爭、維護消費者權益，平臺監管則需要把重點放在平臺內部規則機制、價格機制、聲譽評價機制和違規懲戒機制的優化上，維護平臺作為商業運行主體的正常運轉與利益分配。

政府必須面對公共管理預算、資源和能力有限而治理對象和政府責任持續增加的問題，數據資源和算法技術成為公共治理的重要支撐，而在這兩個維度上，平臺企業較政府機構更有優勢。

但平臺經濟的治理問題遠非單純政府或平臺就能解決，需要政府監管機構、平臺企業、新聞媒體、社會組織有效協作搭建出全方位的治理網絡。新聞媒體在通過報道訪談動態追蹤平臺社會責任內涵變動、引導各類企業關注自身社會責任并梳理典型標桿，對各類違規、尋租行為進行曝光揭露，把正面引導與輿論監督有機結合，在此過程中發揮著不可替代的作用。與此同時，協會組織、研究機構等第三方機構定期開展各行業各類平臺企業的社會責任履責績效評價，完善平臺經濟社會責任評價體系并發布相關報告，以專業公信力與新聞媒體的傳播公信力共同推進平臺經濟相關企業的社會責任履行。

需要特別指出的一點是，基于自身模式特征與資源稟賦，平臺企業自然比一般企業要承擔更大的社會責任，但也要充分考慮平臺企業本身作為社會創新主體所承受的創新風險與經濟壓力，無論政府抑或社會，在優化平臺經濟治理模式的進程中都需要秉持包容審慎的原則，避免過度監管對創新積極性的影響。