特色小鎮政策激勵與發展模式解析

程芳

特色小鎮是在幾平方公里土地上集聚特色產業、生產生活生態空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺，是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經濟規模、特色產業鮮明的行政建制鎮。

近年來，各地區積極推進特色小鎮和小城鎮建設，取得了一些進展，涌現出一批產業特色鮮明、宜居宜業、富有活力的特色小鎮。

特色小鎮的政策支持與激勵

2014年，自“特色小鎮”概念在杭州云棲大會上誕生并成功運行后，全國掀起了特色小鎮建設潮。2016年2月，國務院發布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，推動小城鎮發展與特色產業發展相結合。2016年10月，國家發改委發布《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》，總結浙江等地特色小鎮發展模式，立足產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“小而美”、機制“新而活”。2017年1月，國家發改委、國開行發布《關于開發性金融支持特色小（城）鎮建設促進脫貧攻堅的意見》，加大金融支持力度，加大對特許經營、政府購買服務等模式的信貸支持，探索多種PPP模式，引導社會資本參與建設。

但在快速推進建設過程中，特色小鎮建設出現認識不清、定位錯誤等原因帶來的諸多問題。2018年8月，國家發改委發布《國家發展改革委辦公廳關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》，要求逐年淘汰有房地產化傾向的不實小鎮。自此，特色小鎮的發展開啟了高質量發展之路。

2016年開始，政府對特色小鎮建設進行金融支持，包括開辟辦貸綠色通道、建立貸款項目庫;加大對特許經營、政府購買服務等模式信貸支持，探索多種類型PPP模式;國開行、光大銀行給予融資支持，并鼓勵引導其他金融機構參與。

除了中央財政外，地方政府積極發布政策對特色小鎮給予財政支持。地方對特色小鎮的財政支持主要體現在：財政返還、優惠稅收、保障土地供給、專項資金支持、獎金補助等方面。比如云南省規定，對省一流特色小鎮獎勵2000萬元，國家一流特色小鎮獎勵2億元，同時給予稅收減免。

特色小鎮的發展模式解析

目前，中國特色小鎮主要有三種開發模式：政府主導、企業主導、政企共建。政府引導、企業主導模式應用案例較多，為目前主流開發模式。

政府主導模式下，政府前期主導建設，后期招商。該模式整體規劃性強、前期建筑設施相對完善，容易吸引企業入駐。國家公布了典型案例浙江德清地理信息小鎮的經驗，該小鎮由政府搭建平臺，咨詢公司做規劃，政府負責道路等公共設施建設，并采取政府墊資代建的方式，幫助企業建設產業用房，為企業搭好“鳳巢”后，再由企業以綜合成本價購房，為企業分擔建房壓力，解決了企業買地建設的諸多煩惱。

“政府搭臺，企業唱戲”的企業主導開發模式，由政府規劃引導，企業負責具體項目規劃設計、資源導入、開發建設、運營管理、營銷推廣、持續后期服務等具體工作。該模式責任、權益分明;充分發揮社會資源優勢，擴大投資范圍;但是企業融資較難。典型代表有福建寧德鋰電新能源小鎮等。

PPP模式下的特色小鎮項目參與方主要包括政府、開發運營商（社會資本）、金融機構。政府部門負責前期規劃引導及財政補貼，招標選擇合作方，授予項目公司特許經營權，社會資本可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體，與政府合作成立特別項目的公司（SPV）作為PPP項目實施主體。金融機構為項目建設提供融資服務。目前政企共建受清理地方隱形債務影響，PPP入庫項目較少。

特色小鎮的開發建設投入高、周期長，項目前期一般沒有多少資產可以進行抵押貸款，因此特色小鎮的融資方式建議以股權融資為主、債權融資為輔。目前常見的融資方式包括銀行貸款、債券計劃、PPP融資、產業基金及母基金、股權投資基金、信托計劃、證券資管、融資租賃、股權眾籌、供應鏈融資等。

PPP作為政府和私企之間的合作模式，已被廣泛應用到基礎建設和公共服務領域。許多地區越來越依賴PPP模式來完善城市的基礎設施建設，一方面可以為政府減輕財政壓力，另一方面可以讓社會企業從中獲取一定的商業利潤，同時能夠為廣大人民群眾謀福祉。所以，采取PPP模式是一舉多得的方法。

傳統利潤點的定義是企業可盈利的產品或者服務，而特色小鎮運營商利潤點主要是指：為特色小鎮運營商創造收益的產品或者服務。特色小鎮運營商在運營過程中將會產生多項收益，包括城鎮建設收益、土地溢價收益、特色產業收益、房產收益和工程收益。

區域土地升值收益主要是指土地一級開發，隨著特色小鎮的建設與發展，帶動基礎設施、配套設施的完成，進一步促進特色小鎮區域土地溢價，政府可以通過土地財政享受土地溢價帶來的大量收益。特色產業收益包括特色小鎮主導的特色產業收益，也包括依托于當地區域特色環境的泛旅游產業的收益。房產收益主要是二級開發。工程收益主要是指特色小鎮土地整理和公共基礎設施的工程建設收益。

把握機遇 用心創造

特色小鎮是目前中國小城市崛起的大機遇，要把握好這個大機遇，就要用心去創造。特色產業是特色小鎮的“魂”，合理的規劃是特色小鎮的“骨架”，完善的基礎設施建設和美麗的景致是特色小鎮的“血和肉”。只有齊備這些，特色小鎮才能保持可持續的發展。

我們應以新發展理念為引領，充分發揮政府在產業發展、空間布局、資源配置等方面的引導作用，推動資源要素的整合集成與優化重組，走出一條特色鮮明、產城融合、惠及群眾的新型小鎮發展之路。