黨的十八大以來人大工作的發展分析

于玉宏

一、黨的十八大以來人大工作發展的根本原因

以習近平總書記為核心的黨中央加強對人大工作的集中統一領導是黨的十八大以來人大工作發展的根本原因。人民代表大會制度是在中國共產黨的領導下建立和發展起來的保證人民當家作主的根本政治制度，堅持黨的領導特別是堅持黨中央對人大工作的集中統一領導是做好人大工作的根本遵循和推動人大工作發展的根本動力。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視人大工作，對人大工作提出了新的理論指導和具體要求，為人大工作的發展奠定了基礎。在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平總書記對人民代表大會制度和人大工作作出了新的全面而深刻的論述，這個論述是新時代堅持、完善、發展人民代表大會制度和做好人大工作的綱領。在黨的十八屆三中全會、四中全會、五中全會、六中全會、黨的十九大等重要會議上，習近平總書記都對人大工作作出了具體的要求或者指示，從2015年開始，習近平總書記在每年初，主持召開中央政治局常委會聽取全國人大常委會黨組的工作匯報，中央政治局常委會對全國人大工作進行點評，并對做好人大工作提出具體的要求。黨的總書記、黨的中央政治局常委會、黨中央全會、黨的代表大會如此全面系統地重視人大工作，如此高密度研究、部署人大工作，在人民代表大會制度建設和發展的歷史上前所未有，開創了黨中央對人大工作集中統一領導的新時代，是新時代人大工作發展的根本原因。

堅持黨的領導是做好人大工作和推動人大工作發展的根本，黨的領導關鍵在于堅持黨中央對人大工作的集中統一領導，堅持黨中央對人大工作的集中統一領導才能真正保證人大工作在正確的軌道上運行，才能真正體現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，才能更好地體現人民代表大會制度的功效。黨的十八大以來，黨中央對人大工作的集中統一領導取得新的進展，主要體現為黨中央對人大工作領導制度進一步完善和對人工作的要求進一步具體化兩個方面，這是黨對人大工作領導的新的發展。

黨中央對人大工作領導制度化才能更好地保證黨對人大工作的領導，才能更好地從根本上促進人大工作的發展。從2015年起，習近平總書記每年主持召開中央政治局常委會聽取全國人大常委會黨組關于人大工作的匯報的制度化，創新和完善了黨中央對人大工作的集中統一領導。黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（以下簡稱若干準則），規定“全黨必須嚴格執行重大問題請示報告制度”，從制度上打通了黨中央對人大工作集中統一領導的通道，全國人大常委會黨組定期向黨中央報告工作，向黨中央請示報告人大工作中重大事項或要作出重大決定，專題報告黨中央關于人大工作重要決定的執行情況。同時若干準則保證了各級黨委服從黨中央的集中統一領導，保證了黨中央對地方各級人大工作的集中統一領導。

黨的十八大以來，人大工作進入了新的發展時期，對黨的領導提出了新的要求，加強黨中央對人大工作的集中統一領導，特別是具體領導成為做好人大工作的根本要求，具體領導就是黨中央對人大工作作出全局性的具體的指示。黨的十八大以來，黨中央對人大工作具體的領導主要體現在以下幾個方面。第一，在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中，習近平總書記具體指出了新時代做好人大工作的五個方面即立法、法律實施、監督、人大及其常委會同人大代表及人大代表同人民群眾的聯系、理論創新。第二，黨的十八屆三中全會、四中全會、五中全會、六中全會、黨的十九大都對人大工作作出了具體的要求，主要包括各級黨委重視支持人大工作，發揮立法對改革的引領作用、人大及其常委會在立法工作中起主導作用，完善各級人大及其常委會組織制度和工作制度，發揮人大代表作用，加強各級人大及其常委會作為工作機關和代表機關的建設，完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會人員組成結構等。

二、黨的十八大以來人大工作的新發展

（一）人大在立法工作中的主導作用初步顯現，立法對改革的引領和推動作用逐步產生

1.人大及其常委會發揮在立法工作中的主導作用初步顯現。我國已經建成了中國特色社會主義法律體系，有法可依的局面已經形成，而且中國特色社會主義建設已經進入成熟發達的階段，大規模的立法工作已經完成，社會主義法制體系建設進入了成熟完善時期，同時各級人大自身建設取得了長足的發展，擁有立法權的人大及其常委會已經具有了比較充足的立法能力，這些都為人大及其常委會發揮在立法中的主導作用奠定了基礎，同時過去依賴政府部門立法的弊端日益顯現，比如立法中的部門利益傾向等問題，這不利于法律的公平性，因此使人大主導立法工作成為做好立法工作的必須和要求，黨的十八屆四中全會回應了這一要求，確立了人大在立法中起主導作用并對人大發揮在立法中的主導作用做了具體的指導。根據十八屆四中全會的要求，各級有立法權的人大及其常委會開始探索發揮在立法中的主導作用。全國人大積極貫徹黨的要求，十二屆全國人民代表大會第三次會議對現行立法法進行了較大幅度的修改，從法律上確立了人大在立法中的主導作用的權力，為各級人大及其常委會在立法中起主導作用逐步奠定了基礎。

全國人大常委會率先引領、示范在立法中發揮主導作用， 例如，十二屆全國人大自2015年起，連年提請全國人民代表大會審議重要法律案。建立專門委員會、常委會工作機構組織起草重要法律草案制度，五年來組織起草或提請審議法律案70件次。著力發揮人大及其常委會在立法中聽取各種意見的表達與匯聚共識、平衡與協調各種利益[1]。以民法總則為例， 2015年3月以來，全國人大常委會法制工作委員會主導組建由最高人民法院、最高人民檢察院、國務院法制辦、中國社會科學院、中國法學會5家單位參加的民法典編纂工作協調小組，并組織了工作專班開展民法典編纂工作。民法總則草案的起草、審議、征求意見、通過都是在全國人大及其常委會的主導下完成的，全國人大及其常委會在立法中的主導作用得到了提升和發揮。

2.人大立法對改革的引領和推動作用逐步產生。習近平總書記指出：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”[2]這是習近平總書記對人大立法在理論上的重大創新。人大立法與改革同行是長期以來形成的人大立法的基本原則，但是我國改革開放已經進入了成熟穩定的階段，黨和國家對改革發展已經具有了較強的把握能力，依法改革的條件已經具備，而且依法改革也是依法治國的重要體現和必然要求，國家的改革發展基本依托是依法進行。根據改革發展的具體情況，立良法善法引領改革、推動改革，確保改革的順利進行是人大立法功能的新的發展方向和新的體現。

在專題詢問制度化和專題詢問方式創新方面，全國人大常委會具有典型的代表性。2015 年4月，全國人大常委會辦公廳制定了《關于改進完善專題詢問工作的若干意見》（以下簡稱意見），對專題詢問選題、內容、方式、詢問者和被詢問者的基本要求，“一府兩院”整改落實審議意見情況等方面做了具體的規定，使專題詢問走上制度化的軌道。在選題方面，《意見》要求把涉及改革難度大、存在問題多、社會關注度高、關系群眾切身利益的報告議案確定為專題詢問的選題。在詢問者和被詢問者的基本要求方面，《意見》提出，每年由全國人大常委會辦公廳與國務院辦公廳協調，安排1至2位國務院副總理或國務委員向全國人大常委會作專項工作報告，到會聽取審議意見、回答詢問。在詢問過程中，常委會組成人員的提問要抓住關鍵和要害問題，不回避矛盾，如對回答問題情況不滿意，可以進一步深入詢問。應詢人應直截了當、實事求是地作出回答，不走過場，現場不能答復或者不能充分答復的，應說明情況并于會后及時書面答復，在“一府兩院”整改落實審議意見方面，《意見》指出，全國人大常委會辦事機構應在專題詢問結束后及時匯總整理《審議意見》，函送“一府兩院”研究落實，并要求在適當時限內向常委會書面反饋整改落實情況報告。全國人大相關專門委員會和常委會工作委員會應當對“一府兩院”整改落實情況進行跟蹤督查，對整改落實情況報告進行認真審議，并向常委會提出審議意見。必要時，可以建議將“一府兩院”整改落實情況報告提請全國人大常委會會議審議，由常委會作出決議。在專題詢問制度化的同時，全國人大在詢問方式上又做了創新，為了增強專題詢問的針對性和有效性，從2015年起，開啟了以執法檢查報告為主題進行的專題詢問方式。十二屆全國人大常委會第十五次會議，結合審議全國人大常委會執法檢查組關于檢查職業教育法實施情況的報告進行專題詢問，開啟了圍繞執法檢查報告開展詢問。十二屆全國人大共開展15次專題詢問，其中7次專題詢問以7個執法檢查報告即職業教育法執法檢查報告、水污染防治法執法檢查報告、食品安全法執法檢查報告、環境保護法執法檢查報告、安全生產法執法檢查報告（包括道路交通安全法執法檢查報告相關內容）、產品質量法執法檢查報告、固體廢物污染環境防治法執法檢查報告為主題開展詢問，占到專題詢問的近一半。

在全國人大常委會加強開展專題詢問的同時，各省級人大常委會都開展了專題詢問，基本上實現了專題詢問的制度化，其他地方各級人大常委會大部分都開展了專題詢問并且朝制度化方向發展。

（四）各級人大在行使重大事項決定權方面有所推進

重大事項決定權是憲法法律賦予各級人大的重要職權之一，但是在實踐中，人大關于重大事項的決定權的行使由于各種復雜的原因致使這項權力的行使并不充分。黨的十八大以來，黨中央大力支持人大依法行使憲法法律賦予人大的各項職權，使人大關于重大事項決定權的行使有所推進。從全國人大來看，十二屆全國人大依法作出有關法律問題和重大問題的決定46件次，例如具有代表性的決定有作出關于香港特別行政區行政長官普選問題決定、對香港基本法第一百零四條作出解釋、關于開展刑事案件速裁程序試點與設立知識產權法院問題分別決定、關于授權國務院在自由貿易試驗區和33個試點縣（市、區）暫時調整實施有關法律規定問題的決定、關于設立國家憲法日和烈士紀念日決定、關于開展國家監察體制改革試點工作的決定、關于成立遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議籌備組的決定等等。從地方人大來看，以廣東省、浙江省、江蘇省為代表，以修改現有的關于人大及其常委會行使重大事項決定權的法律推進，具體為2017年江蘇省十二屆人大常委會第三十一次會議通過了新修訂的《江蘇省人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》，廣東省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十七次會議于2017年11月30日修訂通過《廣東省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》，2018年浙江省第十三屆人民代表大會常務委員會第四次會議修訂了《浙江省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》。

（五）人大代表工作獲得前所未有的重視

1.明確提出發揮人大代表在人大工作中的主體作用

人大代表是人民代表大會的主體，是人民代表大會運行的基本保證，人大代表充分、有效、正確發揮作用是人民代表大會和人民代表大會制度基本功能體現的基本要求。黨的十八大以來，習近平總書記在關于人大代表工作的指示中，明確提出人大代表要切實忠實于人民的利益和要求，依法有效履職。習近平總書記的指示推動了各級人大對代表工作的重視，系統性地推動人大代表發揮主體作用成為各級人大工作的重要組成部分。2017年，在全國人大常委會工作報告中，在報告代表工作一節，以標題的形式提出“支持和保障人大代表發揮主體作用” 的話語，這在全國人大常委會工作報告中屬于首次。同時，在2017年各省級人大常委會工作報告中，在報告代表工作的部分，都直接明確使用“發揮代表主體作用”的話語。此后各級人大在常委會工作報告中關于代表工作的報告都使用“發揮代表主體作用”話語，這標志著各級人大常委會對代表工作的認識達到了新的高度，明確發揮代表的主體作用成為各級人大常委會的重要日常工作之一。全國人大常委會委員長栗戰書指出，要像重視立法、監督工作一樣重視人大代表工作，這表明代表工作和立法工作、監督工作在人大工作中獲得同等重視，這是人大代表工作的新發展，也是人民代表大會制度的新發展。

2.支持和保證代表工作制度化、系統化

人大常委會聯系人大代表、人大代表聯系人民群眾制度化、系統化、普及化。各級人大常委會都建立起了人大常委會聯系人大代表、人大代表聯系人民群眾制度，同時各級人大常委會都對這兩項制度進行了完善，進一步促進其系統化，主要體現為建立起了人大常委會委員長會議組成人員或者主任會議組成人員、人大常委會委員聯系人大代表的制度，人大代表列席常委會會議或者主任會議、參加執法檢查、參與專門委員會和工作委員會活動的制度。與此同時，全國人大出臺了《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》，地方人大也相繼出臺了類似的制度，人大代表聯系人民群眾制度進一步得到完善。

各級“一府兩院”建立了聯系人大代表和關于人大代表議案、建議辦理的制度，使保證人大代表發揮作用系統化。例如，2016年國務院及其有關部門邀請代表1700余人次參加調研、座談，最高人民法院、最高人民檢察院組織600多名代表參加調研活動[7]。又如，各級地方“一府兩院”基本上都建立了“一府兩院”“一把手”負責辦理人大代表議案、建議的制度。

三、黨的十八大以來人大工作新發展對做好人大工作的啟示

（一）完善黨對人大工作的領導

1.完善黨中央對人大工作的集中統一領導

堅持黨的領導是做好人大工作的根本，“事在四方，要在中央。堅持黨的領導首先是堅持黨中央集中統一領導”。黨的十八大以來，人大工作的發展表明，加強黨中央對人大工作的集中統一領導是做好人大工作的關鍵，黨中央對人大工作的集中統一領導關鍵在于完善黨中央對于人大工作的集中統一領導，完善的主要方面在于黨的總書記、黨中央政治局常委會領導、研究、部署、支持人大工作。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視人大工作，每年主持中央政治局常委會聽取全國人大常委會工作報告并制度化，習近平總書記在多個重要會議和場合對人大工作作出重要指導，提出具體要求。在習近平總書記的領導下，黨中央政治局常委會研究、部署、領導人大工作機制已經形成。這些機制的形成完善了黨中央對人大工作的集中統一領導。

2.完善地方各級黨委對本級人大工作的領導

完善地方各級黨委對本級人大工作的領導是做好地方各級人大工作的重要基礎。地方各級黨委對本級人大工作的領導首先在于地方各級黨委堅持黨中央對人大工作的集中統一領導，貫徹落實黨中央關于人大工作的路線、方針、政策，始終和黨中央保持高度一致。其次，各級黨委要把人大工作納入黨委工作中心，重視、支持、保證人大及其常委會履行自身職責，建立地方各級黨委主要負責人和地方各級黨委常委會、黨委會領導、研究、部署、支持人大工作的機制。第三，各級黨委把領導、研究、部署、支持人大工作具體化，提高人大工作有效性。

（二）各級人大常委會對人大工作負責

各級人大常委會是各級人民代表大會的常設機關，也是負責人大工作的常設機關。人大工作的具體運行要依靠各級人大常委會負責。各級人大常委會對人大工作負責主要體現在堅持黨的領導、堅持以人民為中心、依法履行自身職權、堅持創新的有機結合，才能更好地做到對人大工作負責，更好地做好人大工作。

堅持黨的領導是人大工作的根本宗旨。各級人大常委會堅持黨的領導主要從兩個方面著手，一是堅持黨中央對人大工作的集中統一領導，二是堅持本級黨委對本級人大工作的領導。各級人大常委會堅持黨中央對人大工作的集中統一領導主要包括負責貫徹落實黨和國家發展的方針、政策和決策部署，負責貫徹落實黨中央關于人大工作的方針、政策和具體要求，圍繞黨和國家的工作中心開展工作，時刻同黨中央保持高度一致。各級人大常委會堅持本級黨委對人大工作的領導主要包括貫徹執行本級黨委作出的決策部署及對人大工作的具體要求，圍繞本級黨委中心工作開展工作。定期向本級黨委匯報人大工作，向本級黨委請示匯報人大工作中的重大事項或者重要問題[8]。

堅持以人民為中心，是做好人大工作的基本立足點和根本目標。各級人大常委會堅持以人民為中心，主要體現為建立健全密切聯系人民群眾，傾聽人民群眾呼聲，主動回應人民群眾訴求的體制機制[9]，在更大程度上保證人民通過人民代表大會及其常委會行使管理國家權力，保證人民當家作主。

堅持依法履行好自身職權，是各級人大常委會做好人大工作的基本所在。各級人大常委會作為憲法法律賦予的立法機關，憲法法律實施的監督機關[10]，首先要依法履行好自身職權，主要體現為依法積極履行憲法法律賦予的立法權、監督權、任免權、重大事項決定權等職權。堅持依法履行好自身職權的重要條件和要求是各級人大常委會要不斷提高自身建設，建立健全相關機構與制度，優化常委會組成人員和人大常委會相關機構人員的履職水平。所以各級人大常委會把加強自身建設同依法履職相結合才能更好地做好本職工作。

堅持創新是各級人大常委會對人大工作負責的重要體現。各級人大常委會處在人大工作的一線，處在人大工作的實踐當中，掌握人大各項工作的具體情況，具有理論和實踐創新的基礎，堅持問題導向，從理論和實踐兩個方面進行創新，才能更好地推動人大各項工作的發展。

注釋：

[1]張德江：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2018年3月11日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，載《人民日報》2018年3月25日。

[2]習近平：《把抓落實作為推進改革工作的重點 真抓實干蹄疾步穩務求實效》，載《人民日報》2014年3月1日。

[3]習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《人民日報》2014年10月29日。

[4]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第38頁。

[5]習近平：《切實增強憲法意識 推動全面貫徹實施憲法》，載《人民日報》2018年12月4日。

[6]沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017 年備案審查工作情況的報告》，載《中國人大》 2018年第1期。

[7]張德江：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2018年3月11 日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，載《人民日報》2018年3月25日。

[8]曾慶輝：《堅持和完善人民代表大會制度》，載《中國社會科學報》2019年3月14日。

[9]曾慶輝：《全面加強縣鄉人大工作和建設研究——甘肅“平涼經驗”“定西做法”總結與思考》，載《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2018年第3期。

[10]林蕾：《依法立法的范疇、價值及推進方式》，載《福建警察學院學報》2018年第6期。

（作者系甘肅政法大學馬克思主義學院副教授）