人大代表社區聯絡站有效運行的制度內核分析

葛微　黃鶴子

2017年以來，人大代表聯絡站進入了大規模興起的階段，代表聯絡站逐漸成為人大代表閉會期間履行職責的有效載體，但是各地代表聯絡站的發展極不均衡，有形式無實質等問題也廣泛存在，影響了代表聯絡站的發展。

《地方組織法》規定：“地方各級人民代表大會代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求。”建立健全制度化的人大代表聯系群眾途徑是發揮代表作用、堅持和完善人民代表大會制度的必然要求和重要內容。但是，我國人大代表制度的建設并不是一帆風順的，有學者認為代表是“僅有名義的代表”（deputies in names only）[1]，也有學者在研究了中國人大代表履職情況后指出，人大應當代表的內容與代表產生方式之間的分歧是中國政治中的一個基本矛盾，代表們是否能夠忠實地履行職責是一個值得深入探討的問題[2]，作為我國根本政治制度的人民代表大會制度，其作用的發揮有待提高。

關于如何提升代表履職能力，更好地發揮人大作用，我們作出了很多探索。黨的十八屆三中全會對通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式，完善代表聯系群眾制度提出了明確要求。黨的十九大報告中指出要使各級人大及其常委會“成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關”，隨著行政改革的進行與政策的推進，地方人大的作用逐漸得到了彰顯，并逐漸轉變成為利益相關方提供解決分歧場所的治理伙伴[3]。人大代表社區聯絡站（以下簡稱代表聯絡站）由于在實踐中發揮了代表聯系群眾的作用而逐漸成為一種有效的人大代表閉會期間履職制度平臺。

2017年以來，人大代表聯絡站進入了大規模興起的階段，代表聯絡站逐漸成為人大代表閉會期間履行職責的有效載體，但是各地代表聯絡站的發展極不均衡，有形式無實質等問題也廣泛存在，影響了代表聯絡站的發展。在全國最先建立代表聯絡站的深圳，經過多年的摸索孕育，代表聯絡站建設已經逐步走向成熟，而羅湖區代表聯絡站建設工作更是尤具特色。

一、深圳市羅湖區代表聯絡站的發展歷程

（一）早期自發探索階段

2002年，深圳南山區月亮灣片區熱心居民敖建南自愿充當人大代表的聯絡員，希望能夠與人大代表一同解決面臨的難題。2005年4月，南山區街道辦正式給聯絡站掛牌，將聯絡站的建設逐漸納入制度化和規范化的軌道。月亮灣人大代表聯絡站成立的最初目的，是為了解決基層治理過程中政府和居民之間的矛盾[4]，這是深圳市第一個早期自發“聯絡站”的雛形。2005年8月深圳市人大代表楊劍昌設立了深圳首個人大代表接訪室。作為羅湖團的市人大代表，他將個人工作室設立在羅湖區。在初期的探索中，聯絡站以個人名義的探索、以個人的身份參與、以個人的角色履職，在探索的過程中顯現出了一些問題。在我國，人大代表應當通過會議的方式依法集體行使職權，曾任全國人大常委會法制工作委員會國家法室主任的許安標2010年撰寫的《人大代表履職工作手冊》指出，閉會期間人大代表需要“強調以集體行動為主”“組成代表小組”[5]，早期自發的個人探索與現行的規定相沖突。2010年，楊劍昌關閉了自己創辦五年的人大代表接訪室。

（二）制度化發展階段

2008年6月，深圳市人大常委會辦公廳發文要求推廣和加強代表聯絡站的建設[6]，深圳市人大率先在全國范圍內建立起“集體履職”的代表聯絡站。同年，深圳市羅湖區人大常委會在全區全面建立聯絡站。在成立之初，羅湖區的代表聯絡站經歷了一段“冰凍時期”，活動很少。直到2012年黨的十八大提出“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度”[7]，羅湖區緊跟步伐，建立了“人大代表進社區工作日”制度[8]，人大代表走進社區接訪群眾，主動聯系選民，使代表聯絡站成為連接人大代表與群眾的橋梁。

經過不斷的發展和完善，羅湖區代表聯絡站逐漸進入成熟階段。2014年5月，24位全國、市、區人大代表集體接訪羅湖蓮塘社區400余名群眾，推動地鐵8號線問題成功解決，成為深圳歷史上人大代表進社區接訪群眾成功履職的經典案例。2015年，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》修改草案發布并于同年8月29日生效，其中規定“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式”“代表不設個人工作室”，以法律的形式明確了代表聯絡站集體履職這一發展方向。2014年深圳市出臺的《深圳市人大代表社區聯絡站工作辦法》規定，“聯絡站是人大代表閉會期間集體履職的工作場所，是市、區兩級人大常委會和街道聯系人大代表與人民群眾的工作平臺，受法律保護。”這些規定使代表聯絡站在制度上得到了保障，走上了規范化發展道路。2017年6月，羅湖區人大被廣東省人大確定為全省六個縣（區）級人大工作示范點之一，是深圳市唯一一個入選的區。

二、羅湖區代表聯絡站有效運行的組織管理制度

羅湖區代表聯絡站發揮著代表閉會履職平臺的重要作用，其組織管理制度有以下幾點。

（一）市、區人大常委會對聯絡站的管理

深圳市人大常委會辦公廳在2014年出臺了《深圳市人大代表社區聯絡站工作辦法》這一基礎性文件，指導聯絡站建設。每年召開聯絡站工作會議，對全市代表聯絡站工作進行總結，組織各區交流，并對其中的先進做法予以推介。不定期走訪各區的聯絡站，了解各區聯絡站工作情況。建立代表聯系函制度，使人大代表在聯絡站可以聯系到市政府相關部門，解決群眾反映的涉及市政府職能部門的問題。

區人大常委會委托街道對聯絡站進行設置和人員管理，按照市人大常委會關于聯絡站設置的標準，結合自身工作實際，提出聯絡站建設的指導意見，在進站代表結構、覆蓋選區范圍等方面提出要求，委托街道人大工委（2017年11月前是街道人大聯組）對聯絡站進行具體設置和人員管理。聯絡站的具體設置由街道人大工委負責，報區人大常委會、市人大常委會批準。聯絡員由街道黨工委選定。街道人大工委負責對聯絡員進行培訓，對聯絡站進行管理。

（二）主要依托社區工作站設置

在初創時期，地方人大開展工作最大的障礙就是信息的缺乏，需要與其他的政治機構、各級人大和各個社會團體建立起制度聯結，進行信息集散[9]。在信息集散的過程中，公眾無疑是最好的來源和依托。《深圳市人大代表社區聯絡站工作辦法》第十一條規定：“聯絡站可以掛靠在社區工作站、居委會、股份合作公司等單位，也可以獨立設置。”[10]截至2019年2月，羅湖區共有35個聯絡站，覆蓋了羅湖區83個社區工作站和115個社區居委會，除依托農村城市化的集體股份公司建立的黃貝嶺社區聯絡站和草埔西人大代表社區聯絡站外，其余33個都是依托社區工作站建立的。將聯絡站設置在社區工作站，不僅便于組織管理，而且能夠共享社區資源。

（三）有硬件要求

深圳市、區人大在聯絡站的硬件建設方面，提出了要有相對固定場所和必要辦公設備的要求。羅湖區是深圳市最早建成的區，可供開發建設的土地資源十分緊缺，無法滿足所有代表聯絡站都擁有獨立的辦公場所。羅湖區結合自身的實際情況，規定代表聯絡站的硬件設施只要滿足以下情況即可：固定的辦公場所、統一獨立標識、專用辦公電腦、固定宣傳欄、固定公示欄、工作臺賬表冊齊全、配備攝影攝像器材[11]。

（四）人員構成結構化

羅湖區代表聯絡站由三部分人員組成，包括進站的人大代表、聯絡站站長和聯絡站聯絡員。

1.人大代表。深圳市人大規定聯絡站的人大代表至少有2人，并要求行政區域內的各級人大代表都要進站履職。羅湖區范圍內有區人大代表名額224名，羅湖團的市人大代表名額72名，省人大代表名額5名，平均每個站有7～10名代表。羅湖區注重進站代表結構的多元化，黨政干部、企業界人士、一線人員均占一定比例。

2.站長。聯絡站站長由人大代表擔任，進站代表推選產生，負責為本站代表開展活動做好組織、保障和服務工作[12]。聯絡站站長的人選優先考慮擔任社區工作站站長身份的人大代表，便于與代表的職業工作結合，促進聯絡站發揮更好的作用。

3.聯絡員。每個聯絡站均設一名聯絡員，由社區工作站的工作人員兼任，主要負責硬件管理、登記進站代表的履職情況，記錄、管理聯絡站工作檔案資料、在人大代表和社區群眾間溝通與反饋信息、為人大代表進站履職提供服務，一些聯絡員還主動承擔了組織代表調研、就專項問題設計調查問卷、去問題現場進行前期調研、撰寫代表建議案草稿、與政府部門聯系溝通、定期向代表通報進站情況等職責。

（五）代表發揮作用機制

1.代表自我管理。聯絡站由進站的人大代表自我管理，聯絡站站長組織本站的人大代表，根據市、區人大常委會、街道人大機構對聯絡站工作的要求，結合本社區的特點，研究確定聯絡站年度和屆內工作目標、人大代表進站形式，并且對人大代表進站情況進行總結。

2.代表集體履職。站內代表采用集體履職的方式參加站內的活動，羅湖區代表聯絡站一般有7～10名人大代表，由聯絡員通知站內的所有代表參加人大代表進社區活動，代表們集體參加服務社區群眾的活動，對群眾反映的問題進行集體商議，無法出席活動的代表需向站長請假，站長不能出席時，委托站內的人大代表代理其職責。

三、羅湖區代表聯絡站有效運行的履職管理制度

為了更好地發揮代表聯絡站的作用，羅湖區設置了一系列的履職管理制度。

（一）“人大代表進社區工作日”制度

自2012年10月起，羅湖區人大開始實施“人大代表進社區工作日”制度，要求進站的人大代表于每雙月的第二周周六進入到社區中。這項制度的出臺，改變了自2008年聯絡站建立后的低效運行，使人大代表的主體作用開始發揮，聯絡站聯系群眾從被動轉向主動。在2008年至2012年之間，聯絡站的活動主要依賴于羅湖區人大來組織，羅湖區人大整個機關20余人的往往要組織幾百名代表的閉會履職活動，不僅使區人大深感任務沉重，難以執行，也使得代表的履職程序僵硬，無法靈活應變。“人大代表進社區工作日”制度的確定，為人大代表進聯絡站作出了制度安排，為人大代表進社區提供了制度保證，人大代表能夠真正地聯系群眾、走進群眾，深入到社區中去，更好地履行職責，也標志著代表開始真正走進社區，聯絡站逐漸形成了一個完善的運作流程，走向制度化。

（二）政府聯系人制度

羅湖區政府各部門都專設有政府聯系人來聯系人大工作，并將該政府聯系人的辦公電話、手機號碼印發到聯絡站，方便人大代表與聯絡員聯系相關政府工作人員，使聯絡站與政府部門直接對接，對群眾反映的相關問題便于向政府部門進行咨詢，或者對代表建議辦理情況進行跟蹤督辦。

（三）聯系函制度

《人大代表社區聯絡站聯系函》是由深圳市人大統一制作的一種格式文本，簡稱“聯系函”，用于人大代表向政府部門反映問題，其中要有事實的陳述、分析原因并提出意見建議，同時還可附詳細書面材料。

人大代表使用聯系函反映問題采取分級提出原則。屬于區國家機關和有關單位、組織辦理的，由區人大代表通過聯絡站提交（市及市級以上人大代表可以聯名）;屬于市級國家機關和有關單位、組織辦理的，由市及市級以上人大代表通過聯絡站提交（自2017年3月開始，人大代表可通過人大代表社區聯絡站網絡平臺提交聯系函）。這一制度同時要求各級國家機關收到聯系函后，應于一個月內負責辦理答復，并將辦理意見書面回復發函聯絡站。事關緊急的，人大代表要求盡快回復的，辦理單位應及時與代表溝通，提出辦理方案。通過聯系函制度，人大代表在社區內就可以與政府相關部門產生聯系，便捷地反映問題，并將相關問題的辦理答復情況向群眾反饋。

（四）“接訪問題處理”制度

羅湖區的“接訪問題處理”制度主要包括五個層級：第一層級是社區層面的問題，直接交由社區工作站解決;第二層級是街道層面的問題，由社區代表聯絡站反映到街道聯組，街道聯組協調街道層面解決;第三層級是區級職權范圍的問題，代表可以通過“政府聯系人制度”直接向相關政府部門咨詢反饋給群眾，或者對問題進一步調研，形成代表建議交區人大常委會辦公室;第四層級是市級職權范圍的問題，通過“聯系函制度”反映解決;第五層級是省級或者全國層面的問題，由聯絡站反映給羅湖的省人大代表和全國人大代表，由省人大代表和全國人大代表收集、反映或者推動解決。“接訪問題處理制度”的建立讓群眾反映的問題有了解決的渠道和出口，為人大代表進社區制度的持續實施提供了有效保障。

（五）預算進社區

為了配合羅湖人大開展的民生項目代表票決和部門預算陽光審議等財政監督工作，羅湖區人大從2015年12月開始，要求人大代表帶著羅湖區政府投資的民生項目和參加陽光審議的部門預算進社區，讓選民群眾審議，聽取公眾意見。其主要做法是在區人代會前一個月，區政府投資的民生項目和部門預算草案交由人大代表審議，并由人大代表帶進選區，先由選民作為期兩周的選區預審。人大代表以社區聯絡站為依托自主組織社區審議活動，提前在選區發出預審公告，將部門預算和民生項目草案提前發給選民，聽取意見。經過代表和選民充分預審的民生項目和部門預算進入區人大常委會組織的專題審議會，進行審議和票決，之后再經過常委會審議，最后才交由區人代會代表表決[13]。每一年的年底，都是羅湖人大代表帶著預算進社區的時間，“民生項目和預算進社區充分體現了‘替民作主到‘由民作主的深刻轉變”[14]。

（六）社區議事會

“社區議事會”是羅湖區人大獨特的會議形式，由人大代表、社區居民邀請市、區政府相關部門的負責人員到社區聯絡站，以會議的形式對現存的問題進行協調、商討并加以解決，屬于多方參與的協調會議。區人大的“社區議事會”這一舉措并不是以制度化的形式規定下來的，而是以軟約束的手段來促使聯絡站舉辦會議。2017年為了推動整個羅湖區聯絡站建設而出臺了《羅湖區人大代表社區聯絡站工作手冊》，其附件一（羅湖區人大代表社區聯絡站“達標站”考核驗收評分標準）與附件二（羅湖區人大代表社區聯絡站“樣板站”考核驗收評分標準）中，以加分的形式規定了聯絡站開展“社區議事會”的加分標準，并且將各個聯絡站的評分情況印發公示，激發了聯絡站內部積極舉辦會議、全力解決問題的熱情。

（七）“內刊信息收集反饋”制度

2012年第一季度，羅湖區人大創辦了《羅湖人大代表活動季刊》（以下簡稱《季刊》）內刊雜志，圍繞羅湖區人大常委會的當季工作設置欄目，如包括“人大代表進社區” “代表工作動態”“建議追蹤”“聯絡站故事”等欄目。其中“代表進社區”這一欄目以圖文形式刊登了人大代表進社區的情況，聯絡站組織完一次代表進社區活動后，聯絡員將信息稿交付區人大常委會辦公室，由區人大常委會辦公室把信息編入《季刊》欄目。《季刊》作為一種軟約束，以記錄代表履職情況的方式，慢慢地轉變了人大代表及聯絡站工作人員的心理及行為。在《季刊》出現之前，人大代表的履職屬于集體履職，是一個“無名的履職”，《季刊》的出現，不但使區人大常委會辦公室能夠及時掌握到聯絡站的工作動態，了解代表進社區的情況，也讓人大代表的工作有了完整及時的反饋渠道，給人大代表帶來了極大的工作滿足感。《季刊》的出現，以記錄和文本的形式，落實了人大代表進社區的制度，激發了代表的履職熱情，使代表即使在換屆前后也有著積極履職的意愿。

（八）聯絡站規范化建設考核驗收評分

羅湖區人大2017年8月份開始實施“聯絡站規范化建設考核驗收評分”制度，通過對聯絡站的硬件建設、軟件管理設置分值，組織考核驗收，推動全區聯絡站整體提升工作水平，這一制度目前還在完善中。

（九）向選民述職

聯絡站建設的基本原理在于為人大代表與人民群眾的互動提供制度支持[15]，旨在解決選舉之后代表與群眾往來不多、溝通匱乏的問題。在代表履職后通過聯絡站向選民述職，能夠進一步與群眾溝通、交流，實現聯絡站聯系群眾、提高代表履職水平的作用。羅湖區人大常委會要求人大代表每年底在聯絡站向選民述職，深圳市人大代表在聯絡站向群眾報告工作。聯絡站把本站人大代表當年進社區的情況進行公示。

四、羅湖區代表聯絡站制度化建設的效果

（一）密切聯系了群眾，解決了實際問題

我國人大工作的根基在群眾、活力在代表， “要通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系”[16]。2012年10月以來，羅湖區的各個社區聯絡站共接訪群眾11958人次，群眾反映問題656件，人大代表推動解決問題554.5件，問題解決率為84.5%。在聯絡站中，代表能夠主動、積極地進行履職，與社區的密切貼合和持續的走訪使代表更了解選民需求，能夠推動解決群眾實際期待的問題。社區聯絡站也會主動聯系代表，在代表換屆之后及時通知新代表前往社區履職協助代表“進社區”，聯絡站為群眾、政府和人大之間的相互聯系提供了制度內的路徑，羅湖區代表聯絡站已經走上了制度化建設的軌道，不斷發揮著作用。

（二）使現行人大制度更為完善

現行重安排輕競爭的人大代表選舉制度模式引發了兩個問題。一是人大代表聯系群眾不夠密切，二是代表的工作方式相對被動。多數的視察、調研、執法檢查等活動都是由常委會發起，由代表主動開展的工作，又缺少系統的組織性。羅湖區聯絡站的設置，加強了人大代表與人民群眾的聯系。代表在聯絡站自主履職，使代表在閉會期間的履職作用能夠發揮出來，改善了長期以來代表僅在人民代表大會會議期間履職的不足，完善了人大制度。同時，聯絡站實行代表集體履職，在增強代表履職自主性的同時，由基層人大常委會統一管理，政治風險可控。

（三）夯實了黨的執政基礎

羅湖區聯絡站立足為民辦實事，致力于解決基層實際問題。在羅湖區聯絡站的建設過程中，黨委對于人大常委會給予了大力支持，主動要求人大常委會用好聯絡站平臺，做實人大代表進社區工作。聯絡站在解決群眾問題的基礎上，將常委會的監督權延伸到群眾中，讓群眾切實感受到了區人大務實的作風，感受到憲法中當家作主的權利，對擴大群眾基礎、夯實黨的執政基礎有積極意義。

深圳市羅湖區代表聯絡站運行10年來，產生積極的意義，發揮了良好的作用，但也存在一些伴生的問題，主要包括人大代表參與度不均衡、聯絡站的負擔大、經費使用不明確，聯絡站缺乏法律保障、聯絡員流動性大，隊伍素質有待提升等。需要從明確代表聯絡站的法律地位、發揮人大代表的主體作用、探索建立人大代表履職的客觀評價體系、加大人才建設力度等方面進一步完善。

注釋：

[1]Cho Young Nam.2003.Public Supervisors and Refl

ectors：Role Fulfillment of the Chinese People's Congress

Deputies in the Market Socialist Era .Development and Society .Vol. 32， No. 2 （December 2003）， pp. 197-227.

[2]McCormick， Barrett L. 2017.“Chinas Leninist Pa

rliament and Public Sphere：A Comparative Analysis.”China

after Socialism： In the Footsteps of Eastern Europe or East Asia？， pp. 29-53.

[3]Kevin J. O'Brien ，“Local People's Congresses and Governing China，”The China Journal， no. 61 （Jan.， 2009）： 131-141.

[4]張曙光：《完善人大代表聯系群眾制度的實踐——以北京市石景山區“人大代表之家”“人大代表聯絡站”為例》，載《北京人大》2017年第10期。

[5]許安標：《人大代表履職工作手冊》，中國法制出版社2010年版，第3部分第55-58頁。

[6]陳霜：《人大代表社區聯絡站的創建與思考》，載《特區實踐與理論》2010年第3期。

[7][11][12]曹宏：《聯系群眾關注民生——關于設立人大代表聯絡站的思考》，載《人民之聲》2016年第1期。

[8][13]黃瑞儒：《“人大代表進社區”制度化運作的實踐與思考》，載《人民之聲》2015年第3期。

[9]何俊志：《制度等待利益：中國縣級人大制度模式研究》，重慶出版社2005年版，第25～37頁。

[10]參見《深圳市人大代表社區聯絡站工作辦法》第十一條、第十二條。

[14]葛微：《小創新換來大成效——深圳市羅湖區推進民生項目和預算進社區》，載《人民之聲》2017年第9期。

[15]王宏旭：《增強人民獲得感視域下提升人大代表聯絡站效能的路徑》，載《觀察與思考》2019年第2期。

[16]陳勇軍：《密切人大與人民群眾的聯系研究——以貴州的調查分析為基礎》，載《人大研究》2017年第5期。

（作者單位：廣東省深圳市羅湖區人大常委會辦公室，深圳大學管理學院）