代表社區聯絡站的涵義、保障與創新價值

宋顯忠

代表社區聯絡站的創建，彌補了人大代表聯系群眾和服務選區及選舉單位的制度空白，為人大代表制度的進一步改革和創新奠定了扎實的社會基礎。

萌發于深圳的人大代表社區聯絡站是我國進入二十一世紀之后人大制度改革創新的一項標志性成果。代表社區聯絡站的創建，彌補了人大代表聯系群眾和服務選區及選舉單位的制度空白，為人大代表制度的進一步改革和創新奠定了扎實的社會基礎。本文嘗試從學術的角度梳理代表社區聯絡站的制度涵義、運作的制度保障和制度創新的價值，以此為契機打開新時期人大制度改革和創新的一個理論突破口。

一、代表社區聯絡站的制度涵義

代表社區聯絡站是我國基層黨委、群眾、人大和代表共同改革創新結出的制度成果。透過其形成的歷史背景和實踐形態，我們才能更好地理解代表社區聯絡站的內涵。

1.代表社區聯絡站創建的背景與初衷

代表社區聯絡站是指區人大設在街道或社區的人大代表工作室。人們習慣上都將其簡稱為“代表聯絡站”，其中略去的“社區”一詞其實是體現街道或社區設立的“代表聯絡站”的屬性和涵義，反映這一事物生成的關鍵背景。“代表聯絡站”這個詞最早出現于二十世紀九十年代，當時指的是設置于政府和司法機關的人大代表聯絡點，而設在“社區”里的“代表聯絡站”則是深圳的首創。深圳的第一個，也是全國的第一個代表聯絡站誕生于深圳南山區的月亮灣社區。月亮灣社區居委會為了便于與政府部門溝通，解決小區業主的公共需求和社區、街道公共產品供給不足不到位的問題，在街道黨工委、深圳市和南山區人大的支持下，組織居住在月亮灣小區和周邊的人大代表于2002年在該小區設立了國內第一個社區代表聯絡站（2002-2005年稱為“代表工作站”，后改為“代表聯絡站”）。聯絡站設到了社區里，使代表可以聯系群眾和服務選區，才有了今天人們看到的“代表社區聯絡站”這一新生事物。從“代表聯絡站”到“代表社區聯絡站”這一詞之差，背后卻是代表聯絡站從人大機構駐政府機關和司法部門的工作點，轉變為代表駐社區服務群眾的工作點，是聯絡站以及基層人大和人大代表的性質和職能的一次重大轉向。

伴隨著市場經濟和改革的不斷深入發展，單一行政主導的管理模式和管理標準無法滿足人民群眾日益多樣化的公共需求和廣泛的參與要求，難以提供與多樣化的社會需求一致的公共產品。和開始于小崗村的土地承包制一樣，代表社區聯絡站也是需求推動下的一項“供給側”改革。當時月亮灣片區治安、環境污染、民生以及其他社會矛盾問題叢生[1]，社區應對無策，居民會為了與街道和區政府職能部門進行溝通協調，想到請社區及周邊居住的各級人大代表提供支持[2]，在街道黨委和南山區人大的支持下，由代表敖建南出面聯系月亮灣片區的各級人大設立了月亮灣片區代表聯絡站（最初叫“代表工作站”，后改為代表聯絡站），這是深圳也是全國的第一家代表社區聯絡站。當時不僅沒有在社區設立代表聯絡站的明確法律依據，也沒有人大代表閉會期間行使代表權利的明確依據。敖建南創造性提議設置聯絡員這一常設的制度角色，配合非專職的人大代表開展聯絡群眾工作。通過專職聯絡員與非專職人大代表這一對工作組合，代表聯絡站建立了穩定的工作機制。進站工作代表，既有南山區人大的，也有深圳市人大和廣東省人大的，依托三級人大代表的意見和建議權利，居民訴求即可納入區、市和省三級決策平臺，因而受到區一級政府和職能部門的高度關注，居民與政府部門因此形成穩定的溝通和協商機制，居民的需求與政府的供給之間實現了直接對接，各個小區和居民得到了他們急需的公共供給。如根據小區居民需要配置治安、城管執法、消防和環保執法力量，規劃和建設小區內的停車場、停車位等，參與街道社區民生工程的編制和執行計劃、編制和執行預算、工程監督和驗收等事務。代表進社區和代表社區聯絡站因此成為一種新的深圳模式，并賦予“代表聯絡站”這一名詞以全新的涵義[3]。

代表社區聯絡站作為一種深圳模式，也很快推廣到其他地區。2005年浙江省設立了第一個人大代表聯絡站。2013年11月，十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系” ，代表著代表社區聯絡站正式納入中央的改革方案。《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》再次強調，“完善代表聯系群眾制度，建立健全代表聯絡機構，拓寬代表聯系群眾的方式和渠道”。2015年8月全國人大常委會修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）《代表法》《選舉法》，為縣區人大常委會設置工作機構和其他機構，完善代表履職監督和代表聯系群眾開放了制度空間。至此，代表聯絡站作為新時代人大制度改革的一項重要舉措，獲得了系統性的政策和法律支撐。

2.代表社區聯絡“站”的屬性

社區代表聯絡“站”作為一個代表履職場所，具有兩個方面的制度屬性。

（1）人大代表的社區工作室

代表聯絡“站”是代表的社區工作室。這一句判斷，包含兩層涵義。

①代表社區工作室。代表社區聯絡“站”其實就是人大代表的社區工作室。各國的代表都在自己的選區設有工作室，用以聯系選民，為選區服務。過去因為我國人大代表并非專職，因而習慣上認為代表履職場所就是人大會議場所，未考慮其在選區或原選舉單位的工作室問題，深圳開創的代表進社區和在社區設立代表聯絡站的一個重大的突破就是為代表在社區或原選舉單位配置了一個工作室。

②代表小組集體履職的工作室。根據《代表法》規定，我國的人大代表只能通過代表小組集體行使權利，《代表法》第二十一條，“縣級以上的各級人民代表大會代表，在本級或者下級人民代表大會常務委員會協助下，可以按照便于組織和開展活動的原則組成代表小組。縣級以上的各級人民代表大會代表，可以參加下級人民代表大會代表的代表小組活動”。因而代表社區聯絡站創建之初就不同于西方那種代表個人的工作室，而是多個層次人大代表共用的工作室。2014年發布的《深圳市人大代表社區聯絡站工作辦法》第二條規定，“聯絡站是人大代表閉會期間集體履職的工作場所，是市、區兩級人大常委會和街道聯系人大代表與人民群眾的工作平臺。”明確了代表聯絡站的基本屬性。

（2）街道工委運營的代表履職場所

代表社區聯絡站是代表閉會期間“聯系群眾”的工作場所，是由區縣人大常委會決定設立和街道人大工委負責運營，設有組織機構、專門人員和專門的管理制度的代表小組工作室。

①街道人大工委運營的代表小組工作室

代表聯絡站是街道人大工委運營的人大代表工作機構，有兩個層面的組織管理制度。首先，代表聯絡站是以進站代表為主體。進站代表推選其中一人為聯絡站的站長，進站代表在站長的領導和協調下獨立開展工作。其次，聯絡站還設有專職或兼職的工作人員——聯絡員，協助代表開展工作。聯絡員是代表聯絡站常態化運行的一個關鍵。因為我國人大代表非全職，不可能天天進站履職，代表不在站里的時候，專職或兼職的聯絡員就可以負責與居民預約時間，記錄居民的訴求，聯系有關部門發送聯絡函，協助代表處理各方面的相關事務。

②區人大常委會設立的代表小組工作室

代表社區聯絡站是區人大常委會設立的代表閉會期間集體履職場所。進站代表的履職工作受區人大常委會領導，聯絡站的日常運營業務由常委會設立的街道工委管理。《地方組織法》第五十三條規定：“市轄區、不設區的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構。工作機構負責聯系街道轄區內的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作，并向常務委員會報告工作。”目前，全國各地設立街道人大工委，就是地方組織法規定的工作機構，而深圳市就明確了街道人大工委管理聯絡站，基本明確了代表社區聯絡站的兩類業務的管理關系。

二、運行代表社區聯絡站的制度保障

代表社區聯絡站的產生和發展是基層首創，更是深圳人大開啟的一項改革實踐。代表社區聯絡站的每一步發展都是在深圳市和南山區兩級人大、南山區委、南山街道黨委的呵護、規范和指導下實現的。深圳市人大在尊重基層首創精神的基礎上，通過對聯絡站工作的規范和指導，逐步發展出一套成熟的與《地方組織法》《代表法》嚴格保持一致的管理制度，用以保障代表社區聯絡站的規范和有效運作。

1.聯絡站的規范運行保障

“規范”的涵義可以區分為兩個層面，首先是“依法”，依照法律設定的基本原則和基本規范運營。其次是“合規”，按照法律或政策設定的行為模式和技術標準運行。

（1）確保代表聯絡站的依法運營

排除非法因素的干擾，確保聯絡站的依法運作是這一改革探索成功的關鍵。《深圳市人大代表社區聯絡站工作辦法》從原則和代表行使權利的具體規則兩個層面確立代表聯絡站依法運營和代表依法行使權利的制度。

①明確聯絡站依法運營和代表依法行使權利的基本原則

聯絡站依法運營和代表依法履職是通過聯絡站開展代表聯系群眾工作的基本前提。《辦法》第六條以開展聯絡站工作基本原則的形式規定，“聯絡站在法律法規范圍內開展工作，人大代表應當依法解決基層問題”，這一規定是認定聯絡站工作合法性的基本依據。

②代表必須通過“法定途徑和規范方式反映問題”

《辦法》第五條規定，“人大代表應當積極參加聯絡站工作，認真聽取社區居民、基層單位和組織的意見，通過法定途徑和規范方式反映問題，努力推動基層各項事業發展，化解社會矛盾，推進和諧社區建設。”“法定途徑和規范方式反映問題”是進站代表履職合法性認定的一項重要依據。

（2）確保聯絡站的合規運營

依法是聯絡站制度的一個基本前提，合規是聯絡站日常管理的重點。深圳代表聯絡站制度的一個重要特色就是創造性地使用一系列具有自己實施功能的文案管理方法，用以確保聯絡站的管理規范和代表權利的行使規范。

①建立工作臺賬制度

工作臺賬就是分步驟、要素記錄一項工作基本流程的流水賬。為了確保聯絡站和進站代表工作全程留痕，聯絡站要求使用統一制作的工作臺賬，用以詳細登記進站代表的工作情況，包括活動的類型、活動的方式、活動的內容、參加的代表和群眾人次，還有通過聯絡站提交的代表議案建議、發出的聯系函和其他文件的情況和推動問題解決的情況，等等。通過簡明扼要的要素式記載方式，就進站代表的工作過程及其相關反饋進行全程記錄，要素式記錄本身就是要求代表就有關文件形式要素的限制，以公開接受選民監督和街道人大工委、區人大常委會的管理，同時，確保聯絡站運作和代表活動全程符合《辦法》設定的形式要求。

②使用統一的“聯系函”

聯系函是進站代表向有關部門反映問題提出建議、意見和批評使用的統一格式的函件。深圳人大專門設計了統一格式的聯絡站聯系函，用于代表從聯絡站向有關部門反映問題和提出意見、建議和批評。使用聯系函有兩方面的作用。一是凸顯聯絡站和代表工作的正式性，另一方面使用“聯系函”需要記錄存檔。《辦法》規定“各聯絡站對聯系函使用情況應登記造冊”，避免聯絡站的名義和代表權利被濫用。同時，《辦法》還規定了聯系函的書寫格式和使用程序，設定了使用聯系函反映問題的程序等等。

如果說合法性一定程度上依賴其他機構的認定，合規則主要是內控機制的標準。工作臺賬和格式化的公文，只要設定好側重管理的要素和填表要素，即可通過檔案管理落實對文本的形式要求的方式，實施對有關工作的標準化管理。通過每一項工作的系統備案，即可實現對聯絡站運營的公開化，接受選民和人大常委會的監督和管理。

2.有效運營的保障

“有效”指的是能夠達成制度的目標，聯絡站的制度目標就是通過進站代表使居民的需求、政府供給通過代表社區聯絡站這一溝通和協商的媒介，實現需求與供給的成功對接。

（1）確保公共供給與居民需求的對接

促成政府供給與居民需求之間的成功對接，取決于代表社區聯絡站的自身建設。

①聯絡站提供多樣化的代表工作方式

要強化聯絡站的橋梁紐帶作用，就必須安排多樣化的代表活動，用以滿足各方面各類型的參與、溝通和協商活動。深圳市人大統一規劃全市的代表社區聯絡站開展多樣化的代表活動。《辦法》第二十三條規定：“聯絡站工作應該貼近民生，根據實際組織人大代表開展接訪、走訪、約訪、回訪、調研、視察、慰問、民生議政會、代表議事會、選民見面會、述職會等多種活動。”這些活動可以分為兩大類。一部分是《地方組織法》和《代表法》規定的代表開展的聯系群眾活動，主要還是代表與社區居民之間的聯系，除了傳統的調研、視察，深圳社區聯絡站進一步發展了選民見面會、述職會等代表與居民的交流形式，用以加強代表與選民之間的聯系。另一部分則是代表服務選區和群眾工作范疇，必定涉及第三方的企業和政府部門，這樣的活動形式諸如民生議政會、代表議事會等，通常需要第三方到場列席會議。聯絡站多樣化的代表活動密切了選民與代表的聯系，樹立了代表的威信，強化了聯絡站的橋梁紐帶作用。

②“聯絡員v聯絡員”的對接方式

月亮灣片區代表社區聯絡站的一個關鍵的創新成果就是聯絡員制度。常設的聯絡員解決了代表非全職與居民全時訴求表達之間的時間和空間銜接的困境。深圳人大發布的《辦法》不僅肯定了聯絡員這一創新成果，要求每一個聯絡站必須設置專職或兼職的聯絡員，協助進站代表開展工作，向對口部門遞送聯系函，辦理后續的協調工作，同時還進一步要求政府職能部門也要指定專人負責接收和協調辦理代表通過聯絡站提出意見和建議。深圳人大發布的《辦法》特別要求市區各級政府和部門也應當設置代表聯絡員，負責與聯絡站對接開展工作。區人大負責將市區各部門代表聯絡員制印成冊，發送各級人大代表。從而把聯絡站發出聯系函與受理部門的答復之間的往來日常化、制度化和機制化，降低了代表社區聯絡站運行的機會成本，確保了聯絡站運行的有效性和運營效率。

（2）代表履職與意見辦理單位的激勵機制

激勵機制是一個制度運轉的關鍵因素。社區聯絡站的有效運營離不開兩方面的激勵機制，一方面是代表進站履職的激勵機制，另一方面是意見辦理單位的激勵機制。

①代表進站履職的激勵機制

我國人大代表的提名和當選過程競爭性較弱，代表何來服務選區和群眾的熱情呢？深圳的探索證明在代表履職環境同樣可以引入競爭和其他相應的激勵措施。深圳兩級人大根據《代表法》規定的履職監督措施，設定每位代表每年4次進站服務社區，設計了一套措施用以考核和激勵代表積極進站履職。

其一是依托聯絡站舉行的選民見面會和述職會，要求每位代表進站面對社區選民代表進行述職，運用“面子原理”促動每一位代表積極進站履職。其二是代表履職積分制，根據代表為社區和群眾辦事的難易和居民評價給每一位代表打分，每年根據代表的積分對代表進行績效考核，督促代表積極履職。其三是通過聯絡站的官網和電視臺專門頻道跟進報道代表進站履職和解決群眾關心事項的活動過程，借助公眾的評價和媒體效應，從精神和名譽上激勵代表積極服務社區和群眾。

②意見辦理單位的激勵機制

建立意見辦理單位的激勵機制較為困難，不過，深圳兩級人大已經探索相關的激勵措施。比如，坪山區人大對意見辦理單位實施百分制分段評價機制，即根據辦理結果的“滿意”“基本滿意”和“不滿意”設定了七個檔次，每一檔設定一個分值，對意見辦理情況進行打分評價。評價分為兩個階段，第一個階段是提出意見和建議的代表對答復情況進行打分評價，第二個階段是年底通過聽取專項匯報、查看資料，視察調研和走訪群眾等形式，對答復的落實情況進行評價。兩個階段打分按照固定的比率加總，就形成了一個較為客觀和公正的分值。人大將各個單位意見辦理的評分結果向社會公開，并會同市區兩級政府督察室對有關部門的意見辦理機關進行績效考核，表彰其中的先進單位。

三、代表社區聯絡站的創新價值

代表社區聯絡站是我國人大選舉和議事程序之外的一項體制改革，是我國人大制度適應了人民群眾權利意識、公共意識和參與意識覺醒而進行的一項改革探索。代表社區聯絡站的創新價值，一言以蔽之，就是為我國的人民代表大會制度注入了社會職能，同時，也把基層治理納入了民主和法治的軌道。具體而言，可以區分為兩個層面。

1.補齊人大和代表制度的兩項制度短板

民主集中制下的我國地方各級人大是產生國家權力機關和確定國家基本政策的一個個中間環節。因而地方各級人大和代表制度早期突出的是對上的國家權力機關代表選區和選舉單位的選舉和決策的政治代表職能，而非對下服務于選區和群眾的職能。隨著我國經濟和社會飛速發展，代表與選區、選民、原選舉單位脫節的問題日益突出，嚴重制約了我國人大代表機構的職能和人大的權威，成為制約我國人民代表大會制度的一個軟肋。代表社區聯絡站的創建初步解決了代表與選區、選民缺少日常聯系機制的困境，有效地彌補了我國人大和代表制度的兩塊制度短板。

（1）彌補了人大閉會期間的職能空缺

代表聯絡站彌補了我國人大制度的一項功能上的空缺結構，即人大閉會期間的職能問題。我國中央和地方各級人大每年會期很短，2015年修法之前，人大閉會期間代表行使權利的地點缺少明確的法律規定，行使權利的方式也語焉不詳。代表聯絡站的創建讓我國的人大代表與國外代表一樣獲得了選區辦公室，為人大代表在人大閉會期間繼續履職提供了一個工作場所。作為承載人大閉會期間部分人大職能和代表權行使的一個載體和機制，人大代表聯絡站成功彌補了人大閉會之后的功能空缺，使得人大代表在基層人大常委會（鄉鎮人大主席團）的領導下進駐社區聯系選民，行使代表權利，履行代表職責，實現人大閉會期間代表履職和各級人大監督職能的常態化和制度化。

（2）補齊代表制度的短板

與專注選舉和人大決策過程研究和改革不同，代表社區聯絡站改革強調的是服務社區和服務群眾，因而代表社區聯絡站的創建成功彌補了代表服務選區和原選舉單位的結構空缺。2015年之前，我國《代表法》僅規定了代表閉會期間小組活動形式，對代表閉會期間的權利和義務的規定較為疏闊，也無行使權利的地點要求。事實上，閉會期間人大代表權利處于一種休眠狀態，人大代表缺少明確的法律依據使用代表權利服務選區。這樣既不利于人大監督職能的發揮，也不符合我國治理體系現代化的實踐要求。代表聯絡站這一擦邊球，將代表權利從人大會議期間延伸到了閉會期間，人大代表可以進站與選區或原選舉單位的群眾交流，聽取選區群眾意見和建議，行使代表權利，履行代表職責，成功填補了我國代表制度的一塊結構缺失以及基層治理體系監督不足的先天缺陷，為基層治理體系的轉型升級提供了一個關鍵的制度支點。

2.促進基層治理體系轉型

代表服務于選區和選民是現代社會的治理結構中的一個必備的組成部分。代表社區聯絡站的另一創新價值就是和街道人大工委一起，填補了街道一級缺少居民代表參與和監督空缺，完善我國的基層治理體系，以“代表聯系群眾”為契機，促成公共產品與需求相互對接，激活我國地方人大和代表制度改革創新與服務社區的職能，推動我國基層治理結構的民主化與法治化轉型。

（1）健全城區基層治理的決策結構。我國城市街道作為一個管理層級，承擔民生項目的申報、預算編制和執行工作，然而城市的街道并不設置人大。居民無法通過自己或其代表參與和監督關系居民利益的民生項目的計劃編制、預算編制、監督和決算審議，由此而形成一種結構性的悖論，即街道辦作為一級管理機構既負責編制計劃、編制預算，又負責執行預算，社區居民作為項目受益人卻沒有發言權。這既不能保證公共供給與居民需求對接，也無法保證公共產品與公共服務的公益屬性。這也是目前國內城市民生項目建設和管理不足的重要原因。因而代表社區聯絡站及其最新形式——深圳市依托代表聯絡站開發的代表議事會、民生議政會以及更高層次的選民代表會議等代表履職活動，匯集基層社會不同利益訴求和不同意見，引導各方與黨政的決策部門、職能部門展開協商，探索和建立共識，既彌補了街道這一層級缺少代表參與的結構缺陷，完善城區的基層治理的決策結構，打破單一行政主導模式下造成的政府部門既當運動員又當裁判員而群眾只能當觀眾的利益困局，探索建立政府供給與居民需求之間的對接機制，確保公共產品的公益屬性，同時，也有望推動基層協商民主建設，開創共建共治共享的社會格局。

（2）健全基層治理的監督結構。基層的街道和社區基本處于熟人社會群落之中，政策和法律的制定和執行易受熟人關系干擾，任何單一的和行政性的監督機制都難以到位，難以建立和維持客觀性的法律秩序。代表社區聯絡站作為一種中國特色的代表集體履職工作室，可以匯集三級或四級以上的人大代表，街道或社區的問題可以通過區、市、省以及全國人大代表的意見和建議，進入更高一級政府的關注和辦理范圍，因而各級人大代表下沉基層進站服務社區和群眾，背靠更高層級的權力機構和政治力量介入基層管理，可以有效地突破街道社區熟人社會小圈子的權力和利益平衡，把法律和政策導入基層治理過程，配合監察、檢察和審計等部門的工作，有效彌補基層治理監督體系先天不足的缺陷，為基層社會治理的法治化轉型提供一個重要的制度支點。相對于黨政機構封閉的科層化決策內部可能存在的權力和利益沖突而言，代表通過人大向有關部門提出意見和建議的行使參與政府決策，與職能部門的決策一般不存在權力沖突，而且，代表社區聯絡站開展代表議事會、民生議政會之類代表與居民的有序互動，又可以激發代表服務社會的熱情。因而規范有效運營的代表社區聯絡站可以形成一個相互激勵的正和博弈，激勵代表行使權利，代表通過行使自己的權利參與基層治理，保證基層職能部門的權力服務于社區的公共利益和每一個居民正當的權利保障，激發社區居民的公共意識、參與意識以及對人大、人大代表的認可和支持。通過這一正和博弈，確保參與的有效性和基層政府職權的公共屬性，推動基層治理的法治化轉型，基于法律和政治原則重建基層的權力和法律秩序。

注釋：

[1]根據月亮灣片區代表聯絡站創建人敖建南站長的回憶，當時居民反應最強烈的幾類問題，首要的是環境污染問題。月亮灣片區周邊集中了幾個重油發電廠，深圳當時80%二氧化硫就出在月亮灣這個片區，空氣污染嚴重，當地時常下黑雨，暴露在室外的東西——晾曬的衣服、車輛、天臺，到處蒙著一層黑灰，很多樓體外墻都像刷過瀝青一樣。其次是治安問題，違法犯罪人員時常藏身荔枝林，夜間出來剪電線，偷井蓋，扒道攔（道路隔欄），搶劫工地，進小區偷竊等。再次是社區管理問題，如私搭亂建問題、貨柜車擾民問題、交通擁堵問題、居民與周邊的工人、村民之間矛盾問題等。此外，還有各類民生問題，出行難、買菜和購物難、看病難、入學入幼難等。月亮灣片區可謂是問題叢生，一度成為深圳市的一個上訪高發頻發的地帶。

[2]南山街道月亮灣代表社區聯絡站誕生于一個十分特殊的歷史背景下。2001年前后，深圳市政府調整規劃，把原計劃建在西麗平山的垃圾焚燒發電廠改建到月亮灣片區，引發一片嘩然。南山區委通過座談會向居民代表說明的過程中，接受了居民代表的建議，選派月亮灣片區的人大代表、政協委員和來自不同小區的5名居民代表（業委會負責人）組成一個考察團，赴日本、韓國、中國澳門集體考察垃圾焚燒發電廠的建設和運行情況。考察發現垃圾焚燒發電廠確實可以做到清潔排放，無污染。考察結束之后，考察團向區委區政府提交了考察報告，并以代表意見的方式回答了垃圾焚燒電廠建與不建、建設后應執行的標準等問題，代表建議受到政府和建設方的高度重視，政府相關部門專門作了答復。建設的過程中，人大代表還與居民代表一道去施工現場聽取匯報。代表就環保技術標準、環保投入占比情況等專業問題的關注和建議，得到政府部門和建設方的重視和積極落實。敖建南等幾位居民代表作為這一過程的親歷者，親身感受到了人大代表參與決策特有的角度、方法和力度，感受到了人大代表參與解決基層問題的巨大影響力。事后，敖建南專門找南山街道書記，提出參照垃圾發電廠決策方式請人大代表參與進來，通過代表意見和建議方式推動周邊老大難問題的解決。在得到南山街道黨委主要領導的肯定答復和大力支持之后，敖建南出面聯絡片區各級人大代表創建了深圳第一家也是全國第一家人大代表社區聯絡站，敖建南動議并親自擔任了深圳第一位也是全國第一位聯絡站專職聯絡員。作為一個新生事物，南山區人大和南山街道都十分慎重，2002年到2005年之間，聯絡站一直處于試運行狀態，邊干邊摸索聯絡站的建設經驗，2005年5月才正式掛牌運營。

[3]深圳代表社區聯絡站的實踐得到了著名政治學家俞可平教授的充分肯定，他先后兩次實地考察了月亮灣社區的代表社區聯絡站。他在2009年的一篇采訪中特意使用“深圳模式”這一提法，“指深圳從2004年開始，在南山區創建了招商街道人大代表工作室和南山街道月亮灣片區人大代表工作站。社區設立一個人大代表工作站，一年365天都有人大代表助手值班，社區內誰有意見就可以交給人大代表，人大代表再和政府交涉。這種有固定辦公場所、工作人員和經費保障的社區人大代表工作站，在基層人大代表的工作模式上開創先河。”見《俞可平教授：人大代表常任制應該推廣》，載《21世紀經濟報道》（2009年3月4日）。經與月亮灣代表聯絡站的敖建南站長核實，俞可平使用的時間應是另一處代表工作站的創建時間。

[4]俞可平教授在闡釋《決定》這一表述時，指出：“這個舉措非常有針對性。人大代表、政協委員選出來后，如何讓他們更加緊密地聯系群眾，這需要一系列的制度保證。”他特別提到了代表社區聯絡站這一實例，“國內有些地區在探索一種制度，叫作人大代表聯絡站或工作站，由當地的政協委員、人大代表和黨代表輪流值班，當地百姓有什么問題可以通過他們有組織地向政府部門反映。我們調研時發現，這個制度很有成效，凡是建立了這樣一種人大代表聯絡站或工作站的地區，信訪數量都明顯下降。類似這樣的具體地推進民主政治的體制機制非常值得探索和推廣。”摘自《沿著民主法治的軌道推進國家治理現代化》，載《求是》2014年第8期。

（作者系吉林大學法學院教授）