中國國家公園發展戰略研究（上）
——目標與思路

一、中國國家公園發展戰略選擇的依據

（一）我國保護地管理現狀及問題

1.認識不足問題

雖然我國一直關注生態建設與環境保護工作，但尚未形成完備合理、運行有效的保護地體系，部分依托自然和文化遺產資源進行開發的企業忽略環境保護和社會責任，部分游憩者缺乏環境保護意識。

2.體制不完善問題

總體來看，我國尚未建立能夠統一協調的保護地管理機制，保護地法律法規體系不健全，部分管理條例和管理辦法傾向性較為明顯。微觀來看，目前風景名勝區、自然保護區等類型功能區空間重疊，邊界不清晰，各類矛盾較大[1]。

3.能力不足問題

保護地管理涉及管理學、生態學、地理學、社會學等多學科專業知識，需要以翔實的科學研究為基礎，但國內相關研究不能滿足實踐需要。保護地技術標準體系尚未建立，相關技術標準少。保護地科學規劃欠缺，相關監督監測體系和技術落后，人員、手段、設備都較為匱乏。

4.投入不足問題

多年以來，中央政府財政資金對保護地相關投入與世界主要國家相比存在較大的差距。地方政府的這部分投資也難以滿足發展需要。此外，保護地相關資金使用存在著績效不理想等問題。中央投入少、地方配套低，保護地各項工作缺少資金，效果差[2]。

5.模式滯后問題

部分遺產地經營管理機構忽視服務質量改進，忽視宣傳、教育、科研功能，公益性嚴重不足。同時，遺產地管理機構建設滯后，運行效率低，缺少信息披露和公眾參與接口，與大眾媒體和非政府組織銜接不暢，難以調集各種社會資源參與遺產地的建設和管理。個別遺產地資源開發過度，遺產管理更多蛻變為商業經營，背離了遺產管理體系設立的初衷。

（二）國家公園的基本功能

根據國際經驗，國家公園通常應具備保護、科研、教育、游憩、社區發展等基本功能，是保護地的一種重要類型，是自然和人文等學科研究的重要基地，是公眾環境教育、愛國主義教育以及科普教育的良好場所，為公眾提供娛樂游覽機會、滿足人們身心健康需求，還能夠帶動公園內部和周邊社區經濟社會發展。相關研究表明，特別是在生態環境保護和自然資源利用矛盾尖銳的亞非地區，通過國家公園這種保護與發展有機結合的模式，不僅能有力地促進生態環境和生物多樣性的保護，同時也將極大地帶動地方經濟社會的發展，實現生態、經濟和社會效益的協調與統一[3]。

（三）我國國家公園建設的意義

2011年，國務院曾出臺《全國主體功能區規劃》，劃定了生態保護紅線，提出“重新整合和確立中國的自然保護體系，完善中國的自然保護管理體制”[4]。黨的十八屆三中全會提出把建立國家公園管理體制作為生態文明制度體系中的重要環節之一，上升到了國家戰略層面。由此來看，國家公園的建立絕不僅僅是為了追隨國際潮流來建設幾個保護地，根本目的是要落實生態文明建設的目標，形成一個完整的國家公園體系，“促進保護地事業、經濟發展、歷史文化傳承、社會秩序穩定和國民生活健康”[5]。

具體來說，建立國家公園主要有四個方面的初衷。第一，促進我國自然保護地體系的完善。通過國家公園建設，補充和完善以自然保護區、國家森林公園、國家濕地公園、國家地質公園、風景名勝區等為載體的保護地框架體系。第二，為實現可持續發展提供重要保障。通過國家公園體系的建設，發揮保護生態系統及其服務的可持續性的作用，為人類經濟社會的可持續發展提供重要的保障。第三，促進國家和地區經濟社會發展。國家公園的生態服務價值、自然資源價值以及人類福祉價值的綜合作用，形成巨大的自然生態資本，能夠極大地促進經濟社會發展和提升人類幸福指數。第四，促進與世界文化交流融合。國家公園在文明的傳承以及文化的傳播方面具有十分重要的作用，已經可以被看作是國家文化的承載體。國家公園建設有利于促進中國與世界各國的交流，贏得更廣泛的認可。同時，中國是《生物多樣性公約》和《濕地公約》等國際公約的簽約國，建設國家公園有助于遺產地管理工作與國際規則接軌與交流。

二、中國國家公園發展的戰略目標

（一）戰略定位

通過建設國家公園體制，促進生態文明制度建設，推動國土空間的開發保護；使國家公園成為建設“美麗中國”的切實路徑，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求的重要載體，切實保護好國家自然和人文遺產資源、推動國土空間的合理利用；成為促進消費、拉動內需，提高民生質量、增進百姓福祉的戰略依托；成為增強國民意識、國家認同感和自豪感的平臺，發揮國民教育功能。

1.總體定位

國家公園的發展戰略定位應以公益性為主，為大眾提供游憩、休閑、教育等公益服務，促進景觀資源保護、資源環境研究、旅游休閑發展。

（1）可持續發展戰略的標兵

國家公園作為人類文明進步的必然產物，它的出現很大程度上啟發和推動了自然保護事業的發展與進步[6]。可持續發展是科學發展觀的基本要求之一，是關于自然、科學技術、經濟、社會協調發展的理論和戰略。其定義為：“既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其自身需求的能力構成危害的發展?！盵7]實施國家公園戰略是貫徹落實科學發展觀，走可持續發展道路，實現資源合理利用和有效保護的重要選擇。按照可持續發展的要求，在有效保護的前提下，借鑒國際先進經驗，結合實際創新管理發展模式，推進國家公園體系逐步完善，成為實施可持續發展戰略的標兵。

（2）生態文明建設戰略的旗幟

國家公園的建設是生態文明戰略的重要實踐，關系自然保護與人民福祉，符合尊重自然、保護自然的生態文明理念；國家公園建設發展以生態保護為重任，充分協調保護與利用的關系，符合生態文明建設的倫理規范。合理規劃建設國家公園，有利于處理好人與自然、保護與利用、環境與社會經濟等的關系，成為生態文明建設的戰略旗幟。

（3）保護地體系構建的先導

作為保護地體系重要板塊的國家公園體系，將與各類自然保護區一起構成完備的保護地體系，改變過去地理分布不均衡、結構不合理、管理體制不明晰、投入機制混亂、土地權屬復雜的狀況，極大地促進我國生態環境保護和生態文明建設的步伐，早日實現科學發展的戰略目標。

（4）遺產管理制度改革的切入點

國家公園強調統籌保護、教育、游憩和富民多種功能，已被證明是行之有效的實現雙贏的國際通行管理模式，在生態環境保護和自然資源利用矛盾尖銳的中國，這種模式不僅能夠有力地促進遺產地生態環境和生物多樣性的保護，同時可以極大地帶動當地旅游業和經濟社會的發展，有利于平衡遺產地開發和保護利用之間的關系；將國際上國家公園的“普遍做法”與我國遺產地的“具體實踐”相結合，使遺產資源管理上水平、上效益、提質量，提升遺產資源管理水平。

2.功能定位

國家公園應重點發揮保護、科研、教育、游憩、社區發展五大基本功能，定位于景觀資源保存與保護、資源環境考察研究與教育、旅游觀光與可持續發展三個方面。

（1）景觀資源保存與保護

國家公園應以“保護優先、公益至上、社區發展”作為核心原則，制定科學的發展規劃，高度重視國家公園的保護功能，并作為一切工作的首要前提。

（2）資源環境考察研究與教育

國家公園能否科學發展，很大程度上取決于是否有翔實可靠的科學研究支撐。反過來，國家公園為科學研究提供了平臺，促進科研交流與合作，進而反哺自身發展。據此而言，應將國家公園培育成為一個開放包容的研究平臺，引導其主要研究方向集中在保護與利用方面，為進一步促進國家公園發展提供科學依據，形成良性互動關系。與此同時，依托國家公園內蘊含的自然、歷史、文化價值，通過科學、有效的解說，引導公眾參與教育互動，增強其環保參與度，形成生態價值觀，能在很大程度上提升自然文化資源的保護效果，促進其永續傳承。

（3）旅游觀光與可持續發展

國家公園應以較小范圍的適度開發帶動大范圍的有效保護，通過科學合理的規劃指導，輔以恰當的制度安排，引導國家公園及其周邊社區成為國家公園的受益者和守護人，規避可能造成的負面影響。通過加強宣傳教育和引導，調動社區居民的環保積極性，促使形成其與自然的和諧共生，消除對自然的干擾和沖擊，融入自然、呵護自然。

（二）戰略目標

1.總體目標

（1）實現發展與保護共贏

國家公園作為具有特殊意義的公共資產，保護應該作為根本任務，但發展也是必不可少的，二者相輔相成。應將國家公園建設成為保護地規劃、建設與管理的標桿。首先，國家公園作為匯聚核心生態資源的自然生態空間，在保護上理應獲得優先權，作為重點保護區域。其次，國家公園作為“國家所有、全民共享、世代傳承”[8]的重點生態資源，是國家生態安全的重要屏障，在自然資源和生物多樣性保護中發揮骨干作用，具有全民公益性，理應受到特別關注、重點建設、優先保護。

在有效保護的前提下，應考慮合理利用，實現保護與發展共贏。首先，國家公園不是簡單的封閉保護，而是在不破壞環境、不消耗資源、不損傷生態的前提下進行發展，滿足多種功能的需要。其次，堅持科學發展，有利于促進國家公園生物多樣性保護、文化遺產傳承、自然資源維持、科普宣教工作開展，帶動教育、游憩和社區發展。最后，通過不超過5%～10%的面積開展生態旅游，達到更好地保護大范圍生態環境和自然資源的目的，實現科學、可持續發展的宏偉目標。

（2）建成科學合理的保護區體系

引入國家公園管理模式，不是因為我國缺乏自然人文遺產資源的保護與管理模式，而是在處理生態環境保護與開發關系上，國外大量國家公園的實踐表明，國家公園是行之有效的實現雙贏的管理模式[9]。只要制度設計合理、創新觀念，大膽試點改革，國家公園可以有力地促進生態環境和生物多樣性的保護，也可極大地帶動地方旅游業和經濟社會的發展，做到資源的可持續利用，實現生態效益、經濟效益和社會效益協調統一。

我國的國家公園建設起步較晚，應廣泛借鑒國際先進經驗，以高標準、高起點建成一批“環境優美、生態優良、功能多樣”的精品國家公園，實現建立“布局合理、功能完善、建設規范、管理高效”的保護區體系目標，走出一條符合我國發展需要的、具有中國特色的國家公園發展道路。

2.具體目標

（1）促進實現生態環境優良的目標

黨的十八大報告提出：“生態空間山清水秀、生活空間宜居適度”“給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園”[10]等生態建設目標，習近平同志也在不同場合多次提出“綠水青山就是金山銀山”[11]的生態建設科學論斷。我國的國家公園建設，應發揮生態環境保護、生態服務等生態作用，通過在較小范圍內適度開發生態休憩、旅游休閑的功能，為人們提供“生態空間山清水秀、生活空間宜居適度”的品質化生活環境，促進實現優良生態環境建設的目標，滿足人們對優質生態服務的需求。

（2）促進實現生態經濟發展的目標

相關研究表明，全球自然生態旅游市場占國際旅游市場的7%～20%[12]。國家公園的產生為如何處理好社區居民增收、區域經濟增長與環境保護的的矛盾提供了經驗與運行范式[13]。國家公園的建設模式，將旅游休閑與生態環境保護積極融合，推動生態資源多樣化、綜合化利用，促進保護與發展的共贏，提升社區居民的收入。國家公園作為生態資源產業化的載體，其多維開發為生態經濟的發展提供了廣闊的空間和重大機遇。國家公園的生態開發對于促進區域產業結構生態化轉變，促進各相關產業的生態化發展，充分協調保護與發展的關系具有特別意義。因而，促進實現生態經濟發展是國家公園建設的重要目標。

（3）促進實現生態崛起、綠色發展的目標

作為區域協調發展戰略調整與體制改革的新構想，國家公園的建設，有利于發揮生態資源優勢，走生態崛起、綠色發展之路。對于培育人們對生態環境的關注、吸引社會資本投入、提升生態資源價值也具有現實意義。

（4）實現深化生態文明體制改革的目標

黨的十八大提出“全面深化改革”的重大戰略部署，十八屆三中全會發布的中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了全面深化改革的目標和戰略舉措[14]。國家公園的建設是發展戰略的重大調整，在自然資源保護與適度利用、生態服務與經濟可持續發展方面具有指向性作用，通過建設符合我國國情、發展需要的機制，促進發展模式轉型，推進生態文明建設上新臺階，實現生態文明體制深化改革的目標。

（5）建成世界知名游憩休閑勝地的目標

國家公園并不意味著將其建設成為生態資源物種或自然景觀與世隔絕的“保存地”。國家公園的公益性開發，將不超過5%～10%的范圍進行游憩發展，讓公眾通過近距離觀察自然之美而發自肺腑地感受到保護的必要和意義。依托于國家公園區域內豐富多彩的自然和文化景觀，將國家公園建設成為國際知名的生態旅游區、生態風光和文化旅游勝地、科教和探秘旅游基地。通過向廣大公眾開放和展示國家公園的豐富內涵，使國家公園成為有益于人類生存與發展的樂土，成為親近自然、體驗生態、享受文化的最佳場所。

（6）深化文化和自然遺產管理改革的目標

我國遺產地管理體制改革的核心是建立統一、規范的管理體制。通過國家公園的建設，促成建立統一、規范的遺產管理體制，全面整合現有九大類文化和自然遺產地管理體系，并確立相應的管理目標、管理制度和管理模式，真正解決“條塊分割，九龍治水”的遺產管理體制。在目前各種約束條件下，可以按照財力投入“量力而行”，分階段進行遺產地的管理體制改革。初期階段，參照國際標準另起爐灶建立規范、嚴格的管理制度和管理模式，為各類遺產地的科學管理提供一個樣板。第二階段可以逐步吸引其他類型文化和自然遺產并入國家公園管理體系，最終實現我國文化和自然遺產地管理體制改革的愿景。

（7）強化國家認同，提升國民福祉的目標

國家公園是國民國家認同教育與培育的重要載體。展示國家公園深厚的自然、歷史、文化價值，將其傳遞并烙印在公眾意識中，有效提升大眾的愛國情懷，培育國家認同感、自豪感。通過國家公園的建設與發展，提升生態環境水平，減少不必要的生態破壞，并且通過適當的旅游開發為公眾提供必要的游憩場所，滿足人們對良好生態環境、生存環境的需求，同時提供就業和經濟紅利，提升國民福祉。

（8）促進社區經濟社會發展的目標

國家公園除了應發揮對區域內生態系統中的生物多樣性有效保護功能外，促進當地居民社區轉變發展觀念，帶動其與國家公園和諧發展也是重要目標。國家公園建設應促進當地人轉變資源利用方式，接受生態經濟理念，在國家公園建設與發展過程中獲益，實現小康目標。引導其自覺參與生態環境保護，參與國家公園建設管理，解決就業與生存問題，促進社區經濟社會發展。

（9）促進生態科研進步的目標

總的來看，國家公園管理部門的主要職責是實現資源有效管理，實現生態環境有效保護，并非科研工作的主要參與者。但是，國家公園內的生物資源等具有很高的科研價值，對促進科研進步具有重要意義。因此，國家公園應搭建好科研服務平臺，培育良好科研環境，牽頭建立“科研與教學基地”，積極開展國際科研交流與合作，發揮國家公園的科研功能，實現促進生態科研進步的目標。

三、中國國家公園建設的總體思路與核心戰略

（一）總體思路

國家公園建設要全面貫徹落實科學發展觀，促進生態保護、地區經濟健康發展、民族文化傳承、社會秩序穩定和國民生活小康，堅持生態保護、綠色發展與提高人民生活水平相結合，科學規劃，創新發展。從生態文明發展的整體需要出發，充分發揮國家公園保護、科研、教育、游憩和社區發展功能，改善人民生產生活條件和產業發展環境，提高公共服務能力，促進經濟發展方式轉變，實現保護與發展的共贏。堅持“保護優先、公益第一”的要求，有計劃、有步驟、有重點地推進國家公園建設，加強資源保護，發展生態旅游，實現多方共贏，促進經濟社會可持續發展。

（二）基本原則

1.保護優先，合理利用

牢固樹立嚴格保護的思想，所有建設、展示和經營活動都必須突出保護具有普遍價值及審美、科學、保護價值的自然生態，在此前提下發展科研、旅游等公共事業。堅持做到既滿足生態發展和環境保護的需要，又滿足人們了解自然、體會自然、融入自然的需要，促使自然資源得到有效利用，實現保護與利用的協調。

2.統籌規劃，科學管理

在全面調查與評價自然、生態、文化資源以及社會經濟發展狀況的基礎上，按照統籌協調的原則，在全國范圍內對國家公園進行系統、科學的規劃，提升國家公園建設的科學性、預見性和可行性。著重改進目前保護區體系實行的多部門協調分管的模式，變“多頭管理”為“統一管理”，實行科學管理決策機制，化解各相關部門的利益沖突，切實提高管理效率，促進科學管理。

3.以人為本，持續發展

國家公園的建設，必須時刻堅持以人為本，正確處理保護與利用的關系，實現資源環境、生態體系、社會發展、人類宜居的可持續發展。全面貫徹落實科學發展觀，探索資源保護與利用協調的有效方式，實現生態系統和自然資源高效保護，為全人類、全社會以及子孫后代共同享有和永續利用。在此基礎上，在生態承載范圍內進行科學利用，發揮其社會、經濟、文化效益。

4.政府主導，精品提升

堅持政府主導原則，在規劃、決策、執行、管理等方面發揮政府的主導作用，促進權責一致、精簡統一、效能高效，確保管理統一。完善政務公開體系，促進決策透明，引導公眾參與，提升利益相關主體積極性。加強對外交流，爭取國際合作與支持，促進形成生態保護的全格局。國家公園的建設應堅持精品戰略，充分體現代表性和獨特性，通過高標準的規劃建設，形成品牌效應，樹立生態環境保護與開發利用的標桿，成為生態文明發展的典范。

（三）核心戰略

1.保利平衡戰略

國家公園的建設發展須突出自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護、科學保護，任何工作的開展都要服務和服從于保護這一要義。建立國家公園的目的是保護自然生態系統的原真性和完整性，給子孫后代留下珍貴的自然遺產。堅持嚴格的生態保護理念，落實嚴格的生態保護標準，實施嚴格的生態保護措施。通過創新管理體制、探索多樣化保護管理模式、建立長效保護機制，統籌好生態保護與當地經濟社會發展的關系，促進人與自然和諧共生。應在高效保護的基礎上，整合資源力量，進行有效開發利用，但要堅決防止借機大搞旅游產業過度開發，避免保利失衡。在保護國家公園資源價值不受損害的前提下適度發揮其生態服務功能來滿足當代及子孫后代的需求，貫徹落實“保利平衡”戰略，具有深刻意義。

2.科學創新戰略

國家公園是一個價值綜合體、矛盾綜合體、利益綜合體，涉及的歷史、藝術、科學以及審美價值，蘊含的資源保護與旅游開發、部門之間、人與自然等多重矛盾，涵蓋的眾多利益相關者十分復雜，要求進行科學的理論與實踐、多學科融合、宏微觀結合、技術與方法研究，建立科學決策體系，促進價值、矛盾、利益協調。實踐表明，我國的國家公園體系保護不科學、規劃不科學、發展不科學的問題仍然十分棘手，這也是美國等其他發達國家在國家公園建設過程中的共性問題和關注焦點，需要引起足夠重視。應以科學研究為基礎，針對問題、瞄準目標，協調好頂層設計與基層實踐的關系，進行全面改革創新。

3.品牌發展戰略

我國目前的國家公園體制完善過程中有很多東西等待著建設者們去描繪，應畫出中國特色，畫出國際水準，畫出時代色彩，畫出人民智慧[15]。中國國家公園象征著國家的精神，代表著人民的利益，聯系著民族的血脈，是“美麗中國”建設不可或缺的組成部分，是整個中華民族的“生態共同體”，必須樹立牢固、持久的品牌意識。為了全面貫徹落實中共中央關于生態文明建設的戰略構想，習近平同志關于牢牢守住發展和生態兩條底線的要求，黨中央國務院關于創新發展戰略的要求，依托于國家公園獨特的生態價值、良好的生態環境，一定要解放思想，大膽開拓，打造一系列高質量的國家公園品牌，建設世界獨一無二的國家公園群。

4. 以人為本戰略

國家公園的建設，理應科學處理好不同利益主體之間的關系，尤其要兼顧社區居民和其生產、生活利益，堅持以人為本。在保護基礎上，科學處理好中央政府、地方政府、原住民、服務性企業、游客等利益攸關方的關系，在公眾利益與個人利益、國家利益與地方利益以及短期利益與長期利益之間保持均衡[16]。在保護公園的生態系統與促進地方經濟發展中實現“多贏共享”，高度重視并妥善處理好與周邊鄉村的關系，帶動并促進周邊實現可持續發展，處理好公益性和生產性的矛盾，強化公益性與公民性，弱化經濟趨利性。在基礎設施、公園質量提升等方面，充分兼顧“周邊鄉村一體化發展”的利益訴求，構建國家公園周邊鄉村生態補償機制，統籌兼顧生態移民，謀劃好國家公園的布局與建設，真正做到以人為本。

5. 因地制宜戰略

與世界發達國家相比，我國在國家公園創建領域經驗匱乏，如何因地制宜地發展，路程還很漫長。中國幅員遼闊，各區域間的經濟發展水平、生態環境質量、地域文化特色存在著較大的差異，國家公園的建設必須充分考慮以上多重因素，真正做到“因地制宜”。舉例來看，我國西部地區地廣人稀，可能較為契合美國經驗；中東部地區人口密集，經濟社會發展相對較為成熟，可能更切合英國模式；云南、黑龍江等已經進行了多年的建設探索，積累了一定的發展經驗，可以參考澳大利亞模式；對于東部旅游發展需求旺盛的地區，日本模式可能更為適合……當然，任何模式都不可能“招來即用”，需要進行大量翔實可靠的可行性研究，探索一條真正符合中國各區域發展訴求的國家公園發展之路，因地制宜地建設中國特色的國家公園體系。

6. 規劃先行戰略

我國國家公園能否走出一條自己的發展之路，關鍵是建立具有中國特色的國家公園規劃體系管理制度，通過規劃體系的科學性協調及對國家公園系列中各專類公園的資源保護與公園游憩活動的系統規劃與管理，通過規劃技術平衡和處理國家公園自然與人文景觀資源及其生態環境保護與發展的辯證關系[17]。國家公園發展中必須編制好三個層面的規劃，即國家層面的國家公園發展規劃、省域層面的國家公園發展規劃、單體層面的國家公園發展規劃。其中，國家公園總體規劃主要用于公園資源保護與發展建設指導，是公園發展建設過程中的主要規劃指導文件；省域層面的國家公園發展規劃為省內國家公園發展戰略與管理規劃，重點研究省域自然和人文景觀資源類型特點及其分布狀態，制定省內國家公園整體發展戰略目標及管理措施；單體層面的國家公園總發展規劃屬詳細規劃，關鍵是項目建設如何開展進行和項目功能與場所建設。